Текст книги "Умные граждане – умное государство"

Краудфандинг – это и механизм поддержки жизненно важных для людей проектов, на которые невозможно получить финансирование другими способами. В 2014 году Сентрал-Фоллс (штат Род-Айленд), в прошлом фабричный городок, только что переживший банкротство и ограниченный в своих действиях судебным предписанием по расходованию средств, собрал 10 000 долл. для очистки и облагораживания местного парка. Через краудфандинг обычно жертвуются незначительные суммы, хотя база поддержки обычно довольно широка.

Усовершенствование процессов принятия решений

Наконец, открытость управления дает возможность усовершенствовать и улучшить процессы принятия решений. Так, программный продукт с открытым исходным кодом Liquid Feedback был разработан для коллективной работы над законопроектами; им, в частности, воспользовались Пиратская партия Германии и движение «Пять звезд» Италии для взаимодействия при разработке собственных политических документов[69]69
  Jan Behrens et al., «The Principles of Liquid Feedback» (Berlin: Interactive Demokratie, 2014).


[Закрыть]. С подобной же целью испанская партия «Подемос» использует аргентинскую платформу DemocracyOS и множество дополнительных интернет-инструментов. Plataforma Вrasil – еще один ресурс для авторов и комментаторов, созданный специально для законодательного регулирования краудфандинга, то есть подготовки проектов законодательных документов онлайн.

Открытость способствует улучшению качества работы государственных служащих за счет эффекта аудитории. Сознание того, что граждане постоянно наблюдают за их деятельностью, приводит к повышению результативности работы государственных институтов, особенно при выполнении ими стандартных функций[70]70
  Hazel Markus, «The Effect of Mere Presence on Social Facilitation: An Unobtrusive Test», Journal of Experimental Social Psychology 14 (1978): 389-97. Эффект аудитории лежит в основе основной идеи «гражданского жюри», а именно созыв небольшой группы граждан, для участия или осуществления надзора над официальным процессом. См.: The Jefferson Center, «Citizen Jury», http://jefferson-center.org/how-we-work/citizen-juries/


[Закрыть].

Провал программы «Открытое правительство»

Программа «Открытое правительство» администрации Барака Обамы опирается на три основных принципа: прозрачность, вовлечение общественности в государственное управление и сотрудничество. Все они изложены в Меморандуме об информационной прозрачности и открытом правительстве. Успехи открытого правительства очевидны: с 2009 года, когда программа была заявлена, появилось множество примеров взаимодействия общества и власти, включая описанные выше. Важные изменения произошли и в политических установках – наметился сдвиг в сторону расширения доступа граждан к правительственной информации, в частности к информации, касающейся состояния общества и экономики, а также собственно работы институтов власти. Согласно Меморандуму, общественно значимая информация должна размещаться «таким образом, чтобы граждане могли легко ее находить и использовать». Данные считаются открытыми, если их можно использовать повторно без существенных технических и законодательных ограничений.

Идея широкого доступа граждан к данным, собираемым и хранимым правительством, оказалась чрезвычайно плодотворной. Результатом инициативы стало создание портала data.gov, общенационального сайта открытого правительства, предназначенного для облегчения поиска данных. К 2015 году правительства более 40 стран сделали общедоступными для первичного и повторного использования более миллиона наборов данных[71]71
  Набор данных – множество элементов данных, объединенных в отдельное целое для решения определенной задачи. – Прим. ред.


[Закрыть][72]72
  Tether less World Constellation Web Observatory Portal, Rennselaer Polytechnic Institute (2014), http://tw.rpi.edu/web/web_observatory. Notes to Pages 14–16, 281.


[Закрыть]. Среди них – информация о работе правительства, включая доходы и расходы бюджета, размеры государственных контрактов и грантов, налоговые декларации чиновников, данные о проведенных встречах и даже суммы представительских расходов[73]73
  Tom Lee, «Defending the Big Tent: Open Data, Inclusivity, and Activism», The Sunlight Foundation Blog, May 2, 2012, http://sunlight-foundation.com/blog/2012/05/02/defending-the-big-tent-open-data-inclusivity-and-activism/; Ethics. Data.gov, http://www.eth-ics.gov/; Visitor Access Records, The White House Briefing Room, February 27, 2015, http://www.whitehouse.gov/briefing-room/disclosures/visitor-records; US Aspending.gov, http://www.Usas-pending.gov/


[Закрыть]. К числу открытых данных относятся также собираемые правительством сведения экономического характера, информация о состоянии окружающей среды и активности рынков.

Например, Директива об открытом правительстве Канады[74]74
  Canadian Open Government Directive. – Прим. ред.


