Текст книги "Полномочия органов местного самоуправления в сфере ЖКХ: вопросы теории и практики. Монография"

Согласно вышеназванному Закону вопросы социальной поддержки ветеранов труда, жертв политических репрессий и семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), а также отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Меры социальной поддержки указанных категорий граждан («региональных льготников») являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

К настоящему времени результаты проведенного мониторинга показали, что во всех субъектах Российской Федерации приняты законодательные и нормативные правовые акты в целях оказания мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг и установлению формы их предоставления гражданам Российской Федерации.

В подавляющем большинстве регионов Российской Федерации форма предоставления мер социальной поддержки (льгот) гражданам по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законодательными актами и законодательством субъекта Российской Федерации, сохранена в виде уменьшения платежей за жилищно-коммунальные услуги (в натуральной форме).

Исключение составляют Республика Татарстан и Тюменская область, в которых предоставление мер социальной поддержки (льгот)«федеральным и региональным льготникам» осуществляется в денежной форме путем перечисления бюджетных средств на персонифицированные социальные счета. При этом сохранен прежний объем льгот.

В Тверской области, Республике Тыва «региональным льготникам» предусмотрены ежемесячные денежные выплаты, в составе которых и льготы по жилищно-коммунальным услугам.

Многодетным семьям в ряде регионов России льготы предоставляются в виде жилищных субсидий и денежных выплат. Но есть регионы, не принявшие законодательные акты, касающиеся мер социальной поддержки в отношении многодетных семей (Республика Саха (Якутия), Читинская область).

В отношении оказания социальной поддержки специалистам, работающим в сельской местности, необходимо отметить разнообразие принятых форм поддержки в субъектах Российской Федерации, а именно: денежные компенсации, равноценные фактическим расходам по оплате жилья, отопления и освещения.

Согласно статье 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ) вопросы предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные полномочия осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов⁹⁵.

Постановлением Правительства РФ от 11.02.2005 № 70 утверждены Правила предоставления субсидий из Федерального фонда софинансирования социальных расходов на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 26.08.2004 № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год»⁹⁶ и от 17.02.2004 № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства»⁹⁷ органы местного самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт жилья, а также тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях должны были исходить из необходимости возмещения экономически обоснованных затрат организаций на предоставление жилищно-коммунальных услуг населению с учетом заключения независимой экспертизы и стандартов качества таких услуг.

В настоящее время действуют иные правоприменительные акты в указанной сфере. Так, постановлением Правительства РФ от 29.08.2005 № 541 утверждены новые федеральные стандарты оплаты жилого помещения и коммунальных услуг⁹⁸, а постановления Правительства РФ от 17.02.2004 № 89 и от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»⁹⁹ утратили силу, действует постановление Правительства РФ от 21.02.2013 № 146 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2013–2015 годы»¹⁰⁰.

Анализ нормативных правовых и правоприменительных актов в рассматриваемой сфере показал, что наиболее ценным с точки зрения правоприменения является постановление Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»¹⁰¹.

В 2011 году экспертами обсуждался вопрос о принятии принципиально нового постановления в вышеуказанной сфере. В частности, обсуждаются вопросы по разработке и применению нового нормативного акта, в котором предполагается предусмотреть право жителей напрямую перечислять плату за услуги ресурсоснабжающим организациям.

Хотелось бы отметить, что действующее законодательство не запрещает гражданам заключать такие договоры, однако практика показывает иное. В связи с чем в настоящее время подготовлен законопроект «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации», касающийся вопросов предоставления коммунальных услуг, а также устранения излишнего нормативного регулирования договорных отношений при предоставлении коммунальных услуг.

Данный законопроект стал результатом того, что установление императивного правила о внесении гражданами платы за коммунальные услуги управляющим компаниям, которые в большинстве случаев являются исключительно посредниками в перечислении денежных средств, Жилищный кодекс РФ необоснованно ограничил их право на приобретение и осуществление своих гражданских прав своей волей и в своем интересе, а также свободное установление своих прав и обязанностей в договоре.

