Текст книги "Соотношение частных и публичных интересов в правовом регулировании рекламы"

Как известно, теория разделения права на публичное и частное исходит от древнеримского юриста Ульпиана, жившего в начале I века нашей эры. Публичным правом он считал все, что относится к положению государства; частным – то, что служит пользе (интересам) отдельных лиц (формула – publicum jus est quodad statum rei romane spectat privatum quod ad singulorum utilitatem). При этом в качестве образца частного права Ульпиан рассматривал римское гражданское право¹¹⁰.

В настоящее время частное право принято определять как совокупность норм, регулирующих общественные отношения (деятельность), в которых реализуется частный интерес либо возникает необходимость его охраны. Соответственно публичное право – совокупность норм, регулирующих общественные отношения (деятельность), в которых реализуется публичный интерес либо возникает необходимость его охраны.

Современные тенденции развития права не позволяют говорить о возможности четкого разграничения частных и публичных начал в соответствующих правоотношениях.

Еще Г. Ф. Шершеневич писал, что «…с научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом, каковы отличительные признаки той сферы права, которая носит название частного права и составляет предмет особой науки. Это различие, установившееся исторически и упорно поддерживаемое, скорее сознается инстинктивно, чем основывается на точных признаках»¹¹¹. Это замечание приобрело особую актуальность на современном этапе развития правовой науки.

Кроме того, следует учитывать, что в настоящее время разграничение права на частное и публичное не совпадает с его делением на профилирующие (фундаментальные) и комплексные отрасли¹¹².

Например, в гражданском праве достаточно много публичных норм (устанавливающих обязанности субъектов гражданско-правовых отношений перед государством, регулирующих отношения по публичным договорам, договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, проведению публичного конкурса и др.). Причем эти нормы являются публичными, даже если оценивать их через метод правового регулирования.

Таким образом, независимо от отраслевой принадлежности нормы, направленные на удовлетворение частного интереса, являются нормами частного права, направленными на удовлетворение публичного интереса, – нормами публичного права.

Как отметил С. С. Алексеев, «публичное и частное право – не конкретные отрасли, а, скорее, сферы регулирования, в одной из которых (публичное право) доминируют начала централизации, власти подчинения, в другой (частное право) – начала децентрализации, юридического равенства, возможность субъектов самим, своей волей определять условия своего поведения»¹¹³.

Реализация публичных интересов в сфере частного права призвана гарантировать права и законные интересы граждан и юридических лиц. Так, статья 1 ГК РФ допускает ограничение гражданских прав федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства¹¹⁴.

Примечательно, что публичный интерес более полно отражается в отраслях и институтах публичного права или в том, где налицо «смешанные» нормы и акты¹¹⁵.

Наличие смешанных нормативных правовых актов объясняется тем, что «функциональная взаимозависимость разноотраслевых норм является столь значительной и тесной, что их разъединение, т. е. помещение их в различных одноотраслевых актах, затруднило бы и осложнило практику регулирования и применения комплекса хотя и разнородных, но взаимосвязанных и объединенных единством цели отношений»¹¹⁶.

Еще одним критерием разделения права на частное и публичное является так называемый формальный критерий, т. е. способ правового регулирования тех или иных отношений. «частноправовое отношение построено на началах координации субъектов, частное право представляет собой систему децентрализованного регулирования жизненных отношений. Публично-правовое отношение построено на началах субординации субъектов, публичное право представляет собой систему централизованного регулирования жизненных отношений»¹¹⁷.

В связи с этим предпринимательское право занимает особое место в системе права в контексте деления его на частное и публичное. Связано это прежде всего со специфическим трехзвенным предметом регулирования предпринимательского права – предпринимательскими отношениями, отношениями организационного характера и отношениями по государственному регулированию предпринимательской деятельности¹¹⁸. Пожалуй, именно указанная область общественных отношений претерпела наиболее серьезные перемены в ходе рыночных реформ 90-х годов прошлого века. Да и сейчас законодательство, регулирующее отношения так или иначе связанные с предпринимательской деятельностью, развивается наиболее динамично.