[Закрыть] призывает обнародовать «информацию и данные, имеющие ценность для бизнеса, с целью поддержки прозрачности, подотчетности, гражданского участия и социально-экономических преобразований путем их повторного использования, при условии сохранения в тайне информации о частной жизни, конфиденциальности и безопасности»[75]75
  Directive on Open Government, Treasury Board of Canada Secretariat, October 9, 2014, http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=28108


[Закрыть]. Директива об открытом правительстве США, в которой содержатся указания федеральным ведомствам по применению положений Меморандума, определяет подлежащие открытию данные как «особо ценную информацию», которой может быть любая информация, направленная на:

• улучшение отчетности и оперативности работы ведомства;

• повышение информированности общества о его работе;

• содействие выполнению ключевых функций ведомства;

• создание экономических возможностей;

• ответ на запрос или потребность, выявленную в ходе общественных консультаций[76]76
  Peter R. Orszag, «Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, Executive Office of the President of the United States», Office of Management and Budget, December 8, 2009, http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf


[Закрыть].

В последнее десятилетие мир пережил нечто вроде информационного взрыва. Вплоть до недавнего времени большая часть этой информации была закрыта для публичного доступа – она скрывалась за брандмауэрами и паролями, ее защищало авторское право и другие законодательные барьеры. Некоторые данные были недоступны из-за законной озабоченности сохранением неприкосновенности частной жизни граждан и из соображений национальной безопасности.

Между тем в последние годы со стороны правительства и в меньшей степени частных компаний произошли радикальные изменения в отношении к использованию информации. По всему миру в той или иной мере наблюдается переход от культуры «предосторожности» к культуре «доступа, но с предосторожностями», по определению, данному консалтинговой компанией McKinsey[77]77
  James Manyika, Michael Chui, Diana Farrell, Steve Van Kuiken, Peter Groves, and Elizabeth Almasi Doshi, «Open Data: Unlocking Innovation and Performance with Liquid Information», McKinsey &Company, October 2013, http://www.mckinsey.com/insights/business_technology/open_data_unlocking_innovation_and_per-formance_with_liquid_information


[Закрыть]. Именно движение в сторону большей информационной прозрачности обозначает процесс, который некоторые обозреватели назвали «революцией открытых данных».

Большие данные – это современное направление в информационных технологиях, означающее набор инструментов и методов, позволяющих собирать, передавать, визуализировать, смешивать и обрабатывать огромные объемы информации. Технологии больших данных идеально соотносятся с политикой открытых данных – политикой предоставления свободного доступа к данным для последующего бесплатного использования и распространения. Зачастую для этой цели создаются единые многофункциональные платформы коллективного использования данных (one-stop data sharing)[78]78
  Beth Simone Noveck and Daniel L. Groff, «Information for Impact: Liberating Nonprofit Sector Data» (Washington, DC: The Aspen Institute, 2013), http://www.aspeninstitute.org/sites/default/files/content/docs/psi/psi_Information-for-Impact.pdf


[Закрыть].

Что еще более важно – в рамках политики открытости использование данных для решения общественных проблем не ограничивается кругом государственных служащих. Самый простой пример: если правительства разных стран мира сделают общедоступными расписания автобусов и поездов метро, программисты смогут создать приложения для смартфонов, информирующие пассажиров о времени прибытия транспорта.

Американская программа «Открытое правительство» активизировала обмен опытом и взаимодействие среди более 60 стран мира от Мексики до Индонезии по вопросам ее внедрения. В частности, в России был назначен министр по вопросам открытого правительства[79]79
  Михаил Абызов назначен министром по вопросам Открытого правительства Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года. – Прим. ред.


[Закрыть]. Все эти страны подписали декларацию Межгосударственного партнерства «Открытое правительство»[80]80
  Open Government Partnership (OGP). – Прим. ред.


[Закрыть], обязывающую их к пересмотру принципов государственного управления. Членство в Партнерстве требует осуществления проектов, указанных в плане действий открытого правительства, разработанном в каждой из стран. Большинство стран-участниц стараются реализовывать политику открытых данных – например, открывая онлайн-доступ к информации о государственных расходах.

К сожалению, многие планы представляют собой пустую формальность. Они содержат громкие слова о необходимости вовлечения граждан в управление и невыполненные обещания изменений без каких-либо обязательств по оценке результативности предлагаемых действий. Губительное воздействие на реализацию планов оказывает и непоследовательность политики правительства. Критики утверждают, что Россия, приняв Дорожную карту развития системы «Открытое правительство», вторглась в Украину (вслед за этим Россия вышла из Партнерства «Открытое правительство»). В результате признаний Эдварда Сноудена[81]81
  Эдвард Сноуден – американский технический специалист, бывший сотрудник ЦРУ и Агентства Национальной безопасности США. В начале июня 2013 года распространил секретную информацию Агентства, касающуюся тотальной слежки американских спецслужб за информационными коммуникациями между гражданами многих государств по всему миру при помощи существующих информационных сетей. – Прим. пер.


[Закрыть] лидерство США в движении за открытость государственного управления было подвергнуто сомнению, а страну обвинили в лицемерии и двойной игре.

