Текст книги "Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора"

1.3. Проверки, осуществляемые органами государственного контроля и надзора

В соответствии со ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» основными формами административной деятельности органов государственного контроля и надзора по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений обязательных требований являются: (1) проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; (2) систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований; (3) анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; (4) принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Проверка деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям (ст. 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

Государственный контроль и надзор в виде систематического наблюдения за исполнением обязательных требований и анализа, а также прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, выделенные в законе, в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти не разделяются.

Та к, систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований в области использования атомной энергии включает: анализ получаемых сведений и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований; принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по результатам анализа полученных сведений в случае выявления нарушения обязательных требований, в том числе приостановление или аннулирование разрешений (лицензий), выданных Ростехнадзором на право ведения работ в области использования атомной энергии[10]10
  См. п. 78–93 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по федеральному государственному надзору в области использования атомной энергии, утв. Приказом Ростехнадзора от 07.06.2013 № 248.


[Закрыть].

Систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог осуществляется путем изучения, анализа и учета: обращений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, граждан; результатов административных процедур (действий); фото-, видео– и текстовых материалов о ДТП, размещаемых в системах учета, анализа и прогнозирования ситуации с обеспечением безопасности дорожного движения; судебной практики, обзоров надзорной деятельности и представлений прокуратуры по фактам нарушения обязательных требований безопасности при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог; публикаций в средствах массовой информации, касающихся соблюдения обязательных требований безопасности при строительстве, ремонте, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог[11]11
  См.: п. 79 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утв. Приказом МВД России от 30.03.2015 № 380.


[Закрыть].

Результаты систематического наблюдения учитываются при проверках, формировании плана проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при назначении административного наказания, подготовке к внесению представлений об устранении причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности граждан и общественной безопасности, совершению административного правонарушения, а также при подготовке информации о результатах исполнения государственной функции.

Государственный контроль и надзор в виде применения мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений (ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»): 1) выдача предписания юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами; 2) меры по контролю устранения выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства; 3) меры по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 4) меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности; 5) меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном КоАП РФ, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

Из анализа законов, регулирующих отдельные самостоятельные сферы (отрасли) и виды государственного контроля и надзора, можно выделить пресекательно-восстановительные меры отраслевого и специального характера, применяемые в случаях выявления фактов нарушений обязательных требований.

Так, например, в соответствии ч. 3 ст. 17 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» к отраслевым пресекательно-восстановительным мерам можно отнести меры, принимаемые по результатам проведения проверок качества образования, установленые ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 20 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» по выявленным фактам нарушений лицензионных требований применяется такая специальная пресекательно-восстановительная мера, как приостановление действия лицензии.

Проверка, осуществляемая в рамках административных процедур государственного контроля и надзора, – проводимые уполномоченным органом государственного контроля и надзора в соответствии с установленными административными процедурами мероприятия по оценке соответствия нормативным или индивидуализированным обязательным требованиям деятельности или действий (бездействия) юридических и физических лиц, иных органов, производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг), а также результатов такой деятельности (действий).

Мероприятие по контролю – действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля и надзора и привлекаемых в случае необходимости в установленном федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций: по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя; обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов; отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды и проведению их исследований, испытаний; проведению плановых (рейдовых) осмотров, обследований особо охраняемых природных территорий, лесных участков, охотничьих угодий, земельных участков, акваторий водоемов, районов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, транспортных средств (судов и иных плавучих средств, находящихся на внутренних водных путях и в акваториях портов, во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне Российской Федерации, автомобильного и городского наземного электрического транспорта, самоходных машин и других видов техники, подвижного состава железнодорожного транспорта, воздушных судов) в процессе их эксплуатации; проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

В отсутствие законодательного понятия «проверка, осуществляемая в соответствии с административными процедурами государственного контроля и надзора» можно раскрыть содержание понятия, классифицировав по ряду специальных критериев.

1. В зависимости от административной компетенции органа государственного контроля и надзора можно выделить:

2. В зависимости от срока проведения можно выделить: срочные (плановые и внеплановые) и бессрочные (непрерывные) проверки, осуществляемые в рамках административных процедур государственного контроля и надзора.

Основание проведения плановых проверок – истечение 3-х лет со дня: государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя; окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя; начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления (ч. 8 ст. 9 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Предмет плановой проверки – соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в «уведомлении» о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Основания проведения внеплановых проверок – истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований; поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о таких фактах, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Предмет внеплановой проверки – соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Проведение внеплановых выездных проверок, осуществляемых органами государственного контроля и надзора, должно быть согласовано с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в порядке, регламентированном Приказом Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93.