При этом, как отмечает А. Г. Здравомыслов, рынок представляет собой открыто признаваемый конфликт в области экономических интересов при наличии определенных правил (правил торга, купли-продажи)¹¹⁹.

Таким образом, вопрос о месте предпринимательского права в системе права выходит за рамки классической формулы римского права: публичное право – это то, которое имеет в виду интересы государства как целого, а частное – то, которое имеет в виду интересы индивида как такового.

Решая вопрос о месте предпринимательского права в российской системе права, следует согласиться с мнением о том, что деление права на частное и публичное – это «не деление на отрасли права – это классификация норм по определенному признаку»¹²⁰. Таким образом, совершенно логично, что в рамках одной отрасли права, даже одного правового института, могут органично сосуществовать нормы, относящиеся как к частному праву, так и к публичному.

Как отмечается в литературе, существуют такие отрасли или подотрасли права, где публично-правовые элементы все глубже приникают в ткань частного права, образуя комплексные правоотношения, где складывается паритет частных и публичных начал¹²¹. Образование таких отраслей права является результатом как отраслевой дифференциации правового регулирования, так и межотраслевой интеграции правовых норм, обусловленной необходимостью согласованного регулирования той или иной сферы¹²².

Именно к такой отрасли относится предпринимательское право. Учитывая особую общественно-государственную значимость отдельных видов предпринимательской деятельности (например, деятельность кредитных организаций, внешнеэкономическая деятельность, деятельность естественных монополий), роль публично-правовых начал в ее регулировании значительно повышается.

Данная отрасль представляет собой наиболее яркий пример сосуществования в рамках одной отрасли права публично-правовых и частноправовых начал. При этом политические и экономические реформы, безусловно, оказывают самое непосредственное влияние на соотношение указанных начал, то усиливая публичное начало относительно частного, то, наоборот, ослабляя его.

Таким образом, в контексте определения места предпринимательского права в системе права представляется целесообразным согласиться с теми авторами, которые рассматривают данную отрасль как «комплексное образование, сочетающее публично-правовые и частноправовые начала»¹²³.

Действительно только комплексное правовое регулирование в рамках одной отрасли, соединяющей публично-правовые и частноправовые начала, способно обеспечить должное воздействие на столь значимое общественное явление, как предпринимательство¹²⁴.

При этом частные интересы субъектов предпринимательской деятельности гарантируются соблюдением конституционных, межотраслевых и отраслевых принципов предпринимательского права. К числу таких принципов относятся принцип свободы предпринимательской деятельности, многообразия и юридического равенства форм собственности, свободы договора, права на информацию и др.

Публичные интересы обеспечиваются предъявлением государством требований в правовой форме к хозяйствующим субъектам. Такие требования могут быть сформулированы в виде запретов, ограничений и обязываний к совершению определенных действий.

Таким образом, предпринимательское право можно охарактеризовать сложным взаимодействием диспозитивных и императивных, частноправовых и публично-правовых начал в регулировании предпринимательской деятельности. Целью правового регулирования предпринимательской деятельности является обеспечение разумного баланса частных и публичных интересов при ее осуществлении.

Исследуя вопрос о месте правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в ходе осуществления рекламной деятельности, необходимо очертить круг указанных общественных отношений.

Отметим, что действующее законодательство не содержит легального определения рекламной деятельности. В учебной и научной литературе под рекламной деятельностью принято понимать «деятельность по получению, обработке и распространению информации, способствующей реализации товаров, работ, услуг, идей и начинаний»¹²⁵. Следует признать, что рекламная деятельность отвечает признакам предпринимательской деятельности, вытекающим из легального определения последней, закрепленного в статье 2 ГК РФ.

Вместе с тем представляется, что рекламные правоотношения нельзя ограничить только отношениями между субъектами рекламной деятельности по поводу производства и распространения рекламы. В связи с этим представляется оправданным выделение в составе рекламных правоотношений собственно рекламных правоотношений и производных от них.