Многие страны, в том числе Филиппины, Финляндия, Италия и Бразилия, проводили эксперименты по прямому интернет-взаимодействию с гражданами в вопросах выработки политики и развития законодательства[82]82
  См. «Full Text of the Magna Carta for Philippine Internet Freedom (MCPIF)», http://democracy.net.ph/full-text/; Открытое правительство Финляндии, например, является некоммерческой организацией, которая способствует краудсорсингу законодательства, совещательной и представительной демократии и развитию гражданской инициативы путем содействия гражданским дебатам и обсуждению проектов законодательных предложений для представления в парламент Финляндии. См.: «Crowdsourcing Legislation», http://openministry.info/. Проект конституционной реформы в Италии преодолел три этапа последовательных консультаций с общественностью в 2013 г., в его основе лежит инициатива узаконить конституционную реформу, предполагающую стимулирование новых каналов для более широкого и более значимого участия граждан в процессе управления. См.: http://partecipa.gov.it/. См. также: «Consultazione Pubblica sulle Riforme Costituzionali Rapporto Finale», http://www.riformecostituzionali.partecipa.gov.it/. Демократическая платформа, которая используется в Палате представителей Бразилии, http://edemocracia.camara.gov.br/, разработана и поддерживается Центральным секретариатом президента Бразилии – ведомством, отвечающим за социальное участие и социальные движения, http://www.participa.br/.df. См.: Andrew Mandelbaum, «Online Tools for Engaging Citizens in the Legislative Process», OpenParliament.org., February 28, 2014. Jillian Raines, «Toward More Inclusive Law making: What We Know and Still Most Need to Know about Crowdlaw» (blog), The GovLab, June 4, 2014, http://thegovlab.org/toward-more-inclusive-law-making-what-we-know-still-most-need-to-know-about-crowdlaw


[Закрыть]. Правительство Исландии попросило граждан участвовать в формировании проекта новой конституции[83]83
  «Icelandic Constitutional Council 2011», Participedia, http://par-ticipedia.net/en/cases/icelandic-constitutional-council-2011; Sean Deely and Tarik Nesh Nash, «The Future of Democratic Participation: my.con: An Online Constitution Making Platform», http://ceur-ws.org/Vol-1148/paper4.pdf


[Закрыть]. Подобные зарождающиеся проекты «крауд-законодательства» (crowdlaw), включающие разработку нормативных правовых актов, законов и даже конституции, имеют общую цель: создать работоспособные и воспроизводимые структуры для предоставления людям возможностей прямого участия в процессе законотворчества. На сегодняшний день подобные проекты остаются разовыми, не трансформируясь – ни в США, ни в других странах – в систематические усилия, позволяющие изменить подход к выработке политики с закрытого на открытый.

А пока основным примером управления с прямым участием граждан остается формирование местных бюджетов, когда сами жители определяют, обсуждают и устанавливают приоритетные для местного сообщества направления государственного финансирования (партисипаторный бюджет[84]84
  Партисипаторный бюджет (англ. Participatory Budget) – местный бюджет, разработанный и утвержденный с участием общественности; финансовый план совместного управления, осуществляемого гражданами и местными органами власти. Партисипаторный бюджет предоставляет жителям города возможность вносить свой вклад в рассмотрение и принятие финансовых решений по приоритетным вопросам. В соответствии с законодательством, решение о принятии местного бюджета – прерогатива городского совета, однако он может и должен принимать во внимание рекомендации, поступающие от граждан. – Прим. ред.


[Закрыть]). В Нью-Йорке, Севилье, Порту-Алегри (Бразилия) и 1500 других городах и населенных пунктах местные органы законодательной власти в порядке эксперимента предоставляют контроль над многомиллионными бюджетами именно гражданам, а не профессиональным политикам и чиновникам. Но разработка и утверждение бюджетов с участием общественности остается сильно локализованной инициативой и в значительной степени сводится к обычному контролю над капитальными расходами, направляемыми, например, на ремонт школы или строительство футбольного поля.

Между тем многообразие проектов, рождающихся в развитие идеи открытого правительства, указывает на возможность движения от вертикального, закрытого управления к управлению более децентрализованному, основанному на сотрудничестве и открытости при решении проблем и создании общественных благ, для которых большое значение имеют образованность, компетентность и активность граждан. И все же признаки системных изменений все еще слабо заметны, а понимание механизмов трансформации пока не сложилось.

Хотя все более обыденным явлением становятся примеры технических инноваций в работе правительства, такие как публикация наборов открытых данных, краудсорсинговые платформы, хакатоны и разработка партисипаторных бюджетов, нормой по-прежнему остаются высокие барьеры между гражданами и государственным сектором (профессиональными чиновниками и законодателями). Несмотря на значительный прогресс в использовании информационных технологий при организации и проведении выборов, в частности для повышения явки избирателей и фандрайзинга, современные технологии лишь незначительно изменили современной элитарный стиль управления. Государственное управление остается сферой деятельности профессионалов, работающих в закрытом режиме.

Возможность участия в управлении практически исключена для тех, кто не является сотрудником государственных или квазигосударственных структур, научно-исследовательских центров, финансируемых из федерального бюджета, или же обладателем теплого местечка в одном из консультативных комитетов, собирающихся несколько раз в год в Вашингтоне. Министерство здравоохранения и социальных служб не имеет возможности широко обсуждать с врачами, медсестрами и другими представителями медицинской профессии изменения политики в области охраны здоровья. Не существует простых механизмов и для того, чтобы привлечь ученых к работе Агентства по охране окружающей среды для помощи в оценке данных по изменению климата. Экономисту и математику, готовым помочь министру финансов (либо губернатору или мэру) в разработке экономических прогнозов, трудно получить доступ к соответствующим чиновникам.