В данной части императивный метод регулирования, избранный Жилищным кодексом РФ, является излишним, поскольку нет препятствий для собственников жилых помещений в многоквартирном доме на основании общих положений гражданского законодательства установить так называемый принцип «одного окна» при внесении платы за коммунальные услуги, поручив управляющей компании осуществлять сбор и перечисление денежных средств в оплату коммунальных услуг. При этом ресурсоснабжающие организации обязаны принять денежные средства от управляющей компании, перечисленные за потребителя.

На практике также имеются многочисленные случаи пересмотра управляющими компаниями размера платы за содержание и ремонт общего имущества многоквартирных домов в одностороннем порядке без согласия собственников жилья, в связи с чем требуют конкретизации положения ЖК РФ, устанавливающего порядок изменения размера указанной платы.

В целом в России процент возмещения затрат предприятиям ЖКХ, связанный с предоставлением гражданам льгот, в среднем составляет 78,7 %, субсидий – 91,9 %.

Суммарно размер неисполнения бюджетом своих обязательств перед предприятиями ЖКХ равен 15,7 млрд. рублей.

Также сегодня должен быть налажен процесс передачи государственных функций предоставления субсидий и льгот на оплату жилья и коммунальных услуг органам социальной защиты, что позволило бы предприятиям ЖКХ освободиться от несвойственных им функций и оздоровить свое финансовое состояние.

Сложившееся в регионах России положение с недофинансированием затрат предприятий жилищно-коммунального хозяйства за предоставленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг ставит под угрозу устойчивость функционирования отрасли.

В 2007 году был принят Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию ЖКХ», который стал одним из рычагов, способствующих активизации продолжающегося реформирования ЖКХ¹⁰².

В августе 2008 года правительство Ставропольского края принимает решение об образовании комитета Ставропольского края по жилищно-коммунальному хозяйству.

С первых дней существования комитет приступил к разработке, а затем и реализации краевой адресной программы «Капитальный ремонт многоквартирных домов в Ставропольском крае на 2008–2011 годы».

Распоряжением Правительства РФ от 02.02.2010 № 102-р утверждена концепция федеральной целевой программа «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 годы»¹⁰³.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» Правительством РФ 15.04.2014 утверждена государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»¹⁰⁴.

Указанная программа в основном направлена на регулирование сферы жилищного строительства и упрощение процедуры получения земельных участков для застройки.

Вместе с тем в указанной программе содержатся также положения о том, что для модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства будут реализованы меры по обеспечению благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, внедрены новые кредитно-финансовые механизмы в сфере развития и модернизации коммунальной инфраструктуры с учетом лучшей мировой практики, которые должны предусматривать установление стандартов привлечения заемных средств и унифицированных процедур взаимодействия органов местного самоуправления, коммунальных предприятий, девелоперов, банков.

В целях обеспечения населения питьевой водой, соответствующей требованиям безопасности и безвредности, установленным санитарно-эпидемиологическими правилами, особое внимание будет уделено модернизации систем водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод.

Кроме того, в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 01.11.2013 № 819 Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству преобразовано в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Ему, в частности, переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ЖКХ, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также по осуществлению координации деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства¹⁰⁵.

Одним из главных органов Минстроя по управлению отраслью ЖКХ является департамент ЖКХ, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, функциональную деятельность которого можно разделить на управление многоквартирными домами, капитальный ремонт, ликвидацию аварийного жилья, модернизацию коммунального комплекса путем привлечения частных инвестиций, энергосбережение и повышение энергетической эффективности в ЖКХ, информирование граждан об их правах и обязанностях в сфере ЖКХ, общественный контроль в сфере ЖКХ.

Так, например, осуществляются контроль и поддержка деятельности по развитию сети региональных центров общественного контроля в сфере ЖКХ. Центры общественного контроля созданы в 71 субъекте Российской Федерации.

