Текст книги "Все о Великобритании"

Некоторые страны, например США и Канада, имеют федеративное устройство. Это означает, что они состоят из штатов, каждый из которых имеет свое правительство, наделенное полномочиями принимать законы и собирать налоги. В таких странах центральное правительство существует исключительно в силу того, что штаты делегируют ему определенную власть. В Великобритании все обстоит наоборот. Местные органы государственной власти (councils – советы) имеют те полномочия, которыми наделяет их центральная власть. Создаются и упраздняются они тоже исключительно по решению центральной власти. На протяжении XX века британское правительство несколько раз реорганизовывало местные органы власти, упраздняя одни советы и создавая другие.

Не удивительно, что по своей структуре местные органы власти схожи с национальным правительством. Члены совета избираются так же, как и члены парламента и собираются на заседания в Town Hall (ратуше) или County Hall (центральном административном здании графства), где они принимают политические решения. Эти решения воплощаются в жизнь местными чиновниками, которые аналогичны в этом отношении служащим центрального аппарата. Большинству британцев приходится иметь дело именно с местными органами власти. Именно эти органы ответственны практически за все коммунальные услуги и многие другие аспекты повседневной жизни. По своей численности они превосходят национальное правительство в три раза. В национальном правительстве нет института префектов или губернаторов, то есть лиц, отвечающих за определенный географический регион. Поэтому в своей повседневной деятельности советы имеют большую свободу.

Местные органы власти имеют право собирать только один налог; все остальные налоги взымаются центральным правительством. В отличие от государственных налогов, называемых taxes, этот местный (коммунальный) налог называют иногда rates. Раньше это был налог на недвижимость и его размер определялся местоположением и размерами этой собственности. В начале 1990-х годов он был заменен подушным налогом (poll tax). Подушный налог был одинаков для всех проживающих в сфере действия данного совета. Он оказался крайне непопулярным и был быстро заменен муниципальным налогом (council tax), размер которого определяется стоимостью недвижимости и числом проживающих людей. Недавно центральное правительство ограничило размер местного налога и забрало себе функцию сбора налогов с промышленной недвижимости, хотя часть средств впоследствии передается в местный бюджет. В результате местные органы власти не в состоянии собрать средства, достаточные для выполнения задач, которые возлагает на них центральное правительство, и примерно половину местных бюджетов составляют дотации центрального правительства.

В последнее время контроль со стороны центрального правительства продолжает ужесточаться. Это относится не только к сбору налогов. Появляются новые законы, ограничивающие деятельность местных органов власти. Примером может служить закон, позволяющий школам и больницам по своему усмотрению выходить из подчинения местным органам власти и переходить в подчинение центральному правительству. Эта тенденция определяется явным доминированием национальных политических партий. На местных выборах независимые кандидаты, не принадлежащие ни к какой из политических партий, проходят все реже и реже.

Биг-Бен

Стиль взаимоотношения центральной и местной властей в Британии иллюстрирует история с местным советом Большого Лондона (Greater London Council, GLC). В начале 1980-х годов в стране было консервативное правительство, постепенно утрачивавшее популярность. На этой волне местные выборы в Лондоне выиграли либералы, получив тем самым контроль над местным советом. Под руководством лейбористов совет предпринял ряд шагов, вызвавших явное неодобрение центральной власти. Например, он снизил плату за проезд в автобусах и увеличил для компенсации местный налог. Центральное правительство решило упразднить GLC (Совет Большого Лондона) и, имея большинство в палате общин, сумело сделать это. Функции совета были распределены между тридцатью двумя административными районами Лондона (boroughs) и специальными комитетами. И теперь Лондон – единственный крупный европейский город, не имеющий местного органа власти.

Помимо boroughs, в территориально-административном делении Великобритании до сих пор сохраняются counties (графства) и parishes (приходы).

Деление на графства является самым старым в Англии и Уэльсе. Многие из них существовали еще до завоевания Англии норманнами. Некоторые местные органы власти используют деление на графства в своей деятельности, но отдельные графства представляют лишь исторический интерес. Например, графство Мидлсекс занимает западную часть Большого Лондона. И хотя в адресе писем до сих пор сохраняется сокращение Middx, административного значения это графство не имеет. Раньше графства назывались Shires, и это слово входит в название многих из них, например Hertfordshire, Hampshire, Leicestershire.

Borough – небольшой город, имеющий муниципальный совет или представленный в парламенте одним или более депутатами. Многие города и сегодня с гордостью называют себя королевскими (the Royal Boroughs), а некоторые местные органы власти используют этот термин в своей деятельности.

