Текст книги "Введение в экономическую географию и региональную экономику России. Часть 1: учебное пособие"

1. Как развивалась теория размещения производительных сил от исследований И. Тюнена до анализа А. Леша?

2. Какие принципиальные новшества в теорию размещения внес У. Айзард?

3. Что вы можете сказать о теории энергопроизводственных циклов, разработанной Н.Н. Колосовским?

4. Какие четыре парадигмы (направления) экономического развития регионов выделяет академик А.Г. Гранберг?

Глава 4
Региональная политика: виды, объективные предпосылки, цели и направления

Региональная политика – сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном и региональном аспектах, отражающая баланс интересов государства и составляющих его регионов, а также отдельных районов между собой.

Региональная политика прекратившего свое существование СССР основывалась на идеологических устоях и своеобразном понимании экономики как средства удовлетворения геополитических амбиций, направленных на достижение превосходства над капиталистическими государствами во главе с США. Внутри страны региональные проблемы всегда решались из Центра и обосновывались его стратегическими интересами. Интересы регионов учитывались частично, только в том случае, если они вписывались в общегосударственную концепцию социалистического строительства. Например, индустриализация восточных районов страны в период Великой Отечественной войны, освоение в 1950-е гг. целинных земель на юге Западной Сибири и в северной части Казахстана, освоение природных ресурсов Крайнего Севера, а также попытки, к счастью несостоявшиеся, крупномасштабного перераспределения водных ресурсов между северными и южными регионами в пользу последних. Для такой политики были характерны высокая затратность, примат идеологии и политики над экономикой и экологией, частые негативные последствия, обнаружившиеся после окончания ее активной фазы. Критика региональной политики СССР, тем не менее, должна быть взвешенной, не отвергающей многие разумные начала, включая государственную поддержку северных и отсталых регионов, социальную ориентацию, а также систему жесткого контроля за выполнением законов и государственных постановлений и возможность осуществления мобилизации всех ресурсов в условиях чрезвычайных ситуаций, в том числе военного периода.

С 1991 г. в региональной политике России начались совершенно новые процессы: территориального, политического и экономического обособления страны от бывшего СССР, переход к экономике преимущественно рыночного типа, либерализация экономической деятельности и начало вхождения России в мировую экономику, становление экономического федерализма в условиях затяжного экономического и финансового кризиса. В настоящее время проблемы сбалансированного развития районов, на решение которых направлена региональная политика Российской Федерации, становятся все более актуальными, определяющими целостность страны.

Научное обоснование региональных проблем призвана готовить региональная экономика, исследующая факторы социально-экономического развития на уровне регионов в тесном сотрудничестве с экономической географией, регионалистикой, политологией, этнографией и другими науками, изучающими различные пространственные срезы социума в его биосферной, хозяйственной и культурной совокупностях.

Следует различать отдельные виды региональной политики.

Экономическая политика направлена на смягчение региональных экономических диспропорций и достижение экономического равновесия в стране. Механизм такой политики включает гибкое льготно-ограничительное бюджетное финансирование в сочетании с местными ассигнованиями и привлечением инвестиций, в том числе зарубежных, исходя из ситуации в конкретных регионах, степени их депрессивности или, наоборот, способности получать высокие доходы (например, от эксплуатации эффективных природных ресурсов либо высокотехнологичного оборудования). Экономическая политика подразумевает донорство – извлечение избыточных средств из одних регионов (например, за счет рентных платежей) и дотационность нуждающихся регионов – предоставление им части доходов более благополучных субъектов Федерации.

Социальная политика ставит своей задачей максимально возможное выравнивание уровня жизни, условий труда и быта населения, а также улучшение качества и комфортности социальной среды за счет совершенствования межнациональных и межконфессиональных отношений, решение миграционных проблем, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев. С ней тесно связана демографическая политика, подразумевающая активное вмешательство государства в процессы воспроизводства – естественного и миграционного – на отдельных территориях и в стране в целом.