Общественный контроль в сфере ЖКХ осуществляется в следующих формах: мониторинг правоприменительной практики в сфере ЖКХ; проведение акций по анализу отдельных проблем в сфере ЖКХ, как в Российской Федерации в целом, так и в рамках конкретного региона; осуществление проверок, в том числе выездных, по рассмотрению обращений граждан; оказание помощи гражданам в защите их интересов в суде; проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней; формирование общественных рейтингов управляющих организаций; осуществление мониторинга реализации региональных программ по переселению из аварийного жилья и реализации региональных программ капитального ремонта в многоквартирных домах.

Некоммерческие организации, работающие в сфере жилищного просвещения и защиты прав потребителей жилищных и коммунальных услуг, существуют во всех субъектах Российской Федерации. НП «ЖКХ Контроль» составлен реестр данных организаций, размещенный в свободном доступе на сайте gkhkontrol.ru – http://gkhkontrol.ru/2014/01/14285. Реестр издан в виде справочника, в который вошли 323 профильные некоммерческие организации.

По информации с официального сайта Минстроя России с 1 января 2014 года в общественную приемную НП «ЖКХ контроль» и региональные общественные приемные поступило более 2500 обращений граждан, проведено свыше 400 образовательно-просветительских мероприятий, в том числе по вопросам формирования новой системы капитального ремонта¹⁰⁶.

В целом хотелось бы отметить, что нами не ставится задача в перечислении всех действующих и вновь принимаемых законов в отрасли ЖКХ (это под собой и не имеет смысла), мы выявляем общие тенденции, а также различия в развитии и становлении полномочий органов местного самоуправления в исследуемой теме.

Таким образом, в настоящее время идет бурная реализация государственных и муниципальных программ, нормативных правовых актов, направленных на развитие жилищно-коммунального хозяйства и повышение благоустроенности муниципального образования. Однако вопрос с выбором правильных методов модернизации ЖКХ остается открытым.

В каком-то смысле реформа ЖКХ – модельная для России. Порой возникают идеи усилить госрегулирование, как это случилось в конце 2005 года с тарифами на ЖКХ в целях борьбы с инфляцией, но затем становится ясно, что эффект не достигнут, наоборот, появляются другие проблемы. И приходится искать иные выходы¹⁰⁷.

Приведенная хронология свидетельствует о значительной подвижности федерального и регионального законотворчества в вопросах разграничения полномочий органов публичной власти в сфере ЖКХ, что, в свою очередь, «обезоруживает» органы местного самоуправления в решении вопросов, отнесенных к их компетенции.

Одной из причин названной проблемы, по мнению М.Н. Кондратьевой, «является ситуация, вызванная необходимостью решения постоянно накапливающихся проблем в ЖКХ, которую правительство стремилось и стремится решить “сверху”»¹⁰⁸.

Таким образом, можно отметить следующее.

Пределы полномочий органов местного самоуправления следует рассматривать как целостные, социально значимые правовые, политические, экономические и историко-традиционные факторы, определяющие правовые и пространственные границы реализации населением права на местное самоуправление, раскрывающие сущностную характеристику местного самоуправления, его место в системе народовластия.

Эволюция местного самоуправления заключается в вовлечении его в механизм государственного управления.

Сфера управления ЖКХ исторически была не систематизирована, что породило отсутствие эффективной вертикали управления отраслью.

Высокая подвижность законодательства в рассматриваемой сфере вызвана несистемным подходом, бездействием должностных лиц, ответственных за реформирование ЖКХ, стремлением государства возложить на население самостоятельно и под свою ответственность решать непосредственно и (или) через органы местного самоуправления указанные вопросы.

Нарушены принципы организации публичных органов власти, установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами, а именно ЖКХ, являющегося отраслью народного хозяйства, в частности подсистемой муниципального хозяйства, регулируется одновременно федеральными, региональными и местными органами власти, а ответственность за функционирование ЖКХ возложена на муниципалитеты.

