Текст книги "Административно-процессуальная деятельность органов государственного контроля и надзора"

Глава 2. Административное контрольно-надзорное производство в Российской Федерации

2.1. Понятие, структура, участники административного контрольно-надзорного производства

Проверки государственного контроля и надзора осуществляются в Российской Федерации органами исполнительной власти в соответствии с комплексом взаимосвязанных, административных процедур, нацеленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений обязательных требований, а также вреда, причинно связанного с такими нарушениями.

Данное обстоятельство позволяет в структуре административного процесса выделить административное контрольно-надзорное производство в качестве самостоятельного вида административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти.

Административное контрольно-надзорное производство – комплекс регламентированных административными процедурами последовательно совершаемых действий и принимаемых решений должностных лиц органов исполнительной власти и иных уполномоченных органов по подготовке, проведению, а также оценке результатов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, совершаемых (применяемых) в соответствии с административными процедурами государственного контроля и надзора.

Процедуры административного контрольно-надзорного производства содержатся, главным образом, в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», который, как отмечалось ранее, имеет межотраслевое значение в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие контрольно-надзорное производство, содержатся и в некоторых других федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, изданных в отдельных сферах государственного контроля и надзора (санитарно-эпидемиологического благополучия, пожарной безопасности, промышленной безопасности и др.), либо законах, постановлениях Правительства РФ, а также в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отдельные виды государственного контроля и надзора (лицензионный контроль, контроль исполнения технических регламентов и др.).

Процедуры административного контрольно-надзорного производства:

В соответствии с административными процедурами органы государственного контроля и надзора возбуждают и разрешают по существу две категории административных контрольно-надзорных дел в рамках административного контрольно-надзорного производства:

При таком подходе предлагается наблюдательное контрольно-надзорное дело понимать как административное дело, охватывающее комплекс документально оформляемых юридических фактических вопросов в отношении конкретного юридического лица, его руководителя или иного должностного лица, индивидуального предпринимателя, которые влекут применение административных контрольно-надзорных мер по предупреждению нарушений обязательных требований.

На практике данное дело формируется из организационно-распорядительных актов, связанных с планированием, подготовкой контрольно-надзорных проверок персонифицированных юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, а также конкретных объектов, актов применения мер (распоряжений, приказов, уведомлений о предстоящих контрольно-надзорных проверках, предостережений о недопущении нарушений обязательных требований).

Соответственно, дело о нарушении обязательных требований – административное дело, охватывающее комплекс документально оформляемых юридических фактических вопросов в отношении персонифицированного юридического лица, его руководителя или иного должностного лица, индивидуального предпринимателя, допустившего неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательных требований, которые влекут применение административных контрольно-надзорных мер по выявлению нарушения обязательных требований, пресечению и устранению данного нарушения.

Структуру данного дела определяет состав нарушения обязательных требований, который выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательных требований, влекущих применение пресекательно-восстановительных мер в отношении граждан и организаций, совершивших такого рода нарушения.

На практике такого рода административное дело формируется из протоколов, предписаний, предложений, постановлений, иных документально оформляемых индивидуальных административно-правовых актов, иных процессуальных документов органов государственного контроля и надзора по выявлению и пресечению нарушений обязательных требований, восстановлением нарушенного правового положения, ограничением и устранением вреда, угроз безопасности, причинно связанных с данными нарушениями.

Сущность административного контрольно-надзорного производства раскрывают исходные идеи, принципы, на которых строится система государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Из анализа норм сформировавшегося массива законодательства в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, можно сделать вывод о том, что административное контрольно-надзорное производство строится на межотраслевых, отраслевых специальных принципах (исходных началах) государственного контроля и надзора, которые до настоящего времени не систематизированы.

Межотраслевые принципы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, закреплены в ст. 3 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», к которым относятся так называемые принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Действие данных принципов имеет межотраслевой характер, так как распространяется на комплекс отношений, складывающихся в сферах (отраслях) государственного контроля и надзора, находящихся в ведении разнообразных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Межотраслевые принципы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти:

• преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

• презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

• открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), их должностных лиц;

• недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

• недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

• ответственность органов государственного контроля (надзора), их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора);

• недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

• финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора) проверок, в том числе мероприятий по контролю;

• разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Отраслевые принципы (исходные начала) государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, можно выделить из анализа законов, регулирующих некоторые сферы (отрасли) государственного контроля и надзора:

К специальным принципам государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, можно отнести законодательные нормы-принципы, на которых построены отдельные виды (направления) государственного контроля и надзора, в частности, принципы лицензионного контроля, принципы контроля за исполнением технических регламентов:

Этапы/стадии в структуре административного контрольно-надзорного производства: (1) подготовка проверки государственного контроля (надзора); (2) проведение проверки государственного контроля (надзора); (3) оценка результатов проверки государственного контроля (надзора).

Участников административного контрольно-надзорного производства можно подразделить на следующие группы:

В данном случае экспертные организации – юридические лица, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

К экспертным организациям также приравниваются индивидуальные предприниматели, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

Эксперты, выступающие участниками проверки государственного контроля и надзора, – граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности и аттестованные в установленном Правительством РФ порядке в целях привлечения органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.

