Текст книги "Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора"

Указанные и другие модификации обязательных требований, адресованные юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, устанавливаются Российской Федерацией либо субъектами РФ и потому содержатся в многочисленных законах и иных нормативных правовых актах, издаваемых данными публичными образованиями.

С одной стороны, анализируя структуру и содержания модифицированных видов обязательных требований, можно сделать вывод, что они, по сути, представляют собой совокупность разнообразных условий, ограничений, запретов и обязанностей, которые закрепляются в специальных правовых нормах, придающих правовую определенность оцениваемым в ходе осуществления государственного контроля и надзора: а) отдельным элементам статуса юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; б) отдельным видам публично значимых деятельности или действий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также результатам такой деятельности или действий.

С другой стороны, следует обратить внимание, что на основании ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», а также аналогичных по сути положений других законов, регулирующих отдельные виды государственного контроля и надзора, закрепляются в специальных правовых нормах условия, ограничения, запреты, обязанности детализируются и конкретизируются в индивидуальных административных актах, предъявляемых правоохранительными органами проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Речь идет о многообразных предписаниях об устранении нарушений обязательных требований, постановлениях о приостановлении действия лицензий, разрешений, сертификатов и пр. Такого рода административные акты выделяются в ст. 19.5. КоАП РФ в качестве так называемых «законных предписаний».

Подчеркивая специфику юридического содержания нормативных и персонифицированных (индивидуальных) требований, определяющих материальное содержание деятельности органов исполнительной власти по осуществлению государственного контроля и надзора, предлагается в обобщенном виде называть их административно-правовыми требованиями государственного контроля и надзора, подразделив на два основных вида: (1) нормативные обязательные требования; (2) индивидуальные обязательные требования.

Проводимая органами исполнительной власти оценка соблюдения и исполнения нормативных обязательных требований, по сути, является специфической формой проверки законности определенных элементов статуса, либо отдельных видов деятельности или действий юридических и физических лиц, государственных и иных органов.

Оценка исполнения и соблюдения индивидуализированных обязательных административно-правовых требований, в свою очередь, предполагает проверку законности и целесообразности конкретных действий юридических и физических лиц, государственных и иных органов по исполнению предписаний, постановлений, иных законных требований органов исполнительной власти, предъявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.

Высказанные суждения позволяют разграничить предмет государственного надзора и государственного контроля, осуществляемых в административно-процессуальных формах.

Предмет государственного надзора, осуществляемого в административно-процессуальных формах, – исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами, государственными и иными органами нормативных обязательных административно-правовых требований, установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации под угрозой применения мер административно-правового ограничения и принуждения.

В том числе, например, осмотр и обследование используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями объектов и перевозимых грузов, отбор образцов продукции, проведение экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда, выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление и аннулирование лицензий, применение мер административной ответственности и др.

Предмет государственного контроля, осуществляемого в административно-процессуальных формах, – исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами, государственными и иными органами персонифицированных (индивидуальных) обязательных административно-правовых требований, предъявляемых в рамках контрольно-надзорных мероприятий административно-ограничительного и административно-принудительного характера.

Законодательное оформление предложенного разделения государственного контроля и государственного надзора, осуществляемых органами исполнительной власти в административно-процессуальных формах, позволит избежать в правоприменительной деятельности, в том числе судебной практике, смешивания процессуальных форм прокурорского и административного надзора.

С позиции изложенного можно сделать вывод, что деятельность органов государственного контроля и надзора как самостоятельный объект административно-процессуального регулирования сводится к оценке указанными органами, их должностными лицами соблюдения и исполнения (далее – исполнения) нормативных и индивидуализированных обязательных требований юридическими и физическими лицами, иными органами посредством применения мер административно-правового ограничения и принуждения в порядке, регламентированном специальными административными процедурами (процедурами государственного контроля и надзора; пресекательно-наказательными процедурами).

Учитывая вскрытую специфику административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора, предлагается под нарушением обязательных требований понимать выявляемый в рамках административных процедур государственного контроля и надзора самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения нормативных обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый) вред и поэтому влекущее применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера.

Характерные признаки нарушения обязательных требований.

1. Субъектом выделяемого нарушения обязательных требований является организация, имеющая статус юридического лица или индивидуальный предприниматель.