При этом под собственно рекламными правоотношениями следует понимать отношения между субъектами рекламной деятельности по поводу производства и распространения рекламы (как правило, возникающие на основе соответствующих договоров); а под производными – отношения, связанные с государственным регулированием рекламной деятельности, налоговые правоотношения, авторские правоотношения.

Неоднородный состав рекламных правоотношений обуславливает характеристику правовых норм, их регулирующих: они сочетают в себе элементы частноправового и публично-правового воздействия. Так, отношения, возникающие между рекламодателем и рекламопроизводителем, основаны на договоре как на частноправовом институте, а отношения субъекта рекламной деятельности и антимонопольного органа, связанные с осуществлением контроля за соблюдением установленных законом требований к рекламе, являются публично-правовыми по своей природе.

Таким образом, отвечая на вопрос о месте правовых норм, регулирующих рекламные правоотношения в системе российского права, можно сделать вывод, что рекламные правоотношения регулируются различными по своей природе (как частноправовыми, так и публично-правовыми), но взаимосвязанными и объединенными единой целью, нормами, в рамках предпринимательского права как комплексной отрасли российского права.

ГЛАВА 2
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПУБЛИЧНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ РЕКЛАМЫ

§ 1. Способы обеспечения публичных интересов в правовом регулировании рекламы

Как следует из содержания статьи 2 ГК РФ, предпринимательская деятельность является самостоятельной, по своей сути свободной от какого-либо постороннего вмешательства. Предприниматель действует на свой риск и в своем интересе. Рекламная деятельность как разновидность предпринимательской деятельности отвечает указанным признакам.

Вместе с тем государство, в целях реализации публичных интересов общества, воздействует на субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность, регулируя ее различными способами. Складывающиеся при государственном регулировании предпринимательской деятельности отношения, наряду с собственно предпринимательскими отношениями, – неотъемлемая составная часть предмета предпринимательского права. При этом под государственным регулированием в данном случае следует понимать как отношения по государственному контролю и надзору за предпринимательской деятельностью, так и отношения между хозяйствующими субъектами и органами государственной власти, обеспечивающие возможность осуществления предпринимательской деятельности (регистрация, лицензирование, сертификация и т. д.).

Этим объясняется неоднородный предмет правового регулирования указанной отрасли права. В настоящее время в научной и учебной литературе, как правило, выделяют три группы общественных отношений, входящих в предмет предпринимательского права, а именно:

• предпринимательские отношения, т. е. отношения, возникающие в процессе осуществления предпринимательской деятельности;

• отношения организационного характера (например, возникающие при создании, реорганизации, ликвидации организации, сертификации и т. д.);

• отношения, возникающие в процессе государственного регулирования предпринимательства¹²⁶.

Интересна точка зрения Б. И. Пугинского на соотношение указанных групп правоотношений. Автор указывает, что «предпринимательская деятельность должна рассматриваться как основывающаяся на применении частноправовых средств система, которую система публично-правового регулирования путем прямого нормативного или распорядительного воздействия изменяет и трансформирует в желаемом направлении. Таким образом, деятельность по публично-правовой организации предпринимательства имеет не самостоятельное, а обеспечивающее значение по отношению к предпринимательству»¹²⁷.

В настоящее время вопрос о роли государства в становлении, развитии и регулировании рыночных отношений не вызывает сомнений. «Нет и не может быть эффективной, базирующейся на современных научно-технических достижениях, социально ориентированной экономики без активной регулирующей роли государства»¹²⁸.

Вместе с тем масштабы государственного регулирования предпринимательства, его конкретные формы и методы в разных странах, конечно, различны. Они отражают историю, традиции, тип национальной культуры, масштабы страны, ее геополитическое положение, а также многие другие факторы¹²⁹.

Кроме того, достаточно сильно различается мера государственного регулирования различных отраслей экономики. Ряд отраслей народного хозяйства и, соответственно, видов предпринимательской деятельности в силу своей значимости для экономики страны, нуждаются в большем контроле со стороны государства, чем другие.