Parishes – это селения, объединенные местной церковью. В XIX веке такие приходы стали подразделениями местных органов власти и сохраняют такое положение до настоящего времени.

Публичные библиотеки. Наряду с традиционными коммунальными функциями в задачи местных органов власти входит создание и поддержание публичных библиотек. По сравнению с другими развитыми странами Западной Европы британцы покупают относительно мало книг. Однако из этого не следует, что они меньше читают. В стране существует 5000 публичных библиотек – примерно одна библиотека на 12000 жителей. В среднем такая библиотека имеет 45 000 книг. Опросы показывают, что 70% британских детей в возрасте от пяти до шестнадцати лет посещают свою местную библиотеку по крайней мере дважды в месяц; из них более половины бывает в библиотеке раз в неделю и чаще. Популярность британских библиотек подчеркивает и тот факт, что библиотечная карточка является наиболее используемым средством удостоверения личности среди тех, кто не имеет водительских прав.

По своим основным функциям британский парламент практически ничем не отличается от парламента любой другой демократической страны Западной Европы. Он занимается законотворческой деятельностью, дает правительству разрешение на сбор и расходование денежных средств, тщательно контролирует деятельность правительства и обсуждает ее на своих заседаниях.

Британский парламент располагается в большом здании Вестминстерского дворца, который принято называть the Houses of Parliament. Два главных помещения в этом здании – это палата лордов (the House of Lords) и палата общин (the House of Parliaiment). Эти два помещения соединены холлом, который на английском называется Central Lobby. Вообще, lobby – это коридор. В британском парламенте парламентарии выходят в коридор при голосовании и для обсуждения вопросов «в кулуарах». Отсюда и слово «лоббисты». В здании дворца размещаются также библиотеки – своя у членов палаты лордов и своя у членов палаты общин, офисы комитетов, кабинеты, а также рестораны, бары и даже жилые помещения. Парламент состоит из двух палат, но когда говорят об MPs (Members of Parliament), то подразумевают только членов палаты общин, что подчеркивает ее бо́льшую значимость.

Палата общин

Зал заседаний палаты общин устроен не так, как сессионные залы парламентов большинства других стран. И его планировка многое говорит об атмосфере заседаний. Скамьи, на которых сидят члены палаты, располагаются рядами справа и слева от кресла спикера. Скамьи, расположенные по правую руку от спикера, предназначены для членов правящей партии, слева располагается оппозиция. В отличие от расположенных полукругом кресел, такая планировка не оставляет места для различных политических оттенков. В зависимости от того, где расположился член палаты, он рассматривается либо как проправительственный, либо как оппозиционный. Других вариантов не предусмотрено. Это подчеркивает peaлии двухпартийной британской системы. Те депутаты, которые не принадлежат ни к правящей партии, ни к оппозиции, занимают обычно места с «оппозиционной» стороны, расположенные вдали от спикера. Над креслом спикера располагается галерея для прессы. Есть также галерея для посетителей. По традиции заседание палаты общин может посетить любой желающий, и, выстояв очередь, иногда довольно большую, каждый желающий может попасть на эту галерею.

Заседание палаты общин

В зале заседаний нет никакой «трибуны», никакого места, откуда выступающий мог бы обращаться ко всем присутствующим. Парламентарии просто встают и говорят «с места». При этом скамьи для парламентариев – это скамьи в прямом смысле этого слова, такие же, как в церкви. Это позволяет легко вставать, входить и выходить во время дебатов, что парламентарии делают довольно часто. К этому следует добавить, что зал очень маленький и не вмещает всех членов палаты общин. В зале может разместиться в лучшем случае 400 человек, тогда как палата насчитывает более 650 членов. Поэтому когда о выигравшем на выборах говорят, что он получил «место в палате общин», это следует понимать условно. Места в палате никак не закреплены за парламентариями. Каждый занимает любое свободное место «со своей стороны».

Такое расположение скамей сложилось исторически. В Средние века парламентарии собирались в церквях, где скамьи располагались обычно именно таким образом, что и было позаимствовано при оформлении зала заседаний. В 1941 году зал сильно пострадал от бомбежки. При его восстановлении интерьер был тщательнейшим образом воссоздан. Появилось, правда, центральное отопление, но основные традиции остались неизменными.

