Текст книги "Разрешительная деятельность в Российской Федерации"

В подавляющем большинстве случаев лицензии выдаются без ограничения срока действия. Однако ряд лицензий имеют фиксированный срок действия, который может варьироваться от 6 месяцев (лицензия на приобретение оружия) до 25 лет (оказание услуг связи и некоторые виды пользования недрами). Статистические данные о сроках действия лицензий представлены в табл. 12.

Таблица 12.

Сроки действия лицензий

Лицензии с ограниченным сроком действия условно могут быть разделены на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные.

Краткосрочные лицензии выдаются на приобретение, экспонирование и коллекционирование оружия и патронов к нему (на 6 месяцев, но по отдельным видам оружия – на 5 лет); на внешнюю торговлю товарами и внешнеэкономические операции с продукцией и технологиями, подлежащими экспортному контролю (до 1 года).

Выдача среднесрочных лицензий производится в отношении деятельности по использованию радиоактивных материалов в оборонных целях (на 3 года); по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (до 5 лет); в сфере защиты государственной тайны (до 5 лет); частной охранной деятельности и частной детективной деятельности (на 5 лет).

Долгосрочные лицензии выдаются на деятельность в области использования атомной энергии (до 10 лет), на телевизионное вещание и радиовещание (на 10 лет). Лицензия на оказание услуг связи может быть выдана на срок от 3 до 25 лет по усмотрению лицензирующего органа.

В отношении 3 видов лицензий нормативно-правовые акты не содержат указания на срок действия лицензии или ее бессрочность. Данными видами деятельности являются: космическая деятельность; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; репозитарная деятельность.

По общему правилу режим лицензирования включает не только выдачу разрешения на осуществление деятельности, но и специальный вид последующего контроля за исполнением хозяйствующими субъектами лицензионных требований в ходе ведения лицензируемого вида деятельности.

Лицензионный контроль нормативно предусмотрен в отношении всех 49 видов деятельности, лицензирование которой осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ. Также лицензионный контроль предусмотрен в отношении некоторых видов лицензирования, не подпадающих под действие указанного закона: например, лицензионный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или лицензионный контроль в сфере космической деятельности[36]36
  См. ст. 23.2 Федерального закона от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»; и. 11 Положения о лицензировании космической деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.02.2012 № 160.


[Закрыть].

Вместе с тем в большинстве случаев лицензирование, исключенное из сферы действия Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ, не включает специальный лицензионный контроль. Проверка соблюдения лицензиатом обязательных требований осуществляется в рамках иных видов государственного контроля.

Например, соблюдение условий лицензии на осуществление деятельности в области использования атомной энергии производится в рамках федерального государственного надзора в области использования атомной энергии. Проверка соблюдения требований лицензии на осуществление банковских операций осуществляется в рамках банковского надзора. Выполнение условий лицензий в сфере внешней торговли товарами проверяется посредством таможенного контроля.

Ситуации, когда соблюдение требований лицензий не контролировалось органами публичной власти в принципе, обнаружены не были.

Обязательность получения лицензии поддерживается разветвленной системой мер активно применяемой административной и уголовной ответственности[37]37
  Подробный обзор мер ответственности за нарушение законодательных требований о лицензировании (включая исторические аспекты и анализ правоприменительной практики) представлен в работе: Субанова Н.В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: монография. М.: Статут, 2011.


[Закрыть].

Согласно ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности без лицензии влечет наложение штрафа: на граждан в размере от 2000 до 2500 руб., на должностных лиц – от 4000 до 5000 руб., на юридических лиц – от 40 000 до 50 000 руб. Дополнительно возможна конфискация изготовленной продукции, орудий производства и сырья.

Осуществление без лицензии предпринимательской деятельности, причинившей крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряженной с извлечением дохода в крупном размере (т. е. ущерб или доход превысил 2 млн 250 тыс. руб.), влечет уголовную ответственность, предусмотренную ст. 171 УК РФ.