Порядок аккредитации юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей, привлекаемых органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного контроля и надзора, установлен ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации».

Все перечисленные выше участники контрольно-надзорного производства обладают административно-процессуальным статусом.

Основные элементы статуса органов исполнительной власти – контрольно-надзорные полномочия, права, обязанности, запреты и ограничения, которые можно разделить на общие (межотраслевые), отраслевые и специальные.

1. Общие (межотраслевые) полномочия, права, обязанности, запреты и ограничения установлены для участников контрольно-надзорного производства независимо от конкретной сферы (отрасли) или вида (направления) государственного контроля и надзора.

В настоящее время межотраслевые полномочия, права, обязанности, запреты и ограничения, установленные для органов исполнительной власти, закреплены в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Общие (межотраслевые) контрольно-надзорные полномочия федеральных органов исполнительной власти (ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ст. 4, 5):

• организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

• разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности;

• организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

• осуществление других предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий в сфере государственного контроля и надзора.

Общие (межотраслевые) контрольно-надзорные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

• организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);

• организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

• разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

• организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ;

• осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий в сфере государственного контроля и надзора.

Общие (межотраслевые) обязанности должностных лиц контрольно-надзорного органа исполнительной власти при проведении проверки (ст. 18 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»):

• своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

• соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

• проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

• проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), и в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», копии документа о согласовании проведения проверки;

• не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

• предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

• знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки;

• учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан;

• доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

• соблюдать сроки проведения проверки, установленные федеральным законом;

• не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

• перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка;

• осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.

При проведении проверки должностным лицам контрольно-надзорного органа независимо от сферы или направления государственного контроля и надзора запрещено (ст. 15 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля):

• проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которых действуют эти должностные лица;

• осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному пп. «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;

• распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

• превышать установленные сроки проведения проверки;

• осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

• предъявлять требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

• требовать при проведении документарной проверки у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов государственного контроля (надзора);

• требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

• предъявлять требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки независимо от отрасли или вида государственного контроля и надзора имеют следующие общие права (ст. 21 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»):

• непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

• получать от органа государственного контроля (надзора) их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

• знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора);

• в течение 15 дней с даты получения акта проверки представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора) в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений.

Юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие отдельные виды предпринимательской деятельности, обязаны в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы) представлять уведомления о начале своей деятельности. Перечень видов предпринимательской деятельности, требующих от юридического лица или индивидуального предпринимателя представления уведомления в контрольно-надзорный орган, а также форма и порядок представления такого уведомления установлены Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности». К примеру, уведомление в контрольно-надзорные органы представляется юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предполагающим выполнять деятельность по предоставлению гостиничных услуг, бытовых услуг, услуг общественного питания, услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом, услуг розничной и оптовой торговли, отдельных видов производства (текстильных материалов, швейных изделий и пр.).

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, в отношении которых проводится проверка, обязаны (ч. 1 ст. 25 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»):

• в течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса направить в орган государственного контроля (надзора) указанные в запросе документы;

• при проведении проверок обеспечивать присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц;

• присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований;

• предоставить уполномоченным должностным лицам органов государственного контроля (надзора) беспрепятственный доступ к объектам повышенной опасности, документам и средствам контроля безопасности таких объектов.

В федеральных законах и административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отдельные сферы (отрасли) государственного контроля и надзора, можно обнаружить достаточно много отраслевых полномочий, прав, запретов и ограничений, установленных для участников контрольно-надзорного административного производства.

Так, например, должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при исполнении своих служебных обязанностей и по предъявлении служебного удостоверения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, уполномочены (ст. 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»):

• получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц на основании письменных мотивированных запросов документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

• проводить санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок;

• беспрепятственно посещать и обследовать территории, здания, строения, сооружения, помещения, оборудование и другие объекты в целях проверки соблюдения индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и должностными лицами санитарного законодательства и выполнения на указанных объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

• посещать с согласия граждан их жилые помещения в целях обследования их жилищных условий;

• проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

• проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в целях установления соответствия транспортных средств и перевозимых ими грузов санитарным правилам;

• проводить отбор для исследований проб воздуха, воды и почвы;

• проводить измерения факторов среды обитания в целях установления соответствия таких факторов санитарным правилам.

Должностные лица Ростехнадзора в области промышленной безопасности имеют право (ст. 16 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»):

а) запрашивать и получать на основании мотивированного письменного запроса от юридического лица, индивидуального предпринимателя информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;

б) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности о назначении проверки посещать опасные производственные объекты и проводить обследования используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, а также проводить необходимые исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;

в) выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

г) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

д) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;

е) давать указания о выводе людей с рабочих мест в случае угрозы жизни и здоровью работников.

В нормах законодательства, регламентирующего отдельные специализированные направления (виды) государственного контроля и надзора, содержатся специальные полномочия и обязанности должностных лиц органов государственного контроля и надзора: