Текст книги "Право. 10–11 класс. Профильный уровень"

§ 21. Федеративное устройство

По историческим меркам Россия стала федерацией совсем недавно. Российская империя была унитарным государством. Первым правовым актом, закрепившим федеративную форму государственного устройства, была Конституция РСФСР 1918 г. С образованием СССР 30 декабря 1922 г. и принятием Конституции СССР 1924 г. РСФСР, наряду с Белоруссией, Украиной и Закавказской Федерацией, стала союзной республикой в составе СССР. В дальнейшем количество союзных республик росло, в их границах образовывались новые автономные республики и края. В составе РСФСР насчитывались десятки субъектов федерации. При этом Россия сама была субъектом федеративных отношений внутри СССР. С распадом СССР в конце 1991 г. Российская Федерация обрела государственную независимость (Декларация о государственной независимости России была принята раньше, 12 июня 1990 г.).

Одним из основных признаков государства, как известно, является территориальное деление населения. Государство состоит из определенных территориальных единиц: провинций, графств, штатов, земель, губерний, областей, департаментов. Проблема урегулирования политических, экономических, правовых и иных взаимоотношений между центральной властью и административно-территориальными единицами и автономными образованиями разрешается (с той или иной степенью успеха) путем правового закрепления формы государственного устройства.

Существуют две формы государственного устройства: федерация и унитарное государство. Федерация – такая форма государственного устройства, при которой входящие в состав страны единицы (земли, штаты, области) имеют собственные конституции или уставы, законодательные, исполнительные, судебные органы; при этом образуются единые для всех субъектов федерации органы государственной власти, устанавливается единое гражданство, денежная единица и т. д. Унитарное государство состоит из государственных территориальных единиц, не имеющих своей конституции, своих законов, правительства. Конфедерация объединяет полностью независимые государства, которые при этом создают специальные объединенные органы для координации действий в определенных (военных, внешнеполитических и других) целях, формой государственного устройства в точном смысле слова не является.

С установлением советской власти в нашей стране сложилось не государственное (как в большинстве других стран мира), а национально-государственное устройство. Принцип национально-государственного устройства заключается в том, что в основу территориального деления страны кладется, как правило, этнический принцип – наличие коренной, так называемой титульной, национальности. Поэтому и названия этих регионов образуются от народов, проживающих в них: Татарстан, Башкортостан, Эвенкийский автономный округ, Корякский автономный округ и др. Государственное устройство строится без учета национальной принадлежности населения, живущего в соответствующих территориальных единицах.

Статья 1 Конституции признает Россию федерацией, статья 5 определяет следующие основы федеративного устройства:

• государственная целостность;

• единство системы государственной власти;

• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

• равноправие и самоопределение народов в РФ.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой все субъекты РФ равноправны.

Территория Российской Федерации целостна и неприкосновенна. Конституция не допускает выхода субъектов РФ из ее состава, осуждает сепаратизм (движение за отделение той или иной части государства и создание нового государства).

В состав Российской Федерации входят 83 субъекта РФ: 21 республика; 9 краев; 46 областей; 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург); 1 автономная область; 4 автономных округа.

В последнее время ряд субъектов РФ проявляют тенденцию к объединению. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в один субъект РФ – Пермяцкий край.

Республики в составе Российской Федерации имеют свою конституцию и законодательство. Остальные субъекты РФ имеют свой устав и законодательство.

Отметим, что Указом Президента РФ все субъекты Федерации были разбиты на 7 федеральных округов, которые возглавили полномочные представители федеральной власти. Это сделано для лучшей координации деятельности входящих в них республик, краев, округов, областей.

Сущность федерации состоит в разумном и взвешенном, взаимовыгодном подчинении субъектов РФ федеральному центру и учете центром интересов субъектов РФ. Федеративное устройство предполагает разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В исключительном ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, федеративное устройство и территория РФ, федеральная государственная собственность, вопросы войны и мира и многое другое. В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и др. Во всех других сферах, которые не относятся к ведению РФ или совместному ведению, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Нет и не может быть в одном государстве двух суверенитетов-верховенств. Суверенитетом не обладают ни штаты в США или Индии, ни провинции в Канаде, ни земли в ФРГ, ни даже кантоны в формально конфедеративной Швейцарии. Это положение закреплено в статье, согласно которой законы и иные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить законам Российской Федерации в сфере как ее собственного ведения, так и их совместного ведения.