Мэр среднестатистического американского города, как правило, не знает, каким образом увеличить охват сети широкополосного доступа в интернет. Ученый, выдвинувший идеи о том, как повысить эффективность строительства и качество муниципального жилого фонда, не имеет возможности предложить свои услуги или применить идеи. Автор студенческого проекта, предлагающего способы контроля качества воздуха вокруг университетского кампуса, или лидер инициативы по направлению студентов в государственные общеобразовательные школы для преподавания естествознания не найдут рекомендаций, объясняющих, каким образом предложения студентов могли бы получить государственное финансирование.

За исключением права участвовать в выборах раз в четыре года, у граждан есть совсем немного официальных рычагов влияния на работу государственных институтов и на государственные программы. В реальности массовый энтузиазм и широкое признание потенциальных преимуществ открытого правительства на редкость слабо повлияли на процесс принятия государственных решений, урегулирования проблем, распределения общественных благ. И хотя цифровые технологии в корне изменили многие сферы политический жизни, включая проведение избирательных кампаний и сами выборы, они едва ли затронули современные инструменты управления – законотворчество, регулирование, оказание услуг, налогообложение, распределение финансирования и разрешение споров.

«Арабская весна» (еще называемая Twitter-революцией) 2010–2011 годов и акции гражданского протеста «Occupy», зародившегося в Зукотти-парке Нью-Йорка в 2011 году, выявили насущную потребность изменений процедур выработки государственной политики. Идеи этих протестных движений быстро распространись по всему миру. Натан Шнайдер, летописец движения «Occupy Wall Street» в журнале Harper’s, писал:

Основным посланием «оккупантов» является именно потребность в идущем снизу вверх прямом демократическом процессе, а вовсе не призыв к соблюдению принятых наверху законов[85]85
  Nathan Schneider, «Some Assembly Required: Witnessing the Birth of Occupy Wall Street», Harper’s, February 2012.


[Закрыть].

Перефразируя Маршалла Маклюэна[86]86
  Этому канадскому философу и филологу принадлежит фраза «medium is the message». – Прим. ред.


[Закрыть], можно сказать, что средства протеста, используемые движением, сами по себе уже представляли собой послание. Участники движений обходились без административного контроля, свойственного политическим партиям, профсоюзам, бюрократическим и коммерческим организациям[87]87
  Manuel Castells, «Networks of Outrage and Hope: Social Movements in the Internet Age» (New York: Polity Press, 2012).


[Закрыть]. Несмотря на это и к удивлению многих, протестные движения оказались чрезвычайно эффективными и завладели умами общества, продемонстрировав, что, по словам журналиста Джеффа Джарвиса, «контролирующие институты более не нужны для формирования общественной повестки»[88]88
  Jeff Jarvis, «#Occupy Wall Street and the Failure of Institutions», Buzz Machine, October 3, 2011, http://buzzmachine.com/2011/10/03/occupywallstreet-the-failure-of-institutions/


[Закрыть].

Но весна заканчивается, и рано или поздно наступает осень. Такие технологии, как Twitter и Facebook, были хороши для публикации жалоб на работу правительства, для выражения негодования, для распространения информации и координации протестов как на улицах, так и в виртуальной среде. Не более чем прикладные инструменты, они не способствовали, да и не могли способствовать развитию инфраструктуры управления.

Без сомнения, ряд интернет-протестов, прокатившихся в 2012 году, привели к пересмотру ранее выдвинутых инициатив, связанных с такими общественными проблемами, как попытки Конгресса США ввести регулирование интернета и решение крупного фонда, финансирующего лечение рака груди, прекратить субсидирование обследований на наличие заболевания, проводимых Американской ассоциацией планирования семьи Planned Parenthood. Критика, распространение фотографий, активность в социальных сетях в самом деле помогли победить неудачные законодательные проекты. Но социальные сети не преуспели в выработке новых эффективных решений[89]89
  Gladwell vs. Shirky: «A Year Later, Scoring the Debate over Social Media Revolutions Threat Level», WIRED, December 27, 2011, http://www.wired.com/2011/12/gladwell-vs-shirky/


[Закрыть].

Например, маленькая независимая некоммерческая организация из Сан-Франциско Invisible Children весной 2012 года провела самую быструю в истории интернета кампанию «сарафанного радио», направленную против военачальника из Уганды Джозефа Кони, ответственного за похищение детей и принуждение их к службе в армии и оказанию секс-услуг. Подготовленное для кампании онлайн-видео только за неделю собрало 100 млн просмотров. Но в итоге никаких перемен не произошло.

В апреле 2014 года радикальная нигерийская исламистская организация «Боко Харам»[90]90
  В марте 2015 года присягнула на верность запрещенному в РФ «Исламскому государству» и сменила название на «Западноафриканскую провинцию “Исламского государства”». – Прим. ред.