Экистическая (поселенческая) политика связана с оптимальным использованием территорий в местах расселения, а также при размещении объектов производства (локализованных в инфрастуктуры), протяженных в пространстве. Механизмы такой политики заключаются как в комплексной районной планировке территорий, так и в задействовании государственных финансово-экономических рычагов всех уровней – от федерального до муниципального. С определенными ограничениями цели поселенческой политики могут достигаться при установлении регламентируемой государством свободной купли-продажи земли и недвижимости.

Экологическая политика диктуется ухудшением состояния окружающей среды в условиях роста промышленного и других видов производства, развития урбанизации, транспорта, коммунального хозяйства и иных источников антропогенного воздействия на природу. Как частный случай может рассматриваться решение экологических проблем в условиях экономического кризиса, когда разрушение среды вызывается физическим и моральным износом основных фондов, включая очистные сооружения. В этот период велика вероятность техногенных катастроф и углубления экологического кризиса в регионах с высокой концентрацией производства. Экологическая политика должна учитывать естественные ассимиляционные возможности (способности к самовосстановлению после загрязнения) отдельных территорий, а также финансовые и технические ресурсы регионов для проведения такой политики. В последнем случае важнейшим механизмом ее проведения является помощь со стороны государства, различных экологических фондов, а также со стороны международных экологических организаций на принципах взаимопомощи.

Инновационная политика имеет целью распространение в регионах научно-технических достижений, создание в них научно-производственных объединений и технополисов. Частью такой политики должно стать противодействие «утечке мозгов» и, наоборот, привлечение в региональные научные центры крупных ученых и квалифицированного персонала, в том числе из стран СНГ, а в перспективе – из стран дальнего зарубежья, в первую очередь из тех, куда выехали на заработки отечественные специалисты.

Важность региональной экономической политики для России определяется: 1) ландшафтным и геологическим разнообразием страны, влияющим на особенности хозяйства в различных ее частях и дифференциацию издержек природопользования; 2) масштабностью самого пространства России, для контролирования и обустройства которого требуются большие дополнительные затраты, резко увеличивающиеся по мере освоения северных территорий (составляющих две трети РФ); 3) замедленным прохождением экономических реформ, особенно в периферийных и отсталых регионах, являющимся также результатом регионального сепаратизма, вплоть до конфликтных ситуаций (Чечня); 4) неравномерным освоением и экономическим развитием регионов, каждый из которых нуждается в особом экономическом подходе со стороны государства; 5) демографическими диспропорциями, сложившимися в результате фактической депопуляции населения в некоторых регионах (Дальний Восток, Нечерноземная полоса России и др.), а также мощными миграционными процессами, вызванными распадом СССР и кризисными ситуациями внутри самой России (на Северном Кавказе, Крайнем Севере и т. д.); 6) сложностью этнического и конфессионального состава населения страны, объективно обернувшейся в некоторых регионах размежеванием по национальному и религиозному признакам после упразднения унифицированной советской идеологии; 7) экономической напряженностью в отдельных регионах, доходящей до объявления отдельных территорий зонами экологического бедствия; 8) формированием региональных рынков в условиях экономической самостоятельности районов, включая внешнеэкономические отношения и их объединение в ассоциации экономического взаимодействия.

В начале 1990-х гг. проведение экономических реформ в России происходило шоковыми средствами, не позволившими многим районам (тому же Северу, республикам Северного Кавказа и др.) адаптироваться к новой ситуации. Регионы, отягощенные экстремальными природно-климатическими условиями, высоким удельным весом тяжелой промышленности и предприятий военно-промышленного комплекса, текстильные районы, а также слаборазвитые аграрные оказались неконкурентоспособными в рыночной среде, особенно при наличии внешней конкуренции (дешевого импорта). В выгодном положении оказались регионы с развитой добывающей промышленностью, главным образом нефтяной и газовой (Тюменская обл.), и ряд других экспортно-ориентированных регионов (Красноярский край, Белгородская, Вологодская и Самарская обл., Московский регион, помимо прочего сосредоточивший львиную долю финансовых и административных ресурсов).