К таким сферам деятельности, в частности, относятся сельское хозяйство, производство и оборот алкоголя, рынок ценных бумаг, деятельность естественных монополий, кредитных организаций и т. д.

Анализ действующей нормативной правовой базы показывает, что к таким заслуживающим особого внимания сферам экономики законодатель относит и рекламную деятельность. Регулирование рекламной деятельности направлено на обеспечение публичного интереса в этой сфере общественных отношений.

В целом реализация публичных интересов имеет несколько важных аспектов. С одной стороны, это вопрос о том, какие средства использует государство для достижения общественно значимых целей. С другой стороны – вопрос взаимоотношений общества и государства, понимаемого в данном случае как государственный аппарат, и недопущения со стороны последнего злоупотреблений и действий вопреки общим интересам¹³⁰.

На современном этапе развития государства и права ключевая роль в достижении баланса прав и свобод личности и публичных интересов государства и общества принадлежит закону.

Способы публично-правового воздействия на предпринимательскую деятельность довольно разнообразны. Различия, обусловленные отраслевыми разграничениями, могут проводиться по целям, направленности воздействия, характеру влияния, последствиям неисполнения требований и другим критериям¹³¹.

Как правило, публичные интересы обеспечиваются посредством закрепления государством требований в правовой форме к хозяйствующим субъектам в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности. Эти требования закрепляются в правовых актах и являются обязательными.

Выражение публичных интересов в праве отражено в иерархии системы нормативных правовых актов. Акты, занимающие более высокое место в иерархии, призваны обеспечить интересы в их наиболее общем виде. Подчиненные акты развивают эти положения и конкретизируют их отдельные проявления.

Ключевую роль в обеспечении публичных интересов в правовом регулировании рекламы играет Конституция РФ.

Конституция РФ закрепляет основные принципы правового регулирования предпринимательской деятельности, имеющие важнейшее значение для регулирования отношений в сфере рекламы. В литературе высказано предположение, что все конституционные нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность, условно можно разделить на следующие группы: о свободе экономической деятельности и договоров, о едином экономическом пространстве, о многообразии и равноправии различных форм собственности и основанных на них организационно-правовых форм предпринимательства, о защите конкуренции¹³².

Нормы Конституции РФ призваны создать принципиальные основы обеспечения частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности в целом, и рекламной деятельности в частности, в их разумном балансе.

Правовое регулирование рекламной деятельности обеспечивается посредством создания специального законодательства. Первый специальный закон, посвященный рекламе, был принят в 1995 г. и просуществовал более десяти лет. В литературе рекламное законодательство тех лет было принято характеризовать как достаточно «жесткое». Например, А. Ю. Ерошок отмечает, что «модель правового регулирования рекламного рынка РФ была создана в более жестких формах, с достаточно широким кругом ограничений и сильным административным контролем по сравнению со странами ЕС и США. Разработка рекламного законодательства на переходном этапе развития России осуществлялась в предельно короткие сроки как реакция государственных структур на развитие конфликтных ситуаций»¹³³.

С принятием в марте 2006 г. нового Закона о рекламе начался новый этап развития рекламного законодательства. Закон состоит из 6 глав, три из которых содержат нормы, устанавливающие те или иные требования к рекламе. Количество статей увеличилось с 33 до 40.

Согласно статье 1 Закона о рекламе его целями являются развитие рынков товаров, работ и услуг на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции, обеспечение в Российской Федерации единства экономического пространства, реализация права потребителей на получение добросовестной и достоверной рекламы, предупреждение нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, а также пресечение фактов ненадлежащей рекламы.

Таким образом, правовое регулирование рекламного рынка обусловлено следующими принципиальными целями:

• защита добросовестной конкуренции;

• обеспечение единого экономического пространства;

• реализация права потребителей на надлежащую рекламу.