[Закрыть] похитила более 270 школьниц из лицея в населенном пункте Чибок (штат Борно) под предлогом того, что «девочки должны покинуть школу и выйти замуж». Взрыв негодования, прокатившийся в Twitter под хэштегом «верните девочек» (#bringbackourgirls), вынудил президента Нигерии принять иностранную помощь для поиска и спасения похищенных. В результате были обнаружены лишь несколько девочек, но преступная деятельность группировки продолжается и по сей день.

Несмотря на многочисленные примеры частного успеха в работе открытого правительства, мгновенно перестроить систему государственного управления после «арабской весны» невозможно. Активисты из социальных сетей эффективно применяют современные технологии для привлечения сторонников, но им еще предстоит сделать шаг от вызова, бросаемого власти, к мерам по ее реальной модернизации[91]91
  Zeynep Tufekci, «After the Protests», New York Times, March 19, 2014, http://www.nytimes.com/2014/03/20/opinion/after-the-protests.html


[Закрыть]. И на этом пути на открытое правительство по-прежнему возлагаются большие надежды.

Границы прямого участия граждан в управлении

Разумеется, государственные служащие взаимодействуют с гражданами, из них формируются группы поддержки, с их помощью собирается необходимая информация, к их содействию прибегают для претворения в жизнь политических решений. Стандартные практики такого взаимодействия включают:

• встречи с населением в здании муниципалитета;

• формирование консультативных комитетов;

• нормотворчество с учетом комментариев общественности.

Но традиционные практики прямого участия граждан в управлении (то, что Сьюзан Моффитт[92]92
  Сьюзан Моффитт – профессор политологии и публичной политике в университете Брауна. – Прим. пер.


[Закрыть] называет «партисипаторной бюрократией») не пробили броню управленческой бюрократии. Подобные «посягательства демократии на бюрократию» предполагают лишь редкое участие незначительных групп людей при решении отдельных вопросов[93]93
  Susan L. Moffitt, «Making Policy Public: Participatory Bureaucracy in American Democracy» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2014).


[Закрыть]. Официальное нормотворчество допускает лишь очень ограниченное привлечение внешних экспертов. В частности, Федеральный закон об административной процедуре[94]94
  Federal Administrative Procedure Act. – Прим. пер.


[Закрыть], который был принят по окончании Второй мировой войны, предписывает ведомствам выносить на рассмотрение общественности нормативные правовые акты до их принятия, но только после того, как работа доведена до стадии согласованного проекта.

Существует мнение, что подобная процедура неполноценна и что полученный проект документа является плодом не дискуссий и истинного заинтересованного участия, а политической борьбы между существующими группами интересов[95]95
  Francis Fukuyama, «The Decay of American Political Institutions», American Interest, December 8, 2013, http://www.the-american-interest.com/articles/2013/12/08/the-decay-of-american-politi-cal-institutions


[Закрыть]. Даже те консультации, которые происходят в действительности, по утверждению Фрэнсиса Фукуямы[96]96
  Фрэнсис Фукуяма – американский философ, политолог, политический экономист и писатель японского происхождения. Старший научный сотрудник Центра по вопросам демократии, развития и верховенства права в Стэнфорде. – Прим. пер.


[Закрыть] превратились в «рутинные и формальные» переговоры между лоббистами и чиновниками. Комментарии к уже готовым проектам законов и нормативных правовых актов поступают слишком поздно – и в форме, зачастую неудобной для лиц, принимающих решения[97]97
  Alice Lipowicz, «Use Digital Tools for Better E-rulemaking, Former Official Advises», FCW, January 26, 2011, http://fcw.com/articles/2011/01/26/former-white-house-deputy-cto-advises-im-mediate-actions-for-improved-erulemaking.aspx


[Закрыть].

Техническая экспертиза готовящихся документов может поступать со стороны ведомственных консультативных комитетов, но нередко такие комитеты состоят из ученых, работающих на промышленные компании, а не из сотрудников университетов или организаций, представляющих общественные интересы[98]98
  См.: Robert Steinbrook, «Science, Politics, and Federal Advisory Committees», New England Journal of Medicine 350, № 14 (April 2004): 1454–1460.


[Закрыть]. Недостатки таких комитетов регулярно обсуждаются в политологических трудах. К главным их недостаткам причисляются:

1. Отсутствие в них сбалансированного представительства различных политических взглядов[99]99
  Cm.: Robin M. Nazzaro, «Issues Related to the Independence and Balance of Advisory Committees, Highlights of Testimony before the Subcommittee on Information Policy, Census, and National Archives, Committee on Oversight and Government Reform, House of Representatives», April 2, 2008, http://www.gao.gov/as-sets/120/119486.pdf


[Закрыть]. Не отличаясь разнообразием представленных взглядов, они традиционно выражают интересы заинтересованных сторон[100]100
  Хотя в современной бизнес-литературе все чаще используется калька с английского «стейкхолдеры» (англ. stakeholders), мы предпочли остановиться на более укорененном в бизнес-дискурсе термине «заинтересованные стороны». – Прим. ред.


[Закрыть] вместо того, чтобы осуществлять независимую и компетентную оценку.

2. Даже в отсутствие явного промышленного лобби консультативные комитеты формируются медленно, их работа серьезно ограничена требованиями законодательства.

3. Консультативные комитеты просто дают советы[101]101
  Cm.: Beth Simone Noveck, Wiki Government: «How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful» (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), 131.


[Закрыть]. Они не имеют постоянно действующего органа принятия и претворения в жизнь решений, созываются от случая к случаю и слабо интегрированы в регулярные механизмы решения проблем или принятия политических решений.

Аналитические центры[102]102
  Аналогичные организации называют еще «мозговые центры» (англ. thinktanks) и «фабрика мысли» (англ. brainstrust) – это негосударственные научно-исследовательские организации, которые, как правило, сосредоточивают свои усилия в области гуманитарных наук – политики, экономики, социологии и права. – Прим. ред.


[Закрыть] ничуть не лучше. Впервые созданные на рубеже ХХ века, они отражали веру эпохи прогресса в то, что социальные и гуманитарные знания способны помочь в решении проблем общества[103]103
  Andrew Rich, «Think Tanks, Public Policy and the Politics of Expertise» (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2004), 34.


[Закрыть]. Бизнес в то время также склонялся в пользу точных, научно обоснованных и объективных стандартов работы правительства – они должны были смягчить социальные конфликты, вызванные индустриализацией, и обеспечить большую предсказуемость коммерческой деятельности. Таким образом, не только тейлоризм (теория управления, появившаяся в начале ХХ века благодаря идеям Фредерика Уинслоу Тейлора, верившего в научную организацию труда и управления предприятиями) стимулировал заинтересованность бизнеса в профессионализме правительства. Весомую роль в профессионализации государственного управления также сыграло стремление предотвратить социальные беспорядки среди малоимущих трудящихся, направленные против интересов бизнеса.

Изначально аналитические центры играли роль информационных агентов, помогающих политикам получать идеи, «упакованные» в удобный формат, однако впоследствии их деятельность радикально изменилась. Сегодня эти экспертные организации все чаще проводят агрессивные кампании, продвигающие определенную идеологическую точку зрения. В исследовании современных аналитических центров Эндрю Рич поясняет, что, несмотря на свой некоммерческий статус, они являются активными участниками партийной борьбы. Проводимые ими массированные маркетинговые кампании имеют целью «скорее подготовку пристрастных отчетов, чем объективный анализ», причем делается это, как правило, уже по принятии политического решения, когда становится понятной расстановка сил. В своих рассуждениях Рич идет дальше, утверждая, что «аналитические центры практически нейтрализовали возможности использования компетенций граждан в выработке американской политики»[104]104
  Там же, 28.


[Закрыть]. Более того, в последние годы иностранные правительства и организации заплатили десятки миллионов долларов аналитическим центрам, спонсируя «исследования» в своих собственных интересах. Являясь очевидным лоббированием под чужим именем, эта практика существует практически открыто.

Центр глобального развития, некоммерческая исследовательская организация, получил 5 млн долл. США от Министерства иностранных дел Норвегии с тем, чтобы убедить чиновников вдвое увеличить расходы на благотворительность[105]105
  Eric Lipton, Brooke Williams, and Nicholas Confessore, «Foreign Powers Buy Influence at Think Tanks», September 6, 2014, http://www.nytimes.com/2014/09/07/us/politics/foreign-powers-buy-influence-at-think-tanks.html?_r=0


[Закрыть]. Финансируемые государством научно-исследовательские центры (FFRDC[106]106
  Federally funded research and development centers. – Прим. ред.


[Закрыть]), например RAND[107]107
  RAND (аббревиатура англ. слов «Research and Development» – «Исследования и разработка») – американский стратегический исследовательский центр. Является некоммерческой организацией, содействующей научной, образовательной и благотворительной деятельности в интересах общественного благополучия и национальной безопасности США. В частности, занимается разработкой и выявлением новых методов анализа стратегических проблем и новых стратегических концепций. – Прим. ред.


[Закрыть] и MITRE[108]108
  MITRE (или The MITRE Corporation) – крупная некоммерческая организация, специализирующаяся в области системной инженерии и ведущая разработки и исследования в интересах органов государственной власти США, в частности таких, как Министерство обороны США, Федеральное управление гражданской авиации США. – Прим. ред.


[Закрыть], Сандийские национальные лаборатории[109]109
  Сандийские национальные лаборатории (англ. Sandia National Laboratories, SNL) – один из 16 комплексов национальных лабораторий Министерства энергетики США. Главная задача SNL – разработка, создание и испытание неядерных компонентов ядерного оружия. Состоит из двух филиалов, один из которых расположен рядом с Лос-Аламосской лабораторией, а второй – рядом с Ливерморской лабораторией, которые непосредственно связаны с разработкой оружия для ядерного арсенала США. – Прим. ред.