Постановление Ивановского областного суда от 18.11.2016 по делу № 4а-369/2016

ООО «Теплоцентраль» в период с 15 апреля 2014 г. по 11 февраля 2016 г. осуществляло предпринимательскую деятельность по производству и реализации тепловой энергии без лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасного производственного объекта 3-го класса опасности – мазутной котельной, расположенной в Юрьевецком районе Ивановской области.

Постановлением мирового судьи от 21 марта 2016 г. Я., являющийся директором данного ООО, был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, с назначением штрафа в размере 4000 руб. Однако 27 мая 2016 г. постановлением следователя УФСБ России по Ивановской области в отношении Я. возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ, поскольку указанная предпринимательская деятельность была сопряжена с извлечением дохода в особо крупном размере.

Апелляционное постановление Краснодарского краевого суда от 16.11.2016 по делу № 22-6290/2016

Ш., будучи директором юридического лица, организовал добычу песчано-гравийной смеси на земельном участке, складирование полученного материала в насыпи, частичную переработку смеси в инертный материал, который впоследствии реализовался. Данные действия были произведены без предварительного получения лицензии на пользование недрами и повлекли причинение ущерба государству. Решениями судов Краснодарского края Ш. был признан виновным в незаконной предпринимательской деятельности (cm. 171 УК РФ) с наказанием в виде лишения свободы на срок 2 года.

Также имеется ряд специальных составов, предусматривающих ответственность за деятельность без лицензии в отдельных сферах. Например, КоАП РФ предусматривает особую ответственность за безлицензионную деятельность: в сфере азартных игр (ст. 14.1.1), в сфере транспорта (ст. 14.1.2), по управлению многоквартирными домами (ст. 14.1.3), по производству или обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 14.17) и ряд других.

Специальные составы УК РФ устанавливают ответственность за безлицензионные: банковскую деятельность, повлекшую крупный ущерб или доход (ст. 172); медицинскую или фармацевтическую деятельность, повлекшую вред жизни или здоровью (ст. 235); производство лекарственных средств или медицинских изделий (ст. 235.1).

1. Неполная систематизация и унификация правил лицензирования Несмотря на довольно высокий уровень кодификации законодательства о лицензировании (под действие Федерального закона № 99-ФЗ подпадает 49 видов лицензий из 66 существующих, т. е. 74,2 %), систематизация и унификация правил реализации данного разрешительного режима не завершены.

В Федеральном законе № 99-ФЗ не указаны 4 вида лицензирования. Также 13 видов лицензирования полностью выведены из-под действия данного закона. Из 49 видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ, особенности установлены иными законодательными актами в отношении 7 видов деятельности. В связи с этим необходимо завершить работу по унификации правил лицензирования, в том числе:

а) включить в Федеральный закон № 99-ФЗ указание на все существующие виды лицензий, являющихся административно-правовым разрешением (исключение должны составить лицензии на приобретение оружия, которые являются разрешением на совершение отдельного или отдельных действий, – данная лицензия должна быть переименована в разрешение без включения в Федеральный закон № 99-ФЗ);

б) сократить перечень видов лицензирования, частично или полностью выведенных из-под действия данного закона, распространив унифицированные правила лицензирования на следующие виды деятельности: 1) космическая деятельность; 2) деятельность по осуществлению банковских операций; 3) деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (возможно закрепление особенностей в отраслевом законодательстве); 4) страховая деятельность; 5) деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; 6) клиринговая деятельность;

7) деятельность в сфере инвестиционных фондов; 8) деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; 9) деятельность по проведению организованных торгов; 10) репозитарная деятельность.

