Текст книги "Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография"

1.3. Общие и специальные полномочия органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации в зарубежных странах

Для достижения положительного результата в реформировании отрасли ЖКХ в России необходимо не только изучить опыт зарубежных стран, но и разделить полномочия органов местного самоуправления на общие и специальные.

Органы местного самоуправления, как и федеральные органы исполнительной власти, представляют собой сложную иерархическую, разветвленную, многоотраслевую функциональную систему, объединяющую в себе как коллегиальные, так и единоличные органы.

ЖКХ также представляет собой сложную многоотраслевую функциональную систему.

Общие полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой области связаны с осуществлением общего руководства жилищно-коммунальным хозяйством на определенной территории.

Специальные полномочия связаны обеспечением исполнения отдельных направлений деятельности в жилижно-коммунальной отрасли, которые представляют особую важность для интересов населения и иных потребителей на территории муниципального образования.

Аналогичное разделение существует и в зарубежных странах, что обусловлено самой природой ЖКХ.

В ряде западных стран ЖКХ является прибыльным бизнесом, а в России обратная картина.

Во многом это обусловлено отличной от российской системой управления жильем. Так, в европейских странах жилищная сфера характеризуется разнообразием форм собственности. Жилищные кооперативы, где проживают собственники и арендаторы, частные многоквартирные дома, в которых квартиры сдаются в аренду, муниципальные дома для социально незащищенных слоев населения, многоквартирные дома-кондоминиумы, в которых проживают собственники квартир, объединенные в соответствии с законом как Ассоциации собственников жилья, – это еще не полный перечень всех форм¹¹³.

На пути реформ ЖКХ во всех странах встречаются трудности и противоречия экономического и правового характера.

Полномочия органов местного самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т. п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В некоторых странах, например в Великобритании, Канаде, муниципальные органы могут обращаться в парламент с просьбами об издании законоположений (так называемых частных биллей), устанавливающих для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы. В США часть городов и незначительное число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии утверждаются законодательным органом штата или принимаются на основе разработанной штатом модели. В современных условиях распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления не парламентскими актами, а правительственными постановлениями, инструкциями министерств.

Пределы полномочий местных органов в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В этих странах муниципалитеты могут совершать лишь такие действия, которые прямо предписаны законодательством. В противном случае акты местных властей признаются противоправными. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911 году судьей Д. Диллоном: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается»¹¹⁴.

В США большая часть жилищного фонда находится в частной собственности. Жилые дома либо полностью принадлежат одному собственнику, муниципалитету или частному лицу, либо являются кондоминиумами. И там нет домов, в которых были бы одновременно муниципальные и частные квартиры. Отношения между домовладельцами регулируются уставом ассоциации, и каждый собственник квартиры или нежилого помещения автоматически становится членом ассоциации. Кроме того, каждая ассоциация в дополнение к уставу принимает внутренние правила, которые определяют права и обязанности домовладельцев. На Западе широко распространена судебная практика по делам с участием ассоциаций собственников жилья. Такие дела касаются в основном задолженностей по обязательным платежам домовладельцев или нарушения установленных в кондоминиуме правил.

В 1960–1970-х годах XX века кондоминиумы¹¹⁵ в США формировались в домах, которые прежде сдавались в аренду. Бывшие владельцы домов распродавали свои здания поквартирно арендаторам и другим лицам, желающим получить собственное жилье.

С начала 1980-х годов процесс превращения существующего арендного жилья в кондоминиумы несколько приутих, и на первый план вышли частные компании-застройщики. Строительство кондоминиумов превратилось в чрезвычайно выгодный бизнес; жилье в таких домах обладает стопроцентной ликвидностью. Организация самоуправления жильцов – ассоциация собственников жилья – всегда представляется застройщиками и агентами по продаже квартир как дополнительная выгода покупателям. Они приобретают право голоса в решении внутренних вопросов, возможность непосредственного участия в делах ассоциации, самостоятельный выбор управляющих и эксплуатирующих организаций, право влияния на качество и стоимость предоставляемых ими услуг. Все положения, касающиеся прав и обязанностей домовладельца в кондоминиуме, излагаются в предварительном договоре купли– продажи. В США хорошо развит рынок аренды жилья. Но большинство американцев стремятся приобрести собственное жилье. Идеальным считается проживание в собственном отдельном доме или квартире, при условии, что она отвечает высоким требованиям качества. Поэтому кондоминиумы весьма популярны среди населения США¹¹⁶.