[Закрыть] и Ливерморская национальная лаборатория[110]110
  Ливерморская национальная лаборатория им. Э. Лоуренса (англ. Lawrence Livermore National Laboratory, LLNL) – национальная лаборатория Министерства энергетики США в Ливерморе, штат Калифорния. Входит в структуру Калифорнийского университета. Основана в 1952 году по инициативе Эдварда Теллера и при содействии Эрнеста Лоуренса для интенсификации работ по созданию термоядерной бомбы. Наряду с национальной лабораторией в Лос-Аламосе является одной из двух лабораторий в США, основополагающей задачей которых служит разработка ядерного оружия. – Прим. ред.


[Закрыть] представляют собой, в сущности, подразделения федеральных ведомств; они были созданы после Второй мировой войны для широкого привлечения инженеров и ученых к работе по обеспечению национальной безопасности. Такие центры, являясь формой государственно-частного партнерства, имеют возможность тесно сотрудничать с правительством и не подпадают под ограничения в размерах государственных контрактов. В то же время, являясь частными организациями, они свободны в осуществлении коммерческой деятельности.

В настоящее время такие научно-исследовательские центры, продукт «холодной войны», служат главным образом интересам министерств обороны и энергетики, отвечающих за ядерный арсенал страны. Как любое федеральное ведомство, они нанимают в штат профессионалов, отвечающих формальным требованиям, которые зачастую мыслят недостаточно гибко, не учитывают всех обстоятельств и не в состоянии дать всестороннюю консультацию по широкому кругу вопросов.

Границы метода «открытого запроса» на участие граждан

В 2005 году мы со студентами приступили к разработке краудсор-синговой платформы под названием Peer to Patent, которая позволила бы ученым и инженерам в свободное время проводить патентные исследования, тем самым помогая Ведомству по патентам и товарным знакам США[111]111
  U. S. Patent and Trademark Office, PTO. – Прим. ред.


[Закрыть]. В то время в очереди на рассмотрение уже числился миллион заявок. На изучение каждой заявки штатным экспертам Ведомства отводится всего 15–20 часов, после чего выносится решение, заслуживает ли автор изобретения монопольного права сроком на 20 лет.

В таких условиях скорость получения необходимой экспертной информации оказывается критичной. Сотрудники Ведомства, хорошо знакомые с правовыми аспектами проведения экспертизы, не имели должной научной базы, чтобы принимать решения по содержанию заявок, например решить, отличается ли компьютерная программа или технологический процесс новизной и явными преимуществом перед предшествующими технологиями и заслуживают ли они патента.

Для того чтобы в помощь сотрудникам Ведомства привлечь ученых и инженеров, работающих в реальном секторе экономики и в научно-исследовательских учреждениях, и была создана платформа Peer to Patent. Компетентность и объективность оценок гарантировались перекрестным рейтингованием внешних экспертов здесь же на сайте[112]112
  «Peer to Patent is the central case study in Noveck», Wiki Government.


[Закрыть].

Несмотря на перспективность идеи, Peer to Patent столкнулась с трудностями с привлечением экспертов-добровольцев. В лучшем случае удавалось собрать 40–50 человек, способных оценить научную обоснованность патентной заявки. Но чаще всего группа экспертов не превышала 3–4 человек. Оказалось, что для того, чтобы привлечь даже нескольких человек, разбирающихся в определенной предметной области, требуется активный «маркетинг» такой возможности: рассылка электронных писем друзьям, знакомым и знакомым знакомых. Интенсивные поиски велись и в блогосфере с тем, чтобы выявить тех, кто разбирается в сути заявки, – речь идет о временах еще до появления Twitter. Затем блоггеры и их подписчики приглашались к сотрудничеству. Вновь и вновь мы повторяли один и тот же цикл: искали людей, имеющих достаточные знания и профессиональный опыт, разбирающихся в специфических научных и технологических вопросах, а затем целенаправленно обращались к ним.

В итоге мы столкнулись с весьма банальной проблемой выработки решений с привлечением граждан: недостаток четких, экономичных и надежных путей поиска экспертов, носителей необходимых знаний, информации и инновационных решений. Исследование, проведенное в Великобритании, показало, что лишь 27 % служащих государственного сектора, располагающих всеми необходимыми технологическими средствами, смогли привлечь людей с нужными профессиональными навыками[113]113
  Marisa Peacock, «The Search for Expert Knowledge Continues», CMS Wire, May 12, 2009, http://www.cmswire.com/cms/enter-prise-cms/the-search-for-expert-knowledge-continues-004594.php


[Закрыть] для решения стоящих перед ними задач.

При решении любой проблемы наиболее заинтересованными и активными участниками процесса далеко не всегда являются специалисты. В сфере патентной деятельности, например, не ученые, а юристы и защитники прав интеллектуальной собственности наиболее заинтересованы в соблюдении духа и буквы патентного законодательства. Наоборот, ученые и специалисты часто не ориентируются в тонкостях оформления патентной заявки и не в состоянии преодолеть бюрократические процедуры Патентного ведомства.