2. Отсутствие необходимого нормативно-правового регулирования в отношении отдельных видов лицензирования

Во-первых, в отношении 9 видов деятельности ни федеральные законы, ни положения о лицензировании, утверждаемые постановлениями правительства РФ, не содержат четкого и закрытого перечня работ, услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. Соответствующие изменения должны быть внесены в положения о лицензировании деятельности по:

производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции;

тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;

перевозке воздушным транспортом пассажиров; перевозке воздушным транспортом грузов; перевозке железнодорожным транспортом опасных грузов; погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте; буксировке морским транспортом;

изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных и фонограмм на любых видах носителей;

предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Во-вторых, применительно к 3 видам деятельности, выведенным из-под действия Федерального закона № 99-ФЗ, существующее регулирование имеет недостаточно подробный характер.

В отношении лицензирования деятельности в области использования атомной энергии, репозитарной деятельности, а также приобретения, экспонирования и коллекционирования оружия и патронов к нему необходимо внести в соответствующие законодательные и подзаконные акты изменения, направленные на установление подробного порядка осуществления данных видов лицензирования.

В-третьих, в отношении 3 видов лицензий – лицензии на космическую деятельность, на деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг и на репозитарную деятельность – федеральные законы должны быть дополнены положениями, содержащими прямое указание на срок действия лицензий или их бессрочность.

3. Отсутствие административных регламентов в отношении значительного количества видов лицензирования

Во-первых, в отношении 8 видов лицензий наличие административных регламентов не предусмотрено, так как лицензирование осуществляется Банком России, на деятельность которого Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не распространяется.

Данный подход является неоправданным, поскольку по своей сути функция Банка России по лицензированию отдельных видов деятельности не отличается от аналогичных функций федеральных органов исполнительной власти: некоторые виды деятельности ранее лицензировались ФСФР.

В отношении 4 видов деятельности, лицензирование которых осуществляет Банк России, ранее действовали административные регламенты Федеральной службы по финансовым рынкам. В их число входят страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, деятельность в сфере инвестиционных фондов и деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию. Все указанные регламенты в настоящее время признаны утратившими силу.

В отношении еще 2 видов деятельности (клиринговая деятельность и деятельность по проведению организованных торгов) ФСФР России разработала проекты административных регламентов, однако приняты они не были.

Только 2 вида деятельности, лицензируемой в настоящее время Банком России (деятельность по осуществлению банковских операций и репозитарная деятельность), не имели ранее административных регламентов лицензирования или проектов данных нормативноправовых актов.

Во-вторых, в отношении 8 видов лицензирования актуальные административные регламенты отсутствуют, хотя они должны быть в силу требований законодательства: в отношении 4 видов лицензий административные регламенты устарели, а в отношении еще 4 видов данные нормативно-правовые акты в принципе отсутствуют. Помимо этого, административные регламенты, определяющие порядок осуществления 2 видов лицензирования, являются неполными: они регламентируют только часть деятельности органов власти по исполнению данной функции.

С учетом вышесказанного необходимо распространить действие Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на деятельность Банка России с последующим принятием административных регламентов в отношении лицензирования, осуществляемого Банком России. Также необходимо принятие полных и актуальных административных регламентов по тем видам лицензирования, в отношении которых данные нормативно-правовые акты отсутствуют, устарели или неполны.

4. Взимание за совершение действий, связанных с лицензированием действий, платы, не являющейся государственной пошлиной

Проводимая на протяжении последних 10 лет кодификация различных пошлин, сборов и иных подобных платежей в федеральный бюджет не завершена. За выдачу лицензии на приобретение оружия законодательство предусматривает взимание единовременного сбора, не являющегося государственной пошлиной.

Размер данного сбора, установленный правительством РФ, многократно меньше размера государственной пошлины: очевидно, что данный сбор не компенсирует затраты уполномоченного органа власти (ранее – МВД России, в настоящее время – Росгвардия) на выдачу лицензии.

Необходимо внести положение о взимании указанного сбора (в статусе государственной пошлины) в Налоговый кодекс РФ, приведя его размер в соответствие с затратами органа власти на выдачу лицензии.

§ 2.2. Государственная регистрация

Под регистрацией (позднелат. registratio, от registrum – список, перечень) традиционно понимают запись, фиксацию фактов или явлений с целью учета и придания им статуса официально признанных актов; внесение в список, в книгу учета[38]38
  См.: Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1969–1978; Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011.