Особое положение в США занимают муниципальные советы, где широко используется принцип деконцентрации муниципальных функций. Управление муниципальными школами, больницами, библиотеками, санитарным делом, водоснабжением, парками, противопожарной службой во многих случаях там изъято из ведения муниципальных советов и осуществляется по специальным округам. Выборные или назначаемые органы специальных округов (управления, комитеты и т. д.) тесно связаны с администрацией штатов, не подчинены муниципальным советам.

Жилищный рынок США существенно отличается от рынков Скандинавских стран. Главное – там преобладают два типа собственности и два типа жильцов с четко определенными и неразмытыми правами собственности: собственники домов (семьи, в них проживающие) или прибыльные компании, сдающие в аренду квартиры в доходных домах; соответственно, жильцы – собственники или арендаторы¹¹⁷.

По мнению Хорста Зиберта, в США принят конкурентный федерализм: налоги самостоятельно устанавливают федерация, штаты и местные власти. Бюджеты их независимы, институты гражданского общества несколько слабее, чем в Скандинавии, но тоже вполне работоспособны¹¹⁸.

В странах с континентальной правовой системой компетенция муниципальных органов регулируется иными способами: разрешено осуществлять любые полномочия, не запрещенные законом либо не отнесенные к компетенции других органов. Например, в ФРГ формально признается право органов местного самоуправления осуществлять все действия, не запрещенные законом. Однако фактически муниципальные органы в большинстве случаев не имеют возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения.

Законодательство нередко подразделяет полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, имеющим наибольшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения¹¹⁹.

Так, муниципальные образования обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное состояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг их обязанностей может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Возможность такого делегирования предусмотрена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии.

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: создание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо– и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров.

В России же наоборот, вопросы жизнеобеспечения относятся к числу обязательных к исполнению органами местного самоуправления, поскольку вышеназванные сферы являются краеугольным камнем всей муниципальной реформы.

Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.

Наиболее болезненным для населения зарубежных стран оказался повсеместный рост тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг. На первом этапе во многих государствах уровень тарифов все еще регулировался. Тем не менее расходы на их оплату росли очень быстро, опережая общий индекс потребительских цен и, хуже того, увеличение доходов населения. В последние годы ситуация несколько изменилась: рост тарифов замедлился, а в динамике реальных доходов наметились положительные тенденции. Однако их дореформенный уровень достигнут далеко не везде и разрыв между тарифами и платежеспособностью населения сохраняется¹²⁰.

Положение на рынке коммунальных услуг в странах Центральной и Восточной Европы, имея некоторые общие черты, в то же время заметно различается. Например, в Венгрии тарифы на энергию, газ и другие виды топлива за время проведения рыночных реформ повысились в 14 раз, в Польше – в 18,5 раза. В Чехии тарифы на коммунальные услуги росли не такими высокими темпами, как в других странах региона. В стране до сих пор существуют крупные дотации государства предприятиям коммунальных услуг, благодаря чему удается сдерживать рост тарифов¹²¹.

В Швеции весь жилой фонд, относящийся к общественному или социальному жилью, находится в муниципальной собственности, в других странах ее доля намного меньше. В Дании это обусловлено тем, что распространены прибыльные компании, не принадлежащие муниципалитетам, но находящиеся в совместной собственности домохозяйств-арендаторов. При этом муниципалитеты имеют право выбрать до 25 % арендаторов, поскольку они участвуют в финансировании деятельности этих компаний¹²².