Все это создает в парламенте довольно неформальную атмосферу. Отсутствие «собственной территории» у каждого из парламентариев и маленький размер зала побуждают их кооперироваться. Парламентарий выступает со своего места, и при этом ему некуда положить свои бумаги. Поэтому обычно парламентарии говорят в разговорном тоне и недолго. Длинные пламенные выступления звучат в исключительных случаях, когда собираются почти все парламентарии в связи с особенной важностью вопроса. При выступлениях формально соблюдается ряд давних традиций. Так, парламентариям запрещено непосредственно обращаться друг к другу и называть друг друга по имени или фамилии. Все вопросы и ремарки должны «идти» через спикера. При этом говорящий адресует свой вопрос «глубокоуважаемому представителю Винчестера» или «моему глубокоуважаемому другу». Этот человек может сидеть в зале непосредственно перед говорящим, но говорящий ни при каких обстоятельствах не скажет «вы». Изначально такой стиль был призван снизить накал страстей. Сегодня это дань традиции и напоминание парламентариям, что они принадлежат к особой группе людей.

Центральные кулуары в здании парламента

Зал Св. Стефания в здании парламента

Ходом дебатов управляет спикер. Спикер решает, кто выступает следующим, и следит за соблюдением процедуры. В случае ее нарушения спикер имеет право потребовать от нарушителя публично извиниться перед остальными членами палаты и даже отстранить его на несколько дней от заседаний. По своему положению и влиянию спикер – второй «не-аристократ» в стране после премьер-министра. Исторически одной из основных функций спикера было доводить до сведения монарха решения «не-аристократов». Отсюда, собственно, и происходит название этой должности. А поскольку монарх нередко бывал недоволен принятыми решениями, эта функция была малоприятной, и мало кто стремился занять должность спикера. Обычно человека заставляли сделать это, и сложилась определенная традиция введения нового спикера в должность. Парламентарии подходят к вновь избранному спикеру и силой водворяют его в спикерское кресло. И хотя сейчас должность спикера стала гораздо привлекательнее, традиция сохранилась: спикера перетаскивают со скамьи в кресло. Заняв кресло, он обязуется отбросить все партийные интересы и соблюдать нейтралитет.

Все, что говорится в палате общин, публикуется в течение сорока восьми часов в издании, которое называется «Хансард» (Hansard).

Неформальная атмосфера в палате общин в какой-то мере определяется тем, что исторически в нее входили не профессиональные политики, а обычные люди, которые согласились потратить часть своего времени на то, чтобы представлять в парламенте других людей. По идее, они должны были представлять все слои населения и привнести в стены парламента свой жизненный опыт и свои взгляды. Поэтому до начала прошлого века деятельность членов парламента никак не оплачивалась. Считалось, что они выполняют некоторую общественную работу (а не строят собственную карьеру). Понятно, что такую работу могли позволить себе только достаточно состоятельные люди. По сравнению со многими континентальными коллегами, члены Британского парламента и сегодня получают невысокую зарплату. А их условия работы можно оценить по европейским стандартам просто как нищенские: многие вынуждены делить кабинет и секретаря с двумя или даже тремя коллегами.

В последние полстолетия политика стала профессиональной. Большинство членов парламента – это профессиональные политики, для которых работа в парламенте является основной, а во многих случаях и единственной, хотя некоторые парламентарии занимаются по совместительству и другой деятельностью. Но распорядок дня по-прежнему отражает традиции общественной деятельности. Палата общин никогда не заседает с утра. По традиции в это время парламентарии должны заниматься другой работой или осуществлять свои парламентские функции вне стен парламента. С понедельника по четверг парламент начинает свою деятельность в 14.30; в пятницу заседания начинаются раньше, но раньше и заканчиваются перед выходными днями. Парламентарии имеют также большие каникулы: четыре недели на Рождество, по две на Пасху и Троицу, и около одиннадцати недель летом (с начала августа по середину октября).

Однако жизнь британского парламентария является легкой только на первый взгляд. На самом деле он проводит на работе больше времени, чем представитель любой другой профессии. В обычные дни заседания заканчиваются не ранее 22.30. Нередко они длятся на два-три часа дольше, а в некоторых случаях дебаты продолжаются всю ночь. Поэтому суммарное время заседаний оказывается больше, чем в любом другом парламенте Европы. Утром члены парламента заняты работой в комитетах, в библиотеке, с избирателями, подготовкой выступлений. Суббота и воскресенье тоже реально заняты. Парламентарии должны посещать области, от которых они избраны, и выслушивать всех, кто пожелает с ними встретиться. Такая насыщенная жизнь не оставляет времени не только для иной деятельности, но даже для достаточного общения с семьей. Поэтому число разводов среди политиков превосходит весьма высокий среднестатистический уровень по стране.