[Закрыть].

Федеральные нормативно-правовые акты содержат указание на 87 видов государственной регистрации. На основе анализа их правовой природы можно констатировать наличие 2 типов государственной регистрации как функции, выполняемой органами публичной власти.

Первую группу составляют виды государственной регистрации, имеющие разрешительный характер. В рамках такой регистрации производится подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей) либо с предоставлением возможности использования или оборота объекта.

Федеральное законодательство содержит 73 вида государственной регистрации разрешительного характера (84 %). Примерами наиболее массовых видов регистрации являются: а) государственная регистрация актов гражданского состояния; б) регистрация граждан Российской Федерации по месту жительства, по месту пребывания;

в) государственная регистрация юридических лиц; г) государственная регистрация физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей; д) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; е) регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним.

Например, по данным Минюста России, в 2016 г. было зарегистрировано 5,63 млн актов гражданского состояния, включая 1,825 млн рождений, 1,814 млн смертей, 986 тыс. заключенных и 608 тыс. расторгнутых браков[39]39
  Сведения о государственной регистрации актов гражданского состояния и органах, ее осуществляющих, за 2016 г. [Электронный ресурс] <http://minjust.ru/ ru/press/news/svedeniya-o-gosudarstvennoy-registracii-aktov-grazhdanskogo-sostoya-niya-i-organah-ee-6> (Дата обращения: 15.03.2017)


[Закрыть].

На 1 января 2017 г. в ЕГРЮЛ содержались данные о 4,554 млн действующих юридических лиц. В течение 2016 г. было зарегистрировано 498 тыс. лиц в связи с включением в ЕГРЮЛ и 781 тыс. лиц в связи с исключением из данного реестра[40]40
  Сведения о работе по государственной регистрации юридических лиц по состоянию на 01.01.2017. [Электронный ресурс] <https://www.nalog.ru/rn77/relat-ed_activities/statistics_and_analytics/forms/5953348/> (Дата обращения: 15.03.2017)


[Закрыть].

Среди массовых видов регистрации особо выделяется государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ним. На 1 января 2017 г. в ЕГРП были зарегистрированы права на 104,6 млн объектов, включая 35,7 млн земельных участков и 53,7 млн жилых помещений. За 2016 г. было зарегистрировано 24,997 млн прав, ограничений (обременений) прав, сделок[41]41
  Сведения о деятельности Росреестра по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним за январь – декабрь 2016 г. [Электронный ресурс] <https://rosreestr.ru/site/open-service/statistika-i-analitika/statisticheska-ya-otchetnost/?clear_cache=Y> (Дата обращения: 15.03.2017)


[Закрыть].

Во вторую группу можно включить регистрацию, имеющую учетный характер. В ходе такой регистрации производится обязательный (т. е. предписанный положениями нормативно-правовых актов) учет субъектов и объектов без изменения правового статуса данных объектов.

Федеральные нормативно-правовые акты включают 14 видов государственной регистрации учетного характера (16 %). Показательными примерами могут служить государственная дактилоскопическая регистрация и государственная геномная регистрация. Данные виды регистрации осуществляются в целях идентификации личности человека и правовой статус зарегистрированного лица не меняют. Другим примером может служить государственная регистрация международных договоров Российской Федерации: действие международного договора не зависит от факта регистрации.

Отдельные виды государственной регистрации учетного характера могут быть не менее массовыми, чем виды разрешительной регистрации. Например, по подсчетам сотрудников НИИ ФСИН России, по состоянию на 2016 г. в нашей стране массив дактилокарт охватывал примерно 40–45 млн граждан России и около 1,8 млн мигрантов[42]42
  Колотушкин С.М., Егельский В.А. К вопросу о технологии создания системы всеобщей обязательной биометрической регистрации в России // Уголовноисполнительная система: право, экономика, управление. 2016. № 2. С. 22–24.