Отметим также, что в Швеции, Норвегии уже длительное время действуют специализированные суды, рассматривающие споры в сфере ЖКХ¹²³.

Так, в Швеции для решения проблем в этой сфере создан и успешно функционирует Жилищный суд, результатами работы которого являются: полная прозрачность деятельности всех структур ЖКХ и тарифов на жилищно-коммунальные услуги; отсутствие коррупции; близкое к идеальному качество обслуживания потребителей; предъявление простыми жителями исков монополисту – обычное дело (причем в большинстве случаев выигрывают жильцы)¹²⁴.

Создание специализированных судов обусловлено значительной нагрузкой на федеральный бюджет.

В связи с этим, поскольку сегодня в Российской Федерации у потребителей есть возможность обращаться за защитой своих прав не только в государственные суды, но и в третейские суды, мы предлагаем использовать услуги последних.

Более подробно о разрешении споров в сфере ЖКХ третейскими судами мы рассмотрим во второй главе настоящего исследования.

В Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета, которые сотрудничают по вопросам электро– и водоснабжения, профессионального образования, защиты детей. Советы по оказанию помощи инвалидам охватили всю страну. Советы по другим вопросам могут объединять лишь несколько близлежащих муниципалитетов. В юридическом смысле межмуниципальные советы являются самостоятельными финансовыми и административными органами. Они не обладают правом устанавливать собственные налоги и формируют свой бюджет из государственных грантов и муниципальных взносов, размер которых определяется муниципалитетами-участниками¹²⁵.

В Хельсинки всеми коммунальными системами владеет город. Мэр города считает, что так надежнее – никто не отключит отопление ни при каких обстоятельствах. Правда, при этом множество электростанций в Финляндии находится в частных руках. Более того, отопление в Хельсинки централизованное. Однако это не мешает бесперебойно предоставлять услуги ЖКХ, а морозы не повергают руководство города в знакомое многим российским губернаторам состояние тягостного ожидания: может, пронесет¹²⁶.

Стремление к унификации и регулированию со стороны государства хозяйственных отношений явно просматривается в современной экономической политике наиболее развитых государств (США, Япония). Причем сама эта цикличность связана с природой хозяйственной жизни, поскольку для достижения определенного благополучия (достаточного для спонтанного развития экономики) необходима концентрация ресурсов, своеобразный способ инвестирования, который отличается от деятельности в рамках конкретного предприятия или отрасли лишь масштабами¹²⁷.

Анализ зарубежного подхода к управлению ЖКХ показывает, что коммунальные услуги и все, что связано с жильем, рассматриваются как жизненно важные. Как следствие, обеспечение населения этими услугами всегда осуществляется при активном участии государственных органов. Четыре общих подхода к регулированию и управлению ЖКХ муниципальных образований (США, Англия, Франция, Германия) так или иначе сходятся в одном: регулирующие органы определяют правила работы частных предприятий-конкурентов, защищают права потребителей, гарантируют выполнение стандартов качества на жизненно важные услуги. В идеальном случае вся система менеджмента выглядит как децентрализованное управление с контролем по отклонениям¹²⁸.

В Российской Федерации в приложении 1 к постановлению Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» установлены требования к качеству предоставляемых коммунальных услуг, они же, по мнению Министерства регионального развития РФ, и являются стандартами качества на жизненно важные услуги.

В целом утверждение правил содержания, ремонта жилья и оказания коммунальных услуг в жилых помещениях, стандартов качества содержания, ремонта жилья и объема оказания коммунальных услуг, методик перерасчета оплаты жилья и коммунальных услуг при оказании услуг в объеме меньше установленного и (или) ненадлежащего качества стало являться исключительной компетенцией Правительства РФ.

Сфера городского хозяйства во Франции в основном находится в ведении коммуны, являющейся ее административно-территориальной единицей. Коммуна обладает большим объемом полномочий. Во Франции после строительства объектов инфраструктуры ЖКХ они передаются муниципальным образованиям.

