Текст книги "Умные граждане – умное государство"

На фоне сокращающихся государственных бюджетов и стремительного развития информационных и коммуникационных технологий такие инструменты, как призы и награды, конкурсы и гранты на решение сверхсложных задач[120]120
  Grand challenges – это фундаментальные научные, социальные или инженерные задачи с широкой областью применения, направленные на улучшение жизни всего человечества. – Прим. ред.


[Закрыть], дают возможность оплачивать только эффективные решения, а также позволяют расширить область поиска[121]121
  «Implementation of Federal Prize Authority: Fiscal Year 2012 Progress Report», Office of Science and Technology Policy, The White House, December 2013, http://www.whitehouse.gov/sites/de-fault/files/microsites/ostp/competes_prizesreport_dec-2013.pdf. См. также: «Prize-Backed Challenges» (wiki), The GovLab, http://thegovlab.org/wiki/Prize-backed_Challenges


[Закрыть]. Финансовые рычаги и репутационные стимулы способны привлечь больше участников к поиску хороших решений сложных проблем.

Компания X-Prize[122]122
  X-Prize – премиальный фонд поддержки революционных инноваций, направленных на улучшение жизни всего человечества. Премии присуждаются в четырех категориях: энергетика и окружающая среда, освоение окружающего пространства, образование и развитие, биология и медицина. Средства фонда поступают от частных жертвователей и корпораций. – Прим. ред.


[Закрыть], премиальный фонд поддержки решения сложнейших задач, стоящих перед человечеством, выделяет значительные суммы на разработку инновационных технологий, тем самым привлекая широкое общественное внимание и стимулируя дух состязания и соревнования. Среди конкурсов фонда – разработка автомобиля, потребляющего 1 галлон[123]123
  Галлон США равен 3,7 л. – Прим. ред.


[Закрыть] топлива на 100 миль, и портативного прибора «Трикордер» (своеобразный аналог прибора с таким же названием из американского сериала «Звездный путь»), с помощью которого можно снять ряд показателей состояния здоровья человека.

Конкурсные награды – очень значительные денежные суммы – присуждаются за новаторские и реализуемые решения конкретных сверхсложных, зачастую высоконаучных задач. В их числе, например, задачи:

• снизить стоимость солнечной энергии, доведя ее до уровня цен на электроэнергию угольных ТЭС;

• сделать электромобили не менее доступными, чем автомобили с бензиновыми двигателями;

• выявить все угрожающие человечеству астероиды и изобрести средства защиты от этой угрозы.

Решение сверхсложных задач имеет «далеко идущие цели национального или глобального масштаба, захватывающие воображение и требующие развития инноваций и прорывов в науке и технологиях»[124]124
  Cristin Dorgelo and Tom Kalil, «21st Century Grand Challenges» (blog), White House, April 9, 2012, http://www.whitehouse.gov/blog/2012/04/09/21st-century-grand-challenges


[Закрыть]. Успех премиальных конкурсов привел к изменению законодательства США: отныне их разрешено использовать в государственном секторе на общенациональном уровне»[125]125
  America Competes Act, Public Law 110-69, August 9, 2007.


[Закрыть].

Однако премиальные конкурсы напоминают поиск иголки в гигантском стоге сена, что невозможно без солидного финансирования. В противном случае «шанс найти нужного человека равен нулю», как заметил Алок Дас, старший научный сотрудник лаборатории ВВС, руководивший конкурсом на решение задачи с автомобилями-нарушителями[126]126
  Case Foundation, «Collaborative Innovation»: Dr. Alok Das and Jean Lupinacci, YouTube, August 21, 2012, http://www.youtube.com/watch?v=dA3l_UlFZac. См. также: «InnoCentive and the Air Force Research Lab Announce Successful Completion of Initial Open Innovation Challenges», InnoCentive, October 17, 2011, http://www.innocentive.com/innocentive-and-air-force-research-lab-announce-successful-completion-initial-open-innovation-challe


[Закрыть]. Конечно, денежные призы за успешное решение задач уже доказали свою эффективность – гарантия финансового вознаграждения и использование социальных сетей расширяют возможности наработки новых связей и ускоряют этот процесс. Однако быстродействие, системность и надежность этих инструментов недостаточны, чтобы заметно повлиять на способы принятия решений или урегулирование проблем государственными органами. Невозможно заменить министерство образования или министерство здравоохранения серией конкурсов с денежными призами.