[Закрыть].

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации разграничение двух видов государственной регистрации отсутствует. За редким исключением, федеральные законы, регулирующие отношения в отдельных сферах деятельности, не содержат четкого определения понятия, целей, задач, принципов государственной регистрации как разрешительного, так и учетного характера. Порядок организации и осуществления различных по целям и содержанию процедур конкретных видов государственной регистрации не унифицирован.

Основными признаками государственной регистрации как разрешительной деятельности являются:

а) установление законодательными актами Российской Федерации обязательности ее проведения в составе мер государственного регулирования в соответствующих сферах (в большинстве случаев обязательность регистрации обеспечивается возможным применением мер ответственности за неисполнение требований о регистрации);

б) субъектами государственной регистрации являются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные организации;

в) объектами государственной регистрации являются физические и юридические лица, деятельность, документы, а также хозяйственные объекты различного рода (объекты недвижимости, транспортные средства, механизмы и инструменты, продукция, результаты интеллектуальной деятельности) и права на данные объекты;

г) содержанием регистрации является подтверждение существования регистрируемого субъекта или объекта, имеющего определенные характеристики, с соответствующим предоставлением субъекту специального правового статуса либо с предоставлением возможности использования объекта и (или) его участия в гражданском обороте.

Таким образом, государственная регистрация как разрешительный инструмент государственного регулирования представляет собой присвоение юридически значимого статуса субъектам или объектам, которые соответствуют нормативно установленным требованиям.

На основании проведенного анализа правовой природы государственной регистрации можно сформулировать следующее определение данного вида разрешительной деятельности. Государственная регистрация (разрешительного характера) – это разрешительный режим, заключающийся в признании существования физических или юридических лиц, их объединений, объектов гражданских прав, документов или юридических фактов с соответствующим предоставлением физическим и юридическим лицам специальных прав осуществлять деятельность или совершать отдельные действия[43]43
  Дополнительной целью регистрации является создание правовой определенности для субъектов общественных отношений, что обеспечивается посредством информирования третьих лиц о статусе зарегистрированных субъектов и объектов. См.: Болдырев В.А. Понятие и частноправовое значение регистрационных действий // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 1. С. 70–78.


[Закрыть].

В отношении данного определения необходимо сделать следующие уточнения. Во-первых, согласно ст. 128 Гражданского кодекса РФ объектами гражданских прав являются: 1) вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права; 2) результаты работ и оказание услуг; 3) охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); 4) нематериальные блага.

Во-вторых, согласно доктрине юридический факт – это конкретное жизненное обстоятельство (условие, ситуация), с которым норма права связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Данные факты разделяются на события (появление которых объективно не зависит от воли сторон правоотношения) и действия (появление которых связано с волей хотя бы одного из участников правоотношения)[44]44
  Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. Учебное пособие. М.: Юристъ, 2004. Гл. 17, § 6; Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. // СПС Консультант+. М., 2009. § 15.4.


[Закрыть]. Примерами событий, подлежащих регистрации, являются рождение и смерть, примерами действий – заключение и расторжение брака.

Последствия прохождения государственной регистрации различаются в зависимости от типа регистрируемого объекта:

государственная регистрация физических или юридических лиц, а также их объединений является основанием предоставления регистрируемому лицу специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей);

государственная регистрация объектов гражданских прав является основанием предоставления возможности использовать объект гражданских прав (в том числе отдельными способами) либо предоставления возможности участия объекта гражданских прав в обороте;

государственная регистрация документов является подтверждением возможности применения документа;

государственная регистрация юридических фактов является основанием предоставления физическому или юридическому лицу отдельных специальных прав или специального правового статуса (т. е. совокупности прав и обязанностей).

Нужно отметить, что вышеизложенное определение не распространяется на государственную регистрацию, имеющую учетный характер. В целях обеспечения единого методологического подхода представляется необходимым изменить наименование таких видов государственной регистрации на государственный учет.