Управление коммунальным хозяйством во Франции Л.А. Велихов описывал так¹²⁹. Во Франции коммунальная организация значительно проще. Все государство разделено на 36 тысяч коммун, имеющих, тождественный уклад, несмотря на то что половина из них насчитывает менее 500 человек сельского населения, а другие составляют многолюдные города. Распорядительным органом коммуны является муниципальный совет, избираемый на 4 года, причем весь его состав обновляется одновременно. Совет собирается 4 раза в год на очередные сессии, длящиеся 15 дней, а сессия, посвященная бюджету, продолжается 6 недель.

Исполнительным органом является мэр, избираемый советом на 4 года, причем эта должность бесплатна. Он имеет помощников, исполняющих его поручения, числом от одного (в коммунах с 2500 жителей и меньше) до двенадцати (в Лионе даже 17). Мэр подчинен одновременно совету и префекту (начальнику департамента) и обладает исключительно обширными полномочиями. Как исполнительный орган коммуны, он назначает и увольняет городских служащих, делает все распоряжения по городскому хозяйству, председательствует на заседаниях муниципального совета и в комиссиях. Как чиновник, ответственный перед правительством, он заведует местной полицией, публикует законы, ведет гражданские списки, выполняет обязанности полицейского судьи, издает обязательные постановления, выдает разрешения на устройство манифестаций, уличных процессий и представлений, вызывает войска в случае беспорядков. Ясно, что исполнять бесплатно всю эту тяжелую и ответственную работу может только весьма состоятельный и энергичный человек, делающий общественную или государственную карьеру.

Особенную муниципальную организацию имеет Париж, но принципы городского самоуправления в нем окончательно ликвидированы. Муниципальный совет Парижа состоит из 80 платных членов, избираемых на 4 года и составляющих 6 комитетов. Совет и комитеты имеют фактически лишь совещательное значение, так как они всецело подчинены агентам правительства – префекту Сены, исполняющему обязанности мэра Парижа, и префекту полиции. В отношении районной власти Париж разделен на 20 административных округов, причем в каждом из них имеются назначенные президентом республики мэр и от 3 до 5 его помощников. Кроме совета и комитетов, парижский муниципалитет имеет при себе ряд совещательных учреждений по отдельным отраслям хозяйства (совет гигиены, бюро благотворительности, служба изящных искусств и т. п.), которые состоят из лиц, назначенных правительством, представителей совета, лиц, состоящих членами упомянутых учреждений по должности, и т. д. В феврале 1925 года депутаты от Парижа в палате депутатов внесли законопроект об усилении начал самоуправления в столице, который впоследствии не принес ожидаемых результатов.

Реформирование отраслей муниципального хозяйства, в которых существуют коммунальные предприятия, в зарубежных странах проходило в рамках общих программ приватизации публичной собственности. За последние годы правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши в рамках социально-экономических программ реформирования государственного сектора экономики проводили политику приватизации, считая при этом, что государственные предприятия – это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Поэтому гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы в частный сектор, приносящий доход на основе конкуренции.

Под приватизацией во Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польше понимают передачу частным лицам не только собственность, но и контроль над государственными и муниципальными предприятиями и активами, т. е. приватизацию без передачи имущественных прав. В этом случае к основным методам приватизации (продажа акций, частные инвестиции в госпредприятия, разукрупнение предприятий, выкуп предприятий их менеджерами или работниками) добавляются аренда и подряд, а также передача государственных и муниципальных предприятий в управление частным менеджерам. Таким образом, происходит приватизация управления и результатов деятельности. Именно в таком широком толковании и используется здесь термин «приватизация»¹³⁰.

Существенной частью политики приватизации муниципальной собственности является приватизация предприятий жилищно-коммунальной сферы. Правительства Франции, Финляндии, Венгрии, Словакии и Польши сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать рыночные механизмы в целях улучшения показателя «затраты – эффективность». Приватизация в жилищно-коммунальном секторе отличается сложностью и многообразием форм, что обусловлено особенностями самой отрасли.