Обычно парламентский день выглядит следующим образом. 14.30 – молитва. С 14.30 до 15.30 – время вопросов. С 15.30 до 22.00 – основные дебаты. Главным образом дебатируются законопроекты. Большинство законопроектов вносится правительством, однако предусмотрены специальные дни, когда законопроекты вносят отдельные члены палаты. Такие законопроекты имеют небольшие шансы, поскольку остальные парламентарии в них мало заинтересованы и не склонны тратить время на их обсуждение. В 22.00 основные дебаты заканчиваются, и члены палаты имеют возможность вынести на общее обсуждение другие вопросы. На 22.30 планируется окончание работы палаты, но, как уже говорилось, заседания нередко затягиваются, бывает, и до утра.

Особенно оживленным и наиболее посещаемым является время вопросов. В течение этого часа члены парламента имеют возможность задавать вопросы министрам. Таким образом парламентарии стремятся сделать деятельность правительства публичной и контролируемой. Оппозиционеры при этом имеют шанс указать на некомпетентность, а иногда и на бесчестность министров. Вопросы задаются не экспромтом. Они должны быть сформулированы и вывешены на специальной доске, располагающейся возле кресла спикера, за два дня, чтобы министры имели возможность подготовить ответы. Существует, однако, возможность задавать уточняющие вопросы к ответам министров, и именно эту возможность парламентарии стараются использовать для того, чтобы застать того или иного министра врасплох. Особое внимание журналистов и общественности привлекают те пятнадцать минут по вторникам и четвергам, когда на вопросы отвечает премьер-министр.

Основная задача палаты общин – проведение дебатов по различным вопросам. Основные вопросы – это законопроекты и утверждение правительственных планов по сбору налогов и расходованию средств. На основании дебатов принимаются решения. В большинстве случаев они принимаются путем голосования. Голосование происходит следующим образом: те депутаты, которые выступают за принятие решения, проходят через один коридор, вытянутый вдоль зала заседаний (он называется Ayes); те, кто не согласен с предлагаемым решением, проходят через противоположный коридор (он называется Noes).

В большинстве случаев парламентарии голосуют по партийному принципу. В каждой партии есть парламентские организаторы (Whips), которые организуют такое голосование, то есть доводят до сведения каждого члена партии, как именно партия решила голосовать.

Парламентарии, как уже говорилось, не имеют определенных мест в парламенте. Однако передние скамьи по обе стороны от спикера обычно резервируются – справа для лидеров правящей партии (в том числе министров), слева для лидеров оппозиции. Тех, кто располагается на этих скамьях, называют frontbenchers («переднескамеечниками»). Тех, кто не имеет государственных постов или постов в теневом кабинете, называют backbenchers («заднескамеечниками»). Парламентские организаторы осуществляют связь между теми и другими. Они ставят лидеров своей партии в известность о мнении «заднескамеечников» и информирую членов партии о том, как партия голосует. Имея непосредственный доступ к лидерам партии, эти люди пользуются в парламенте довольно большим влиянием. Благодаря такой челночной деятельности случаи, когда члены парламента голосуют против своей партии, крайне редки.

Историческое заседание парламента в Вестминстере в 1640 году

Если правительство проигрывает в парламенте голосование по какому-то важному вопросу, оно по традиции должно уйти в отставку. Поэтому при рассмотрении в парламенте таких вопросов члены парламента обычно принимают участие в голосовании даже в том случае, если они не участвовали в дебатах.

В некоторых случаях партия принимает решение о свободном голосовании, когда каждый голосует по своему усмотрению. Так было, например, при обсуждении вопросов об отмене смертной казни и о допуске телевидения в зал заседаний.

На принятие решений значительное влияние оказывает работа комиссий. Некоторые комиссии создаются временно, для обсуждения конкретных законодательных инициатив. Наряду с этим существуют постоянные комиссии, контролирующие ту или иную сферу деятельности правительства. Постоянная комиссия обычно включает в себя около сорока человек и должна отражать соотношение сил в парламенте.

Уникальной особенностью британского парламента является то, что часть мест в нем передается по наследству. В отличие от членов палаты общин, члены палаты лордов (которых называют «пэрами») не избираются, а являются «членами по праву». Для двух третих из них это право обеспечивается унаследованным аристократическим титулом. Таким образом, палата лордов является наследием былых недемократических времен. Но с тех пор она в значительной степени утратила свое влияние. Существование такого реликта – феномен чисто британский.