Опыт краудсорсинга с помощью Peer to Patent опровергает распространенный скептицизм и наглядно демонстрирует, что общество готово предоставлять полезную информацию и делать это конструктивно. Практика использования платформы доказала, что «открытость» способна привести к положительным преобразованиям. Но подобную платформу можно назвать в лучшем случае лишь частичным решением. Метод «открытого запроса», характерный для краудсорсинга, означает оповещение людей о возможности участия в надежде, что они откликнутся на призыв. В нашем случае этот метод оказался недостаточно эффективным. Он не позволил нам с легкостью выявлять и налаживать контакт со специалистами по конкретным проблемам. В этом, впрочем, не было ничего необычного. Правительству, как и многим современным крупным организациям, нелегко выйти на контакт со своей аудиторией.

В отдельных случаях краудсорсинг – действительно прекрасный и быстрый способ собрать лучшие идеи. Замечательно, когда он срабатывает и неизвестное ранее лицо или группа лиц предлагают блестящую идею. Во время Кенийского кризиса 2007 года[114]114
  В результате разногласий по поводу результатов национальных выборов в 2007 году в стране вспыхнули массовые протесты, быстро переросшие в акты насилия. – Прим. ред.


[Закрыть] блоггер Ори Околло написал:

Я начинаю понимать, что [случаи насилия] необходимо документировать… Ребята, желающие чем-то помочь, – есть ли среди вас технари, готовые на основе Google Maps сделать мэшап[115]115
  Веб-приложение, объединяющее данные из нескольких источников в один интегрированный инструмент. – Прим. ред.


[Закрыть] мест, где происходят беспорядки и разрушения?[116]116
  Clive Thompson, «Smarter Than You Think: How Technology Is Changing Our Minds for the Better» (New York: Penguin Press, 2013), 62.


[Закрыть]

По счастливой случайности эту запись прочитал программист из Кении и переслал ее программисту кенийского происхождения, проживающему в США. Отвечая на призыв, они совместными силами создали первую версию платформы мониторинга ситуации Ushahidi.org. Ushahidi (ушахиди) на языке суахили означает «свидетельство»; после сомнительных выборов в Кении с ее помощью собирались свидетельства о происходящих в стране актах насилия. Впоследствии платформа приобрела популярность среди сотен организаций по всему миру, которые стали использовать ее и в других кризисных ситуациях – например, для краудсорсинга создания карт лесных пожаров в России и Италии, для определения местонахождения жертв во время землетрясения на Гаити.

Привлечение к решению проблем широкого круга экспертов из гражданского общества позволяет получить блестящие идеи, но чаще всего люди, способные помочь, неизвестны тем, чью проблему требуется решить, и, соответственно, найти их крайне трудно. Такие люди могут проживать в самых невероятных местах. Придумка Хорхе Одона, автомеханика из Аргентины, использовать пластиковый пакет для извлечения пробки, упавшей в бутылку вина, привела его к революционному изобретению прибора для извлечения младенцев из родовых путей: этот прибор впервые за 400 лет вытеснил медицинские щипцы[117]117
  Donald McNeil Jr., «Car Mechanic Dreams Up a Tool to Ease Births», New York Times, November 13, 2013, http://nyti.ms/17UuZos


[Закрыть]. Идея Одона в конце концов привлекла внимание Всемирной организации здравоохранения, но лишь потому, что он выложил свое изобретение в YouTube. Кто бы мог представить?

Но примеры столь удачного стечения обстоятельств довольно редки. На каждый открытый запрос, приводящий к решению проблем, приходятся десятки, которые ускользают от внимания тех, кто мог бы оказать реальную помощь. Счастливая случайность – слишком ненадежное основание для строительства государственного управления.

Поиски системного решения лежали в плоскости совмещения краудсорсинга с другой нестандартной инициативой, например премированием за решение общественно значимой задачи[118]118
  Премиальный конкурс (англ. prize-backed challenge) – инструмент краудсорсинга и открытых инноваций, в основе которого лежит денежный приз. Позволяет обеспечить широкое участие граждан в решении конкретных проблем. – Прим. ред.


[Закрыть]. Награды в конце концов стимулируют креативных профессионалов «выйти из тени»[119]119
  «‘And the Winner Is…’ Capturing the Promise of Philanthropic Prizes», McKinsey & Company, July 2009, http://mckinseyonsociety.com/downloads/reports/Social-Innovation/And_the_winner_is.pdf


[Закрыть].

Американским ВВС понадобилось решить проблему, как остановить на контрольно-пропускном пункте не подчинившийся приказу транспорт таким образом, чтобы не причинить при этом вреда окружающим. Командование объявило конкурс на сайте Challenge. gov. Лучшее решение, представленное в течение 60 дней, награждалось денежным призом в 20 000 долл. (Сходная же проблема стоит и перед полицией; оружие хорошо в кино, но не в реальной жизни.) Тысячи людей проявили заинтересованность, было представлено около 100 вариантов решения. Победителем стал 65-летний инженер-механик из города Лима (Перу), представивший идею дистанционно управляемого робота, способного догнать удаляющийся транспорт и развернуть под ним воздушную подушку, которая приподнимает автомобиль над землей, вынуждая остановиться. Идея была одобрена, и ВВС создали электромеханический прототип для тестирования метода.