Процессы демократизации, модернизации государственности – по мнению Бондаря С.Н., это прежде всего поиск баланса централизации и децентрализации. Эффективность названных процессов непосредственно связана с действенностью публичной власти, оптимальностью ее конструкции, средств, способов, методов и форм осуществления на различных «этажах» публичной власти, с оптимальностью распределения полномочий и, соответственно, материально-финансовых возможностей между федеральной, региональной и муниципальной властью¹⁰⁹.

В настоящее время в отрасли ЖКХ органами публичной власти не найден баланс централизации и децентрализации.

В целом отрасль ЖКХ базируется на децентрализации модели, которая формировалась следующим образом:

1) передача органами государственной власти объектов ЖКХ на баланс органов местного самоуправления;

2) приватизация объектов ЖКХ путем проведения органами местного самоуправления аукционов по продаже коммунальных предприятий.

В отрасли ЖКХ централизация предполагает подчинение нижестоящих органов публичной власти вышестоящим; контроль и направление деятельности нижестоящих органов со стороны вышестоящих; обязательность решения вышестоящих органов для нижестоящих. Децентрализация обусловлена наличием собственного правового статуса у каждого органа публичной власти на подведомственной ему территории.

Целью данной модели служит снижение финансирования отрасли ЖКХ за счет бюджета РФ.

Следствием указанных факторов стала низкая материально-финансовая база местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать вопросы организации ЖКХ.

По нашему мнению, для контроля за финансовыми потоками в отрасли ЖКХ требуется именно централизация названной отрасли.

Подтверждением этому является опыт зарубежных стран. Например, в Великобритании «перед приватизацией государство списало все долги коммунальных предприятий, взяло на себя расходы на приведение имущества в работоспособное состояние, провело его паспортизацию и постановку на баланс. Кстати, в отличие от Англии в большинстве европейских стран коммунальная инфраструктура не передана в частную собственность, а, оставаясь муниципальной…»¹¹⁰.

В связи с чем сегодня требуется создание специального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Поскольку в настоящее время не выстроен фундамент управления ЖКХ, невозможно в кратчайшие сроки провести модернизацию последней. Поэтому потребуются значительные финансовые, кадровые и временные ресурсы.

Наблюдается преемственность дореволюционного, советского и российского нормативного правового регулирования в решении накопившихся проблем и поставленных задач в целях улучшения жизнеобеспечения населения¹¹¹.

При анализе исторического опыта регулирования отрасли ЖКХ видно, что только органы местного самоуправления при достаточном финансировании путем создания муниципальных предприятий и учреждений способны оказывать услуги надлежащего качества. Причем в данном случае ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами не будет размыта и будет иметь строго направленный характер. В условиях рыночной экономики, современного состояния нормативного правового регулирования отрасли ЖКХ при отсутствии технической возможности соответствующие муниципальные предприятия и учреждения могут заключать договоры на оказание услуг с частными организациями.

В связи с чем сегодня следует на законодательном уровне внести запрет на реорганизацию муниципальных предприятий и учреждений в иные формы юридических лиц и прекратить губительную приватизацию муниципального, а значит, и народного имущества.

Однако упомянутые общесистемные законы и принципы будут выполнены, если в качестве базовой ячейки (центр «синхронизации») выбрать автономную социально-экономическую систему (муниципальное хозяйство), одной из функций которой является ЖКХ и из этих подсистем создать единую государственную социально-экономическую систему, функционирование которой с позиций теории организации и менеджмента вполне реально, естественно, при соблюдении принципов самоуправления системы и укреплении финансовой и нормативно-правовой базы местного самоуправления¹¹².

Подводя итог можно отметить, что формирование эффективной модели управления ЖКХ – это весьма сложный и многоэтапный процесс. Безусловно, колоссальный опыт в рассматриваемой сфере накоплен, которой требует системного осмысления как учеными из различных отраслей науки, так и правоприменителями.

Результатом такого системного и комплексного подхода, по нашему мнению, станет поступательное движение вперед при учете ошибок и пробелов в законодательстве, оценке эффективности юридических конструкций, а значит, и повышение качества услуг в коммунальной сфере, ее прозрачности и модернизации отрасли в целом.