В наше время палата лордов, как и монархия, имеет очень ограниченную реальную власть. Все законопроекты обязательно проходят через палату лордов. Но возможность палаты отвергнуть законопроект ограничена. Если законопроект прошел согласование в палате общин, то по истечении определенного срока (обычно шести месяцев) он станет законом независимо от того, утвердят его лорды или нет.

Такое ограничение было введено в 1910 году, когда либеральное правительство предложило увеличить налоги с богатых. Палата лордов отвергла законопроект, нарушив тем самым устоявшуюся традицию, по которой финансовые вопросы контролировала палата общин. Правительство проиграло голосование в парламенте. По традиции оно обратилось к Королю с просьбой объявить выборы и выиграло эти выборы. Вслед за этим оно вновь внесло предложение по налогам, а также законопроект, ограничивающий власть лордов. Палата лордов отклонила оба законопроекта, правительство снова ушло в отставку и снова выиграло выборы. Возник конституционный кризис. Но он не повлек за собой никаких революционных изменений. Просто Король сообщил лордам, что если они вновь отклонят законопроекты, то он жалует титул такому количеству людей, которое обеспечит правительству большинство в палате лордов. В результате палата лордов согласилась с обоими законопроектами, в том числе и с ограничением своей власти. В соответствии с этим законопроект, который три года подряд утверждается палатой общин, становится законом без утверждения палаты лордов. Впоследствии трехлетний срок был сокращен (в 1949 году).

Палата лордов. Зал заседаний

С 1958 года состав палаты лордов изменился. Появились «пожизненные пэры» (life peers). Этот титул жалуется за заслуги, дает право заседать в палате лордов, но не передается по наследству. Он появился как средство найти место в обществе выдающимся политикам, ушедшим в отставку. Например, тем, кто уже не может тянуть лямку в палате общин, но еще хочет сохранить возможность высказывать свое мнение и влиять на политическую жизнь. Среди получивших такой титул – несколько бывших премьер-министров и сотни министров. Для политических партий это механизм смены лидера: при появлении в партии нового более прогрессивного лидера старый получает почетную отставку и переходит из палаты общин в палату лордов.

Сейчас в палате лордов состоит более 300 членов, не имеющих аристократического происхождения. И хотя общее число членов палаты превышает тысячу, именно они являются наиболее активными участниками заседании, имеющими опыт политической деятельности. На многих заседаниях они составляют большинство.

Палата лордов. Библиотека

Есть еще две категории пэров, которые заседают в палате лордов не по наследству, а в соответствии со своим положением в обществе. Это двадцать шесть епископов англиканской церкви и примерно двадцать верховных судей (Law Lords). Традиционно палата лордов является высшей судебной инстанцией в стране. Но когда палата лордов рассматривает апелляции и иные подобные вопросы, голосуют только верховные судьи.

Современная палата лордов является ареной публичных дискуссий. Поскольку ее члены не связаны никакими партийными обязательствами, они нередко затрагивают те вопросы, которые были упущены палатой общин. Законопроекты обсуждаются здесь намного подробнее, чем в палате общин, где у парламентариев не хватает на это времени. В результате устраняются многие недоработки и противоречия. Немаловажно и то, что палата общин фактически контролируется правительством, и палата лордов следит за тем, чтобы этот контроль не перерос в диктатуру.

В палате лордов происходит и ежегодное открытие работы парламента после летних каникул. По традиции, когда Королева приезжает в парламент, сопровождающий ее слуга вначале стучит в двери палаты общин и просит впустить Королеву, чтобы она могла сообщить, что именно «ее правительство» должно делать в следующем году. Члены палаты общин отказываются впустить Королеву. Эта традиция связана с тем, что в семнадцатом столетии Карл I однажды ворвался в парламент и пытался арестовать некоторых его членов. С тех пор монарх не может войти в палату общин. Однако члены палаты общин соглашаются проследовать в палату лордов и там выслушать Королеву.

Сегодня многие политики считают, что парламент должен быть по-настоящему двухпалатным, то есть что вторая палата должна играть более конструктивную роль, а для этого ее следует реорганизовать, в частности, исключить наследование членства в парламенте. Но пока нет единого мнения о том, как именно должен быть преобразован состав палаты лордов, и она продолжает существовать как один из символов традиций и стабильности.