Шанс сотрудничества можно считать упущенным, если проблема неизвестна тем, кто потенциально мог бы оказать помощь в ее решении. Даже в случае призовых конкурсов граждане привлекаются к участию не вследствие целенаправленного поиска наиболее подходящих специалистов, а лишь благодаря случайному стечению обстоятельств. Возможность привлечения к решению задач широкого круга гражданских специалистов не улучшает «эпистемологические способности» институтов власти получать инновационные решения и использовать их. Государственные структуры и организации не имеют возможности разыскать всех отставных инженеров и организовывать их работу над проблемами, подпадающими под их компетенцию.

Конечно, мы не можем (и не будем) разрушать традиционные институты власти только потому, что появился Twitter. Пока еще ни один из инструментов, который был создан или использован в государственном секторе, не смог обеспечить государственным органам системный доступ к экспертным знаниям, где бы они ни находились. Высокая стоимость поиска нужных компетенций – специальных знаний, которым можно доверять, – означает, что нам предстоит полагаться на профессионалов в сфере управления, а они предпочитают сохранять закрытость.

Вот почему многие организации, от инвестиционных и юридических компаний до спортивных команд и некоммерческих организаций, не полагаются на потенциальную возможность появления блестящих решений в результате краудсорсинговой инициативы. Вместо этого они прилагают значительные усилия для планомерного поиска экспертных знаний. Специалисты-консультанты разыскивают нужных экспертов в старомодных каталогах («ролодексах»[127]127
  Вращающийся каталог с карточками, используемыми для хранения контактной бизнес-информации. – Прим. пер.


[Закрыть]) по заявкам фирм-клиентов. Спортивные команды поддерживают сеть скаутов, чья профессия – выявлять таланты. Иные инвесторы боятся потратить даже доллар, не посоветовавшись с экспертами, подобранными через специализированные службы, например международную экспертную сеть Gerson Lehrman Group. Такие организации, как Фонд Макартуров, опираются на рекомендации проверенного сетевого сообщества в поиске и выявлении выдающихся, неординарных, революционных идей, творческих личностей и коллективов, которым предоставляются гранты. Современные коммерческие фирмы все шире используют высокотехнологичные решения, которые анализируют переписку и документооборот компании, чтобы помочь ей оптимизировать деятельность на основе ее собственного опыта, – одно из таких решений предлагает лондонская компания Profinda.

Краудсорсинг, с призовым фондом или без него, никогда не сможет стать основой устойчивых институциональных изменений – сколь бы успешным он ни был в течение десятилетия, прошедшего с 2006 года, когда Джефф Хоу[128]128
  Джефф Хоу – писатель, который впервые ввел термин «краудсорсинг» в 2006 году. – Прим. пер.


[Закрыть] впервые ввел этот термин в статье для журнала Wired для описания онлайн-сотрудничества[129]129
  Jeff Howe, «The Rise of Crowdsourcing», Wired 14, № 6 (2006): 1–4.


[Закрыть]. Противовесом опоры на счастливый случай и внезапное озарение становится усиливающееся стремление принимать политические решения традиционным способом. Будь то выявление проблем или идеи, собранные методом мозгового штурма, подготовка проектов и поправок к нормативным документам или реализация стратегий – государственные служащие, столкнувшиеся с неопределенностью и высокой стоимостью поиска экспертов, обладающих требуемыми навыками, способностями, возможностями и интересами, предпочтут полагаться на внутриведомственные ресурсы. Они не могут зависеть от краудсорсинга, охватывающего широкие массы, в то время как то, что им требуется, – это умный краудсорсинг.