Практика показывает, что наиболее благоприятными направлениями развития частного бизнеса в системе муниципального хозяйства являются:

– организации эксплуатации жилищного фонда;

– бытовые, в том числе ремонтные, услуги населению, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов;

– выполнение уборочных работ, озеленение;

– ремонт и содержание дорог¹³¹.

В каждой стране имеются свои отличительные особенности приватизации муниципальных предприятий. Так, во Франции приватизация охватила в первую очередь конкурентоспособные отрасли, которые передавались предпринимателям по сравнительно завышенным ценам. В области коммунальных услуг, которые относятся к естественным монополиям, она проводилась по «остаточному» принципу. В целом во Франции государственная политика была направлена на сокращение вмешательства в сферу экономики¹³². Были приватизированы системы водоснабжения (³/₄ городского водоснабжения переданы в частные руки), службы по уборке мусора, улиц. В частный сектор переданы коммунальные услуги, отдельные автобусные маршруты¹³³.

В Финляндии процесс перевода социального обслуживания населения и здравоохранения на внешний подряд, а также частичная приватизация коммунальных услуг развивается достаточно медленно. Венгрия, Польша и Словакия, как бывшие страны социалистического лагеря, в которых рыночная экономика лишь выстраивается, сейчас ведут поиск путей перевода коммунальных служб из государственного сектора в частный, стремясь задействовать для этого рыночные механизмы¹³⁴.

Процесс приватизации сферы городских услуг иногда приводит к росту цен и тарифов, хотя при этом происходит улучшение качества услуг. Поэтому, например, во Франции и Финляндии, а также частично в Венгрии, Словакии и Польше основной формой государственного регулирования деятельности отраслей коммунального хозяйства является регулирование цен (тарифов).

В целом можно заметить, что за рубежом, особенно в экономически развитых странах, коммунальные услуги всегда были объектом пристального внимания со стороны частного бизнеса, причем с сильной конкуренцией.

Коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве, в соответствии с которыми предприятие коммунальной сферы передается в эксплуатацию частным организациям. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать с потребителей платежи за предоставление этих услуг. Наряду с государственными газовыми сетями и энергетикой существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения населения коммунальными услугами представляется весьма значительной. Во Франции применяются разные формы управления многоквартирным жильем: муниципальные и частные.

Муниципалитеты в Германии не являются «третьим уровнем» государственной власти. В Германии, как в федеративном государстве, государственная власть предстает на двух уровнях – федерации и федеральных земель. Муниципалитеты представляют собой часть уровня федеральных земель и в то же время являются юридически самостоятельными единицами; они образуют организационную и финансовую основу так называемого опосредованного государственного управления на уровне федеральных земель¹³⁵. Сказанное распространяется на 13 из 16 федеральных земель; три исключения составляют города – федеральные земли, в которых федеральная земля и муниципалитет совпадают.

Для федерации двухуровневая организация означает следующее: федерация не имеет полномочий непосредственного воздействия на муниципалитеты, минуя уровень федеральных земель. Федерация также не может устанавливать задачи муниципалитетов (статья 84 Основного закона)¹³⁶.

Кроме того, у федерации нет законодательной компетенции в области муниципального права, что в рамках нашей темы приводит к проблеме: правовое регулирование финансового рынка и корпоративное право – это федеральное законодательство, в то время как муниципальное право – это (исключительная) компетенция федеральных земель. Для федеральных земель это значит ответственность за финансирование муниципалитетов и надзор за муниципальными финансовыми сделками лежит на них¹³⁷.

В каждой федеральной земле действует свое собственное правовое регулирование бюджетов и хозяйствования муниципалитетов. При этом в 16 федеральных землях регулирование этих вопросов совпадает в своих основных чертах. Гомогенизирующее воздействие на правовое регулирование коммунального хозяйства в федеральных землях оказывают, с одной стороны, настораживающий опыт мирового экономического кризиса 1929–1930 годов¹³⁸, который лег в основу современной системы коммунальных финансов, и экономически либеральная направленность Основного закона и права ЕС.