В. Шейнис

Конституция РФ в максимальной степени учитывает интересы народов, населяющих территорию России. Она не только не устанавливает какие-либо различия в правовом положении представителей различных национальностей, но и прямо запрещает любые формы дискриминации по национальному признаку. Конституция РФ соответствует общепризнанным стандартам международного права.

К сожалению, в России, как и в других многонациональных странах, существуют сепаратистские тенденции. Важно понимать, что сепаратизм является одним из опаснейших для любого государства явлений. Сепаратисты стремятся расчленить единое государство на ряд нежизнеспособных псевдогосударственных образований. В результате страдают народы, слабеют государства. Выигрывают лишь представители национальных элит, немногочисленных и коррумпированных, для которых сепаратизм – средство обеспечения личной власти и личного благополучия.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое федерация, конфедерация, унитарное государство?

2. Каково государственное устройство России?

3. Какие основы федеративного устройства Российской Федерации закреплены в Конституции?

4. Сколько субъектов входит в Российскую Федерацию? Каковы их виды?

5. Как разграничены предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов?

6. Что такое сепаратизм? Кому он выгоден?

Это интересно

Наша страна, по словам председателя Совета Федерации, уже не федерация, а «союз договаривающихся элит». Все договоры о разграничении полномочий между центром и субъектом Федерации подписываются «за спиной» остальных субъектов, что не добавляет доверия в отношениях их друг с другом. На такой основе федерацию не построить.

Впрочем, у этого мнения есть и оппоненты. Так, председатель Конституционного Суда высказал мнение, что именно такие договоры помогают устранять противоречия во взаимоотношениях центра с регионами (А. Козырева, журналист).

Учимся защищать свои права. Информация к размышлению и действию

В Конституции гарантируются права коренных малочисленных народов, таких, как ханты, манси, эвенки, чукчи, саами и др. Их численность колеблется от нескольких сотен до 40 тыс. человек. Ввиду малочисленности, неблагоприятных социальных, экологических и других условий некоторые из них находятся на грани исчезновения.

Международно-правовым ориентиром в осуществлении государственной политики в отношении коренных малочисленных народов России является Конвенция Международной организации труда № 169 «О коренных народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» от 26 июня 1989 г. Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным малочисленным народам, с целью смягчения переживаемых ими трудностей. Декларируется право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается выработать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты… (В. Кряжков, правовед).

Темы для рефератов и обсуждения

1. Почему Конституция РФ, как и конституции других демократических государств, осуждает сепаратизм?

2. Чем объяснить наличие республик (государств – субъектов РФ) внутри республики (Российской Федерации), если учесть, что Россия – федерация, а не конфедерация?

§ 22. Президент Российской Федерации

В торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ, положив руку на текст Конституции России, человек торжественно произносит: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу». Это действие, строго соответствующее статье 82 Основного Закона нашей страны, называется присягой Президента РФ при вступлении в должность.

Президент – выборный глава государства в большинстве современных государств с республиканской формой правления. Для России институт президентской власти достаточно нов. Впервые должность президента была введена в СССР в 1990 г. В дальнейшем президенты были избраны в республиках, входивших в состав СССР. Первый Президент Российской Федерации был всенародно избран в 1991 г.

По Конституции России Президент РФ является главой государства. Как глава государства Президент призван обеспечивать единство государственной власти, согласованность ее отраслей, устойчивость государства. Он направляет деятельность всех федеральных государственных органов, координирует их функции. Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

Как гарант Основного Закона он обладает правом законодательной инициативы, что позволяет ему приводить в соответствие с положениями Конституции текущее законодательство. Он обладает правом вето на стадии подписания федеральных законов, вправе приостанавливать действие правовых актов, противоречащих Конституции.