Наличие на территории России множества проблемных районов требует дифференцированной региональной, в том числе экономической, политики. Не может быть единой политики в отношении регионов, разброс душевого регионального продукта в которых к началу 2000 гг. достигал 20 раз (на разных полюсах – Ингушетия и Тюменская обл.), а среднедушевые денежные доходы различались более чем в 12 раз (между Москвой и Коми-Пермяцким автономным округом). В таких условиях отстающие регионы самостоятельно неспособны выйти из глубокого экономического кризиса и нуждаются в государственной поддержке. Но и относительно благополучные регионы могут поддерживать экономический рост только при благоприятных макроэкономических условиях (уровне инфляции, транспортных тарифах, ценах на топливо и др.), поддерживаемых экономической политикой государства.

Ожидаемое оздоровление экономики России на макроуровне должно позволить регионам осуществлять самостоятельную экономическую политику в районах конституционного и законодательного разделения полномочий между ними и федеральным центром. Этому должна способствовать концентрация банковского и торгового капиталов в центрах их притяжения, число которых постоянно увеличивается: вслед за Московским регионом и Санкт-Петербургом к ним добавляются центры межрегиональных ассоциаций, такие как Екатеринбург, Красноярск и Ростов-на-Дону, центры добычи стратегического сырья – Тюмень, крупные центры обрабатывающей промышленности и сосредоточения высокотехнологичных производств – Нижний Новгород, Самара, Казань, Новосибирск. Самостоятельность регионов в современных условиях, однако, не является самоцелью, поскольку ни один из них не способен решать крупные экономические задачи (реструктуризации, технического перевооружения и др.) методами свободного рынка. Государственное регулирование, в частности, направленное на создание приоритетных условий и стимулов конкурентоспособным производствам, обоюдно выгодно для экономики регионов и России в целом.

Произошедшие с начала 90-х гг. XX столетия коренные изменения в политической и хозяйственной жизни России во многом предопределяют направления региональной экономической политики в будущем. Распад СССР и становление России как независимого государства вызвали существенные изменения в геополитическом положении страны, которые требуют учета в региональной политике. За новыми границами остались важные источники минерального сырья – титановых, марганцевых, урановых руд и других полезных ископаемых, предприятия, игравшие существенную роль в обеспечении экономики России прокатом черных и цветных металлов, многими видами машиностроительной, химической и иной продукции, а также важные транспортные выходы на мировые рынки, включая большинство крупных портов на Черном и Балтийском морях. Четверть всех регионов России приобрела приграничный статус. Поэтому для них особо актуальными стали проблемы изменения специализации и структуры производства, товарообмена с сопредельными государствами, миграции населения и трудоустройства беженцев.

Ликвидация командной экономики и переход к экономике преимущественно рыночного типа, сопровождающиеся приватизацией предприятий и расширением негосударственной собственности, принципиально меняют критерии специализации регионов, размещения отдельных предприятий и формирования территориально-производственных комплексов, требуют перестройки сложившихся территориальных пропорций, в частности, между Востоком и Западом, Крайним Севером и остальной территорией страны. Региональная экономическая политика России на современном этапе должна быть направлена на преодоление сохраняющихся тенденций к экономической дезинтеграции, проявляющейся в одностороннем использовании преимуществ от экспорта, возведении административных преград на пути перемещения людей, товаров и капиталов, провозглашении исключительных прав на владение природными ресурсами, а также в стремлении к неполной выплате налогов.

Объективные предпосылки к дезинтеграции связаны с недостаточным развитием системы коммуникаций, прежде всего транспортных, сочетающихся с опережающим ростом транспортных тарифов. Современные транспортные тарифы стали, по существу, запретительными для развития в районах Дальнего Востока и Крайнего Севера ряда отраслей, включая отрасли традиционной специализации (горная добыча, заготовка и переработка древесины и др.). Рост цен на товары с учетом транспортной составляющей сужает рынки сбыта, усугубляет падение платежеспособного спроса и, как следствие, объемов производства. Происходит сокращение налогооблагаемой базы и количества рабочих мест и – как конечный результат – сохранение дефицитности региональных бюджетов.