Почему управление в закрытом режиме остается целесообразным

Поддержание закрытости правительственных учреждений на фоне развития краудсорсинга, гражданской науки и тенденции к открытию данных – отнюдь не результат злонамеренных действий власти. Перемены происходят столь медленно потому, что профессиональное правительство, при всех его недостатках, остается весьма действенным и рациональным институтом. Профессионализм в управлении все еще играет значительную роль. В перегруженной информационной среде лишь профессионалы способны эффективно структурировать информационные потоки и отбирать лишь то, что необходимо для производства общественных благ и принятия решений по социальным и экономическим вопросам. Трансформация информации в конкретные решения требует профессиональных знаний, поскольку только эксперты способны оценить уровень релевантности, значимости и надежности полученных сведений.

Профессиональный статус долгое время служил гарантом компетентности, помогая быстро понять возможности и навыки человека. Профессионалы следуют установленным стандартам классификации и организации информационного потока, что является надежным и легитимным основанием для принятия политических решений.

В административной системе, где от политической элиты требуется решать стоящие перед государством острые проблемы в значительной степени самостоятельно, без привлечения специальных знаний, опыта и изобретательности граждан, именно профессионалы являются носителями специальных знаний (экспертами). Вращающиеся в высоких социальных кругах, говорящие на профессиональном жаргоне, что лишний раз подчеркивает их элитарный статус, профессионалы далеки от жизни рядовых граждан[130]130
  Frank Fischer, «Democracy and Expertise: Re orienting Policy Inquiry» (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2009), Kindle ed. Location 59–60.


[Закрыть]. Применительно к этой ситуации Роберт Даль[131]131
  Роберт Даль – известный американский политолог, один из основоположников концепции плюралистической демократии, профессор Йельского университета, первый лауреат премии Юхана Шютте в политических науках. – Прим. ред.


[Закрыть] ввел термин «квазиопекунство» (quasi-guardianship) общества со стороны профессиональных политиков[132]132
  Robert Dahl, «Democracy and Its Critics» (New Haven, CT: Yale University Press, 1989), 339.


[Закрыть]. Гражданину отводится лишь роль зрителя – или, пользуясь определением Майкла Шадсона[133]133
  Майкл Шадсон – профессор журналистики в Высшей школе журналистики Колумбийского университета и адъюнкт-профессор кафедры социологии; почетный профессор Калифорнийского университета в Сан-Диего. Является экспертом в таких областях, как история журналистики, медиасоциологии, политической коммуникации и общественной культуры. – Прим. ред.


[Закрыть], роль гражданина-наблюдателя, принимающего или отвергающего решения, принятые другими[134]134
  Michael Schudson, «The Good Citizen: A History of American Civic Life» (New York: Free Press, 2010), 23ff; см. также: Jeffrey Green, «The Eyes of the People: Democracy in an Age of Spectatorship» (New York: Oxford University Press, 2010).


[Закрыть]. Граждане лишь наблюдают за деятельностью профессионалов и требуют от них отчета, в то время как сами профессионалы рассматривают вопросы и принимают решения.

Поскольку мы привыкли ставить знак равенства между профессионалом и экспертом, а компетенции и, соответственно, властные полномочия подтверждать квалификационными документами, а не демонстрацией опыта и умений, мы лишаемся возможности воспользоваться знаниями и навыками тех, кто не работает в органах государственной власти. Иными словами, в процессе формирования политической системы и государственных институтов установилась ложная дихотомия между «обществом», или невежественными массами, и «экспертами» – профессионалами, работающими в правительстве и в узких околоправительственных кругах.

Действительно, большинство людей мало озабочены политикой и слабо о ней информированы. Но правда также и то – и теперь мы можем свидетельствовать это со всей очевидностью, – что «обычный человек», по определению Гарольда Ласки[135]135
  Гарольд Джозеф Ласки – британский ученый-политолог и политический теоретик, экономист, преподаватель, научный писатель; сторонник демократического социализма, при переходе к которому он допускает применение насилия. В последние годы жизни занимался исследованием разрастающегося противостояния между СССР и США. В 1948 году опубликовал свой фундаментальный труд «Американская демократия». – Прим. ред.