Президент способствует тому, чтобы права и свободы россиян обеспечивались максимально полно. Он издает указы, направленные на защиту правового положения граждан, отдельных групп населения, утверждает президентские программы, нацеленные на укрепление социальной защиты людей. Например, в 1994 г. были утверждены президентская программа «Дети России», федеральная программа «Молодежь России», федеральная программа по борьбе с преступностью и др.

Президент РФ представляет Россию внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики. В течение 6 лет – срока своего пребывания на посту – он участвует в формировании Правительства РФ, назначении Председателя Центрального банка РФ, определении состава Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, предлагает кандидатуру Генерального прокурора РФ, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает и отзывает послов. Он назначает выборы Государственной Думы, может распустить ее в случаях, предусмотренных Конституцией, назначает референдумы, вносит законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии он вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Президент РФ устраняет разногласия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование.

Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Президент РФ обладает неприкосновенностью.

Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Вопросы для самоконтроля

1. Какое значение имеет процедура вступления Президента РФ в должность?

2. Как определяет Конституция РФ статус Президента России?

3. Каковы полномочия Президента РФ?

4. В каких случаях Президент, согласно Конституции РФ, прекращает исполнение своих полномочий?

5. Каковы основания и процедура отрешения Президента РФ от должности?

Это интересно

Самые значительные и практически неконтролируемые полномочия сосредоточены в руках главы государства – Президента. Плохо не то, что по объему своих прерогатив наш Президент значительно превосходит главу любого демократического государства, а то, что он сам вовсе не входит в систему властей, стоит над ними, поскольку не принадлежит ни к исполнительной, ни к законодательной, ни к судебной ветвям власти. Вместе с тем ему придаются не только права исполнительной власти, но и элементы полномочий других (С. Шаталин, Л. Абалкин, экономисты).

Учимся защищать свои права. Информация к размышлению и действию

Растет объем информации в адрес Президента страны. Многие корреспонденты обращаются с жалобами к нему непосредственно. Так, почта свидетельствует об обострении жилищной проблемы (как будто она когда-нибудь не была крайне острой). Значительная часть обращений касается деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в области распределения жилья.

Растет удельный вес обращений по проблемам охраны здоровья и оказания медицинской помощи. Озабоченность вызывают состояние окружающей среды, отсутствие должного финансирования природоохранных программ.

Острая тема– длительные задержки зарплаты. Работающие на акционированных предприятиях в этом отношении практически не защищены. Требуется более четкое и полное урегулирование взаимоотношений трудовых коллективов и работодателей.

Каждое пятое письмо в российской почте о правовой защите граждан. Критике подвергается деятельность судов: задержки в рассмотрении дел и неисполнение судебных постановлений. Есть жалобы на работников органов внутренних дел (из газет).

Темы для рефератов и обсуждения

1. Почему Конституция РФ предоставила Президенту столь значительные полномочия?

2. Президент России и президенты республик, главы субъектов Федерации: как должны строиться их отношения?

§ 23. Федеральное Собрание. Совет Федерации. Государственная Дума

Российская Федерация – государство с республиканской формой правления. Высшим представительным (законодательным) органом государственной власти в России в полном соответствии с принципами конституционного права является орган, в европейской политической традиции именуемый парламентом.

Парламент (англ. parliament, фр. parlement, от parler – говорить) – общенациональное представительное учреждение, осуществляющее законодательные функции. Современные парламенты – наследники сословно-представительных учреждений, возникших в ряде европейских стран в XIII–XV вв. Земский собор, впервые созванный Иваном Грозным в 1549 г., был именно таким учреждением. Большое распространение парламенты как представительные законодательные собрания получили после буржуазных революций конца XVIII–XIX в. Вплоть до XX в. преобладали двухпалатные парламенты, в XX в. большинство парламентов состоят из одной палаты.

Общепринятый способ формирования представительных органов государственной власти – выборы. Верхние палаты формируются и иными способами, например путем назначения или наследования. Они обладают меньшим объемом прав по сравнению с нижними палатами, состав которых определяется волеизъявлением избирателей.

Главная функция современного парламента – разработка и принятие законодательства. Конституция строго регламентирует порядок принятия и вступления в силу законов Российской Федерации (§ 24).