Таким образом, действующий Закон о рекламе ориентирован на защиту публичных интересов в рекламных правоотношениях. Этому служат императивные требования к рекламе, установленные данным законом.

Реклама является одним из основных и, пожалуй, одним из самых эффективных легальных способов конкурентной борьбы. Традиционно законодатель рассматривает недобросовестную рекламу в качестве одной из форм недобросовестной конкуренции. «Существует непосредственная связь между недобросовестной конкуренцией и ненадлежащей рекламой, которую можно рассматривать как отдельный вид нечестной конкуренции…»¹³⁴.

Основные принципы защиты конкуренции закреплены в Конституции РФ. Часть 2 статьи 34 Основного закона указывает на недопустимость экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Закона о рекламе реклама, которая является актом недобросовестной конкуренции в соответствии с антимонопольным законодательством, признается недобросовестной рекламой. Ряд других норм Закона о рекламе корреспондируют со статьей 14 Закона о защите конкуренции.

Законодатель предусматривает различную ответственность за совершение акта недобросовестной конкуренции и распространение недобросовестной рекламы (статьи 14.33 и 14.3 КоАП соответственно). При этом, в том случае если акт недобросовестной конкуренции нарушает законодательство о рекламе, подлежит применению ответственность, предусмотренная статьей 14.3 КоАП.

Согласно части 1 статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Провозглашение указанного принципа предопределено федеративным устройством нашей страны, которое предполагает наряду с определенной самостоятельностью субъектов Федерации, обеспечение единого внутреннего рынка.

«Оно (единое экономическое пространство) является одним из главных элементов обеспечения целостности государства такого типа, поскольку экономические связи между отдельными регионами являются наиболее прочными связующими элементами»¹³⁵.

Единство экономического пространства обеспечивается путем отнесения к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежную эмиссию, основ ценовой политики, федеральных экономических служб, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ).

Функционирование единого внутреннего рынка является обязательным условием свободного, динамичного развития рыночной экономики на всей территории Российской Федерации.

Принимая во внимание роль рекламы в продвижении товаров, работ и услуг, установление единого рынка было бы невозможно без обеспечения единообразного регулирования рекламы на всей территории страны. В связи с этим приобретает особое значение вопрос об отнесении законодательства о рекламе к предмету ведения Российской Федерации. Вместе с тем Конституция РФ, разграничивая предметы ведения меду Федерацией и ее субъектами, прямо не указывает место рекламного законодательства в таком делении.

В соответствии со статьей 4 Закона о рекламе законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из упомянутого закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также принятыми в соответствии с Законом о рекламе иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Отметим, что еще в период действия Закона о рекламе 1995 г. существовала неопределенность относительно содержания рекламного законодательства и отнесения его к федеральному или совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Представляется, что постановление Конституционного Суда РФ № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе", вынесенное 4 марта 1997 года»¹³⁶, в полной мере применимо и к действующему Закону о рекламе. В указанном постановлении Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что правовое регулирование рекламной деятельности относится к исключительной компетенции Российской Федерации в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка. С другой стороны, отдельные аспекты рекламной деятельности (например, размещение наружной рекламы) могут быть объектом правового регулирования на местах.

Однако, несмотря на разъяснения Конституционного Суда РФ, в отдельных субъектах Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, призванные регулировать рекламу на соответствующей территории. Так, своим определением от 26 дек. 2007 г. № 81-Г07-16¹³⁷ ВС РФ признал противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению постановления Законодательного собрания Кемеровской области «О рекламе алкогольных напитков и табачных изделий на территории Кемеровской области» от 11 июля 1994 г. № 1-ОП. Указанным постановлением всем резидентам Кемеровской области было запрещено рекламирование на ее территории алкогольных напитков и табачных изделий в средствах массовой информации.

Установление дополнительных требований и ограничений к рекламе на местах, безусловно, подрывает основы единого рынка и не может быть признано правомерным. С другой стороны, как указывает Конституционный Суд РФ, отдельные аспекты рекламной деятельности (например, размещение наружной рекламы) могут быть объектом правового регулирования на местах¹³⁸.

Таким образом, с целью обеспечения публичного интереса в установлении единого рынка на всей территории Российской Федерации рекламное законодательство отнесено к предмету ведения Федерации в соответствии с пунктом «ж» статьи 71 Конституции РФ.

Публичный интерес потребителей в надлежащей рекламе обеспечивается посредством закрепления в нормах права императивных требований к рекламе. Посредством закрепления в правовых нормах требований к рекламе, к субъектам рекламных правоотношений, определенных ограничений и запретов, государство регулирует деятельность субъектов рекламных отношений с целью защиты интересов общества и государства.

Помимо Закона о рекламе, требования к осуществлению рекламной деятельности могут содержаться в иных нормативных правовых актах¹³⁹, которые, согласно статье 4 Закона о рекламе, не должны ему противоречить. Подробно требования к рекламе как способу обеспечения права потребителей на надлежащую рекламу будут проанализированы в параграфе 2 главы II настоящей работы.

Реализация указанных целей правового регулирования рекламы осуществима при условии создания централизованного субъекта контроля за соблюдением всеми участниками рынка предъявляемых к рекламе требований.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, а также контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере рекламы, является Федеральная антимонопольная служба (далее – антимонопольный орган; ФАС). Он осуществляет свою деятельность под руководством Правительства РФ на основании Положения о ФАС.

Антимонопольный орган реализует возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Применительно к рекламной сфере деятельности антимонопольный орган ведет свою работу по следующим направлениям:

• вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения антимонопольного органа в области рекламы;

• осуществляет контроль и надзор за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства о рекламе;

• выдает предписания, обязательные для исполнения в случаях, предусмотренных законодательством о рекламе;

• имеет право запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции, заказывать проведение необходимых исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в сфере рекламы;

• возбуждает и рассматривает дела о нарушениях законодательства о рекламе;

• осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности.

Следует признать, что нормативное закрепление требований к рекламе было бы бессмысленным и неэффективным без установления ответственности за несоблюдение указанных требований. «Если в нормативном акте установлен конкретный запрет или юридическая обязанность, а за нарушение этих предписаний ни в данном акте, ни в других нормах, ни в конкретной, ни в общей форме не установлена мера ответственности, то нарушение закона или неисполнение обязанности утрачивает характер правонарушения»¹⁴⁰.

Нарушение законодательства о рекламе формирует состав административного правонарушения. В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административная ответственность за нарушение законодательства о рекламе предусмотрена статьей 14.3 КоАП РФ, а также рядом других статей КоАП РФ (ст. 5.9, 5.12, 6.13, 11.12, 14.24, 15.24). Кроме того, статья 19.5 КоАП РФ закрепляет ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа об отмене либо изменении противоречащего законодательству Российской Федерации о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или акта органа местного самоуправления.

Инициатором возбуждения дел по признакам нарушения законодательства о рекламе может быть как сам антимонопольный орган, так и любое заинтересованное лицо (физическое или юридическое), обратившее внимание антимонопольного органа на факт нарушения, направив соответствующее заявление (ст. 36 Закона о рекламе). Исходя из того что защита публичного интереса, как правило, осуществляется по инициативе государства, в литературе высказано мнение о возможности размежевания способов защиты прав и интересов в зависимости от такой инициативы. «В одних случаях органы власти выступают на защиту по своей собственной инициативе, в других же случаях не иначе как по призыву частных лиц. Случаи первого рода мы соединяем в отдел публичного права, случаи второго рода – в отдел гражданского права. Гражданские права защищаются не иначе как по призыву частных лиц – их субъектов. Это значит, что возбуждение, продолжение и завершение защиты зависят всецело от усмотрения субъекта. Призванные им органы действуют ровно настолько, насколько того требует пострадавшее лицо. Напротив, в публичном праве все движение исходит от воли органов власти»¹⁴¹.

С таким мнением нельзя согласиться по следующим основаниям.