Основные положения правового регулирования коммунальной экономической деятельности:

– экономическая деятельность должна служить общественной цели. Это означает: не допускаются экономическая деятельность с единственной целью достижения прибыли и чисто спекулятивные финансовые сделки. Это положение бесспорно и основано непосредственно на Конституции;

– величина коммунальных предприятий должна быть соразмерной платежеспособности муниципалитета и предполагаемой потребности;

– экономическая деятельность муниципалитетов и их предприятий допускается (только) в той мере, в которой частные предприятия не могут лучше и выгодней осуществить данные функции¹³⁹.

Один из основных юридических вопросов вокруг триады ограничений – вопрос о том, следуют ли из триады ограничений субъективные права конкурентов – частных предпринимателей. Одним из основных вопросов настоящего доклада является вопрос, насколько требования муниципального права к экономической деятельности муниципалитетов и их предприятий имеют юридические последствия для частных предпринимателей, заключающих сделки с муниципалитетом или муниципальным предприятием, в том смысле, что данные сделки могут быть ничтожными при нарушении требований муниципального права. Было бы интересно размышлять о возможной взаимозависимости этих двух вопросов¹⁴⁰.

В Германии задачи, выполняемые коммунами, делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Союза, который определяет, будут ли они решаться и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач¹⁴¹.

Задачей муниципальных образований является самостоятельное регулирование в рамках закона всех вопросов местного сообщества. В связи с чем они обладают как публично-правовой, так и гражданско-правовой правоспособностью и дееспособностью.

Кроме того, они имеют право при выполнении своих задач выбирать между публично-правовой и частноправовой формой деятельности

Начиная с 1950-х годов в Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, центром был разработан список компетенции местных администраций, объединенных в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун¹⁴².

Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.);

2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий¹⁴³.

Согласно абзацу 2 статьи 28 Основного закона Федеративной Республики Германия задачей муниципалитетов является самостоятельное регулирование в рамках закона всех вопросов местного сообщества. Для осуществления данной задачи они обладают как публично-правовой, так и гражданско-правовой правоспособностью и дееспособностью. Кроме того, они имеют право при выполнении своих задач выбирать между публично-правовой и частноправовой формой деятельности. Это право выбора приводит на практике к тому, что муниципалитеты создают предприятия в форме юридических лиц частного права, в частности общества с ограниченной ответственностью (ГмбХ), которым они вверяют определенные функции (например, в области общественного транспорта и коммунального хозяйства), которые выполняются под контролем муниципалитета¹⁴⁴.

В соответствии с так называемым учением ultra vires как публично-правовая, так и частноправовая правоспособность муниципалитетов ограничены задачами местного сообщества¹⁴⁵. Однако в силу принятого определения круг задач местного сообщества включает деятельность муниципалитетов и муниципальных предприятий на финансовом рынке. Для того чтобы определенная сделка подпадала под понятие задач местного сообщества, достаточно, если она выполняет служебную функцию. В литературе нет ясности, какие сделки могут выходить за эти рамки; вне пределов правоспособности муниципалитета может оказаться, например, процентная сделка «своп», не имеющая связи с кредитным портфелем данного муниципалитета¹⁴⁶.

Весьма интересным представляется опыт реформирования ЖКХ в Великобритании.

Качество коммунальных услуг в Великобритании – понятие не эфемерное, оно определяется множеством измеряемых параметров. В частности, зафиксировано время дозвона до диспетчерской службы – 30 секунд и время исполнения заявки по устранению неполадок¹⁴⁷.

В России разрешение вопросов по расчету допустимого времени устранения аварийных нарушений в работе коммунальных систем возложено на органы местного самоуправления путем утверждения соответствующих положений, однако в практике применения данного правила муниципальными образованиями нами не обнаружено.