2. Указанное нарушение обязательных требований является специфическим противоправным деянием юридического лица или индивидуального предпринимателя. Специфика противоправности данного деяния проявляется в неисполнении или ненадлежащем исполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем запретов, ограничений и дозволений, установленных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ и охраняемых административно-правовыми мерами пресекательно-восстановительного характера.

3. Объектами нарушений обязательных требований являются общественные отношения, регулируемые материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, устанавливающими для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запреты, дозволения и ограничения, исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе проверок государственного контроля и надзора, осуществляемых органами исполнительной власти. В том числе, например, правоотношения, складывающиеся в разнообразных сферах безопасности (пожарной, транспортной, промышленной и др.), налоговые и антимонопольные правоотношения, банковские, бюджетные, другие правоотношения.

4. Нарушение обязательных требований имеет риско-ориентированную общественную вредность. Данное деяние причиняет в различной степени устранимый вред частным и публичным правам и законным интересам в административно-правовой сфере, который может быть устранен активными адекватными действиями юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований.

5. Совершенное нарушение обязательных требований выявляется в ходе проверки государственного контроля и надзора, осуществляемой органами исполнительной власти, и влечет применение к проверяемому лицу специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера, предусмотренных федеральными законами, регламентирующими различные виды контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

6. При квалификации нарушения обязательных требований, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, и определении вида применяемых пресекательно-восстановительных мер признак вины юридического лица, как правило, не имеет юридического значения.

1.2. Правовая основа административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора

Нормы законодательства Российской Федерации, составляющие правовую основу деятельность органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований, содержатся в различных федеральных законах, а также подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Такие нормы можно сгруппировать следующим образом.

1. Нормы законодательства Российской Федерации, регламентирующие деятельность органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований, в том числе: административно-правовые нормы, устанавливающие материальные основания проведения органами исполнительной власти проверок государственного контроля и надзора; нормы, регламентирующие административные процедуры проведения органами исполнительной власти проверок государственного контроля и надзора.

2. Нормы законодательства об административных правонарушениях, регламентирующие деятельность органов государственного контроля по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению административных правонарушений, выявляемых в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, в том числе: нормы КоАП РФ и законов субъектов РФ об административных правонарушениях, предусматривающие административную ответственность за нарушение нормативных и индивидуализированных обязательных требований; нормы КоАП, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.

Учитывая специфику регулируемых отношений, массив нормативных правовых актов, которые содержат выделенные нормы, можно назвать в обобщенном виде административным законодательством о государственном контроле и надзоре.

В структуре названного законодательства можно выделить акты: 1) межотраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора; 2) отраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора; 3) специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора.

Межотраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора. Центральное место среди нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации занимает ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» имеет межотраслевой характер, так как регулирует отношения, складывающиеся в сферах (отраслях) государственного контроля и надзора, находящихся в ведении разнообразных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» устанавливает: (1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление в различных сферах государственного контроля (надзора), муниципального контроля; (2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление в различных сферах государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; (3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля в различных сферах, их должностных лиц при проведении проверок; (4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в различных сферах, меры по защите их прав и законных интересов.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что предмет регулирования данного закона, по сути, является усеченным.

В частности, положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении 19 отраслевых видов государственного контроля (надзора), осуществляемого органами исполнительной власти. Например, указанный Закон не регулирует налоговый, валютный, антимонопольный государственный контроль и надзор, осуществляемый органами исполнительной власти.

Особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении 29 отраслевых видов государственного контроля (надзора). Например, государственный надзор в сфере рекламы, лицензионный контроль, налоговый контроль и др.

Положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», устанавливающие порядок организации и проведения проверок, также не применяются:

1) к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие контрольно-надзорных органов и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. Например, осуществление мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением «законодательства» Российской Федерации о средствах массовой информации учредителями, редакциями, издателями и распространителями средств массовой информации, государственными органами, организациями, учреждениями, предприятиями и общественными объединениями, должностными лицами, журналистами, авторами распространенных сообщений и материалов, вещателями, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов с проверяемыми (контролируемыми) лицами. Данный вид государственного контроля и надзора регламентирован Постановлением Правительства РФ от 03.02.2012 № 75 «Об утверждении Положения об осуществлении мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, при проведении которых не требуется взаимодействие уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) органов с проверяемыми (контролируемыми) лицами»);

2) при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия, осуществляемых на основании ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»;

3) при осуществлении прокурорского надзора, регламентированного ФЗ «О прокуратуре» (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования;

4) при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, осуществляемого на основании ФЗ «О защите конкуренции» и Приказа ФАС России от 25.05.2012 № 339 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации»;

5) при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу;

6) при расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий;

7) при проведении проверки устранения обстоятельств, послуживших основанием назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности;

8) к мероприятиям по контролю, направленным на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

9) к мероприятиям, проводимым должностными лицами пограничных органов при осуществлении своих полномочий во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в Азовском и Каспийском морях.

По основаниям, предусмотренным ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», межотраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора дополняют нормативные правовые акты Правительства РФ, Генеральной прокуратуры и Минэкономразвития России, изданные на основании ст. 8, 9, 10, 16 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора образуют федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие отдельные сферы (отрасли) государственного контроля и надзора органов исполнительной власти. Например, ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», Закон «О защите прав потребителей», ФЗ «О защите конкуренции», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», НК РФ и др.

Выделяемая часть законодательства в сфере государственного контроля и надзора неразрывно связана с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и должна применяться в ходе проверок государственного контроля и надзора в соответствии со специальными правилами, установленными в данных законах. Например, к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок санитарно-эпидемиологического надзора, применяются положения федеральных законов ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ФЗ «О радиационной безопасности населения».

Следует отметить, что законы отраслевого государственного контроля и надзора дополняют нормативные правовые акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления об утверждении административных регламентов, издаваемых в пределах полномочий, предоставленных ст. 4, 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (административные регламенты осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, административные регламенты осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности).

Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Примечательно, что в настоящее время Правительством РФ в постановлении от 16.05.2011 № 373 установлен порядок разработки и утверждения органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

Специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора образуют федеральные законы, регулирующие специализированные направления (виды) государственного контроля и надзора публичной администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, можно назвать ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ФЗ «О техническом регулировании», регламентирующие особенности организации и проведения проверок лицензионного контроля, а также проверок по контролю и надзору за соблюдением требований технических регламентов.

Выделяемая часть законодательства в сфере государственного контроля и надзора неразрывно связана с ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Так, например, к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. 2–10 ст. 19 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также федеральными законами, регулирующими осуществление видов деятельности в соответствии с ч. 4 ст. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

При оценке законности проверки по контролю и надзору за соблюдением требований технических регламентов следует учесть, что ФЗ «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие при: (1) разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее – продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; (2) разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг; (3) оценке соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.

Действие норм ФЗ «О техническом регулировании» не распространяется на отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии, в том числе требований безопасности объектов использования атомной энергии, требований безопасности деятельности в области использования атомной энергии, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Нормы законодательства об административных правонарушениях, регламентирующие деятельность органов государственного контроля по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, содержатся в КоАП РФ в части, устанавливающей порядок досудебного сбора доказательств и привлечения к административной ответственности по делам об административных правонарушениях, выявляемых органами исполнительной власти, их должностными лицами в ходе осуществления государственного контроля и надзора, а также законах субъектов РФ об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность за нарушение обязательных требований.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает: общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний (мер административной ответственности) и правила их применения; меры административной ответственности за нарушение обязательных требований, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; общий порядок производства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, в том числе установление мер обеспечения производства по данной категории дел об административных правонарушениях; порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; подсудность дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, в соответствии с законодательством о судебной системе; подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, федеральным органам исполнительной власти в соответствии с установленной структурой федеральных органов исполнительной власти; подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с задачами и функциями, возложенными на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами; полномочия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора.

Законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливают: административные наказания (меры административной ответственности) в виде предупреждения и административного штрафа за нарушение обязательных требований, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; порядок организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; в соответствии с ч. 9 ст. 3 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» компетенцию мировых судей по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; подведомственность уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерацидел по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; полномочия должностных лиц органов местного самоуправления по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ и выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора; иные вопросы в соответствии с КоАП РФ.