В длительном процессе развития и совершенствования представительной власти возникло такое политико-правовое явление, как парламентаризм.

Парламентаризм – система организации и функционирования верховной государственной власти в демократических государствах, для которой характерно четкое разделение законодательной и исполнительной власти при ведущем положении парламента.

В условиях парламентаризма правительство образуется и контролируется парламентами. При этом парламент фактически независим от правительства. Тенденция состоит в постепенном отходе от принципов классического парламентаризма. Правительства присваивают себе некоторые функции парламентов, например в форме так называемого делегированного законодательства. Случается, что в ответ на вынесение парламентом вотума недоверия правительству глава государства распускает парламент.

В России парламентом является Федеральное Собрание. Согласно статье 94 Конституции РФ, «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации». «Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы» (ст. 95).

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Они делегируются в Совет Федерации субъектами РФ. Главы субъектов РФ вошли в Государственный Совет Российской Федерации, возглавляемый Президентом РФ. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Она избирается сроком на 5 лет. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью: не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления.

Совет Федерации РФ и Государственная Дума РФ заседают раздельно. Заседания Совета Федерации РФ и Государственной Думы РФ являются открытыми. Палаты могут собираться вместе для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.

Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.

Конституция четко разделяет функции обеих палат Федерального Собрания. Так, к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ и др.

К ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка РФ; назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьей 111 (трехкратное отклонение Думой кандидатуры Председателя Правительства РФ) и статьей 117 (несогласие Президента с выраженным Думой недоверием Правительству РФ). В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

Вопросы для самоконтроля

1. Какую роль играют органы представительной власти в демократических государствах?

2. Что такое парламентаризм?

3. Как определяет Конституция статус Федерального Собрания РФ?

4. Из каких палат состоит Федеральное Собрание?

5. Как формируется Совет Федерации?

6. Как избирается Государственная Дума?

7. Каковы предметы ведения Совета Федерации?

8. Каковы предметы ведения Государственной Думы РФ?

Это интересно

Порядок формирования Совета Федерации всегда был предметом острых дискуссий. Сначала был принят вполне демократический закон, предусматривающий всенародное избрание сенаторов (по два от каждого субъекта Федерации), как это происходило в 1993 г. Правда, в текст соответствующей статьи Основного Закона рукой Президента была внесена поправка: в Совет Федерации от каждого субъекта должны входить по два представителя – «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Однако разработчики закона нашли решение, учитывающее президентскую поправку, но сохраняющее демократический принцип: выдвигают кандидатов указанные органы, а выбирает народ.

Когда же закон был отклонен, Дума… утвердила иной принцип, отдавший порядок выборов на усмотрение самих субъектов Федерации и сделавший Совет Федерации, по сути, «палатой начальников»… (В. Шейнис).

Учимся защищать свои права. Информация к размышлению и действию

Неприкосновенность парламентариев призвана гарантировать им возможность беспрепятственного осуществления их мандата. Она должна защитить их от силовых воздействий исполнительной и судебной власти. Ведь бывает достаточно задержать парламентария по пути на заседание палаты, где должно состояться голосование по важному вопросу, чтобы лишить его возможности принять участие в этом голосовании и тем самым порой предопределить исход голосования и характер принимаемого палатой решения…

В статье 98 очерчен объем неприкосновенности парламентариев. Он охватывает: а) недопустимость задержания, б) недопустимость ареста, в) недопустимость обыска, г) недопустимость личного досмотра…

В то же время Конституция допускает два исключения из установленной для парламентариев неприкосновенности.

Во-первых, член Совета Федерации или депутат Государственной Думы может быть задержан на месте преступления…

Во-вторых, они могут быть подвергнуты личному досмотру в случаях, когда федеральный закон предусматривает необходимость такого досмотра для обеспечения безопасности других лиц (Б. Страшун, правовед).

Темы для рефератов и обсуждения

1. Государственную Думу РФ, впервые собравшуюся в соответствии с Конституцией 1993 г., называют V Государственной Думой. Почему?

2. Можно ли критиковать представительную власть в России?