Экономическая дезинтеграция может быть вызвана политикой крупных предприятий монополистов, не заинтересованных в свободной конкуренции и строящих свое благополучие на «снятии сливок» при разработке и экспорте наиболее эффективных природных ресурсов (нефти, газа, никелевых руд). Например, попытки отдельных регионов квазикорпораций – Таймырского Долгано-Ненецкого автономного округа, за которым стоит РАО «Норильский никель», а также Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов («вотчин» крупных нефтяных компаний и РАО «Газпром») выделиться из состава соответственно Красноярского края и Тюменской обл. Преодоление тенденций к экономической дезинтеграции и сохранение единого экономического пространства страны должно быть одним из важнейших направлений региональной экономической политики как на среднесрочный, так и долгосрочный периоды.

В соответствии с «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента от 3 июня 1996 г., главными целями региональной экономической политики являются стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом регионе России, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций Российской Федерации в мире.

В «Основных положениях» определены также задачи региональной экономической политики на предстоящее десятилетие. Эти же задачи должны решаться в среднесрочный период. Таковыми являются: 1) укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства; 2) содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры; 3) сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы, повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения; 4) достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях; 5) развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.); 6) стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов Российской Федерации; 7) оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами; 8) разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и др.); 9) совершенствование экономического районирования страны.

Решение этих задач требует продолжить формирование механизма реализации региональной экономической политики, включающего систему правовых, экономических и организационных норм, методов, регуляторов и процедур, используемых на различных уровнях управления. В эту систему должны войти комплекс законодательно-правовых актов, блок экономических регуляторов, систематическое научное обеспечение региональной политики, разработка регионального аспекта федеральных прогнозов социально-экономического развития страны, мониторинг регионального развития, учет региональных особенностей при проведении экономических реформ, использование программно-целевого метода решения региональных и межрегиональных проблем, меры по информационному обеспечению региональной политики.

В «Основных положениях» довольно подробно рассматриваются формы и методы реализации региональной экономической политики. Важнейшими их них на среднесрочный период представляются: 1) осуществление федеральных целевых программ развития регионов, реализация территориальных блоков отраслевых и межотраслевых федеральных целевых программ с долевым государственным финансированием, участие в отдельных структурообразующих инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации; 2) совершенствование финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, направленное на последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения двух последних; 3) размещение федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.

Реализация целей и задач регионального развития тесно связана с осуществлением того или иного сценария проводимой структурной, инвестиционной, внешнеэкономической и другой государственной политики.

Сверхзадачей является сохранение и упрочение положения России в мире как великой державы. Этому в наибольшей мере отвечает сценарий развития ее производительных сил с ориентацией на современные высокие технологии и ускоренную конверсию военно-промышленного комплекса с использованием его научно-технического потенциала как для обеспечения надежной обороноспособности страны, так и для модернизации всех отраслей народного хозяйства. Ставка на постиндустриальное направление развития повысит роль крупных городских агломераций и научно-технических центров европейских районов страны и юга Сибири, создаст предпосылки ускоренного роста благосостояния большинства населения наиболее обжитых районов страны, не будет противоречить интересам развития предпринимательской деятельности в средних и малых городах, на селе.

Главным сдерживающим фактором осуществления этого сценария является отсутствие для его реализации крупных инвестиций, особенно на начальных стадиях, когда еще не созданы накопления, достаточные для расширенного воспроизводства.

Основным источником валютных поступлений в Россию является экспорт минерально-сырьевых ресурсов. В случае развития сценария, предполагающего сохранение ресурсно-сырьевой специализации России на внешнем рынке и осуществление активной политики энерго– и ресурсосбережения, производственно-инвестиционная деятельность будет смещаться в северные и восточные районы страны, богатые запасами топлива и минерального сырья. Доля этих районов в валовом внутреннем продукте, возросшая в ходе реформ, будет продолжать расти. Хотя в этих районах падение производства за последнее время было не таким значительным, возможности их относительного благополучия ограничены, особенно при длительной сырьевой ориентации российской экономики. Долговременное развитие производительных сил по такому сценарию неизбежно связано с депрессией и социальной напряженностью в других районах, с зависимым положением России в мировом сообществе.

Представляется необходимым обеспечить рациональную комбинацию сценарных подходов: при преобладании второго сценария в среднесрочной перспективе как наиболее способствующего накоплению инвестиционных ресурсов, с достижением доминирования первого сценария на последующих этапах.