Бессрочные проверки проводятся в рамках так называемого «режима постоянного государственного контроля (надзора)» в соответствии с федеральным законом в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и осуществляющих на этих объектах и сооружениях технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Режим постоянного государственного контроля (надзора), а также перечень объектов, в отношении которых вводится такой режим, порядок проведения бессрочных проверок, в том числе отдельных мероприятий по контролю, при его осуществлении устанавливаются Правительством Российской Федерации (ст. 13.1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

3. В зависимости от содержания можно выделить документарные и выездные проверки, осуществляемые в рамках административных процедур государственного контроля и надзора.

Предмет документарной проверки – сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора).

Предмет выездной проверки – содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований.

1.4. Риск-ориентированная модель административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора

Правовую основу риск-ориентированной модели административно-процессуальной деятельности органов государственного контроля и надзора составляют положения ст. 8.1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Риск-ориентированный подход – метод организации и осуществления государственного контроля и надзора, при котором в предусмотренных федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Раскрывая специфику содержания, риск-ориентированный подход при осуществлении государственного контроля надзора можно определить как комплексную оценку (расчет): (1) тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований; (2) вероятности несоблюдения обязательных требований.

Такая комплексная оценка (расчет) позволяет отнести контролируемую деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством РФ, если такие критерии не установлены федеральным законом.

В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», в котором: (1) определен перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода (38 видов из 180); (2) определены категории риска и классы (категории) опасности; (3) установлены единые правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.

Оценка тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований проводится с учетом возможной степени тяжести потенциальных случаев причинения вреда и (или) возможной частоты возникновения и масштаба распространения потенциальных негативных последствий в рамках подобных случаев причинения вреда и (или) с учетом трудности преодоления возникших в их результате негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований.

При оценке вероятности несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований анализируется имеющаяся в распоряжении органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) (далее – органы государственного контроля (надзора), информация о результатах ранее проведенных проверок юридического лица или индивидуального предпринимателя и назначенных административных наказаниях за нарушение обязательных требований.

Оценка риска при осуществлении плановых форм государственного контроля (надзора) производится по одной из следующих моделей, установленной в положении о соответствующем виде государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:

Особенности осуществления мероприятий по контролю в отношении объектов, отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности, в части сокращения срока проведения плановых проверок, устанавливаются Положением о соответствующем виде государственного контроля (надзора), к которому применяется риск-ориентированный подход.

Конкретный перечень видов государственного контроля (надзора), к которым применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации. В настоящее время – это Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»).

Для целей оценки рисков при осуществлении плановых форм государственного контроля и надзора объекты государственного контроля (надзора) подразделяются на следующие типизированные категории риска: (1) чрезвычайно высокий риск; (2) высокий риск; (3) значительный риск; (4) средний риск; (5) умеренный риск; (6) низкий риск.

Типизированный перечень категорий рисков (классов опасности) при осуществлении плановых форм государственного контроля и надзора в соответствующих сферах деятельности определяется Правительством РФ в установленном им порядке и закрепляется в положениях о видах государственного контроля (надзора), если иное не предусмотрено федеральными законами.

Критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, также устанавливаются положениями о видах государственного контроля (надзора) с учетом Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или классу (категории) опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806, если соответствующие критерии не установлены федеральным законом.

Органы государственного контроля и надзора проводят оценку рисков при осуществлении внеплановых форм государственного контроля (надзора) на основании анализа следующих сведений: (1) обращений и заявлений граждан, организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации; (2) информации, полученной в результате осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в формах наблюдения и мониторинга, если это предусмотрено федеральными законами, а также по результатам предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.

Положениями о видах государственного контроля (надзора), муниципального контроля может быть предусмотрено использование органами государственного контроля и надзора для определения необходимости проведения внеплановых проверок и иных форм государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований.

Индикаторы риска нарушения обязательных требований при организации и осуществлении федерального государственного контроля (надзора) разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

При организации и осуществлении регионального государственного контроля (надзора) индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Индикаторы риска нарушения обязательных требований подлежат размещению в сети «Интернет».

Соответствие полученных сведений критериям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска является основанием для проведения внеплановых форм государственного контроля и надзора, если это предусмотрено федеральным законом или положением о соответствующем виде государственного контроля.

Соответствие полученных сведений критериям умеренного и среднего риска является основанием для выдачи предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований и (или) учета данного факта в критериях риска.

В случае соответствия полученных сведений критериям низкого риска внеплановые формы государственного контроля и надзора не проводятся.

Перечень критериев риска, процедура проведения оценки рисков при осуществлении внеплановых форм государственного контроля и надзора в соответствующих сферах деятельности определяется Правительством РФ в установленном им порядке и закрепляется в положениях о видах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Общественное обсуждение критериев и процедуры проведения оценки рисков при осуществлении внеплановых форм государственного контроля инадзора, а также раскрытие информации о них осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

Основание для определения периодичности плановых форм государственного контроля и надзора в отношении объектов государственного контроля (надзора) – присвоенная им категория риска (класс опасности).

Периодичность проведения плановых форм государственного контроля и надзора должна обеспечивать приемлемый (допустимый) уровень риска в соответствующей сфере.