[Закрыть], несет в себе выдающиеся ноу-хау, умения, опыт, желания – иными словами, широкую палитру человеческих возможностей. В то же время обществу необходимо избавиться от, пользуясь словами Уильяма Блейка[136]136
  Уильям Блейк – английский ученый-политолог. – Прим. пер.


[Закрыть], «сознательно созданных кандалов» – нашего архаичного, нерушимого представления о том, что только профессионалы обладают опытом, необходимым для эффективного управления.

Таким образом, призыв к открытости – это призыв к впавшим в апатию гражданским силам. Призыв, мотивированный пониманием того, что обычные люди обладают глубокими познаниями, богатым опытом и надлежащей подготовкой для решения реальных проблем. Отрицание ценности коллективных проектов (например, огромное количество людей расшифровывают работы Джереми Бентама[137]137
  Джереми Бентам – английский социолог, один из крупнейших теоретиков политического либерализма, родоначальник одного из направлений в английской философии – утилитаризма. – Прим. ред.


[Закрыть] или древние египетские папирусы), реализуемых непрофессионалами, означает неблагодарность со стороны общества[138]138
  Tim Causer, «Welcome to Transcribe Bentham, Transcribe Bentham: A Participatory Initiative», March 27, 2013, http://blogs.ucl.ac.uk/transcribe-bentham/. «Ancient Lives Project», Ancient Lives, http://ancientlives.org/about


[Закрыть]. Легковесное и слегка ироничное отношение к «рядовым» гражданам, преуспевшим в науке, музыке или искусствах, не позволяет разглядеть тот факт, что любители и хотят и могут внести значимый вклад в решение общественных проблем. Вот почему Билл и Мелинда Гейтс в совместном послании на 2015 год объявили об обязательстве поддержать создание глобальной базы данных граждан, в которой могут регистрироваться люди, готовые присоединиться к борьбе с мировой бедностью[139]139
  Bill and Melinda Gates, «A Call for Global Citizens», Gates Notes, http://www.gatesnotes.com/2015-annual-letter?WT.mc_id=01_21_2015_DO_GFO_domain_0_00&page=0&lang=en; см. также: Bill Gates, «How to Fight the Next Epidemic: The Ebola Crisis Was Terrible. But Next Time Could Be Much Worse», New York Times, March 18, 2015, http://www.nytimes.com/2015/03/18/opinion/bill-gates-the-ebola-crisis-was-terrible-but-next-time-could-be-much-worse.html?ref=opinion&_r=1


[Закрыть]. Необходимо создать базу специально обученных кадров, отметил Гейтс, которых можно будет быстро привлечь к работе в случае мировых кризисов, в частности эпидемий.

Подобные идеи противоречат повсеместной профессионализации социальной жизни, начавшейся во времена промышленной революции. Именно тогда, одновременно с появлением инструментов измерения и познания некогда загадочного мира природы – часов для определения времени, парового двигателя для получения энергии, системы мер и весов, консервирования для длительного хранения пищи, – начался переход от средневекового патроната к профессиональной бюрократии и общественному управлению. Постепенно стало складываться представление о том, что специально обученные и получающие зарплату государственные служащие смогут управлять производством общественных благ гораздо более эффективно[140]140
  Douglas W. Allen, «Institutional Revolution: Measurement and the Economic Emergence of the Modern World» (Chicago: University of Chicago Press, 2011).


[Закрыть].

Профессионализация государственного управления началась в США и стала результатом набирающей темп индустриализации, популярности идей научного позитивизма, а также потребности в создании надежного источника занятости для среднего класса. Конечно, существовали такие профессии, как врач, юрист или архитектор. Однако право долгое время было прикладной, а не научной дисциплиной. Этому делу обучались прямо на рабочем месте, например в адвокатской конторе или в школах права, но не в университетах.

Во второй половине XIX века происходит специализация и профессионализация того, что традиционно считалось ремеслом: от организации похорон до благотворительности, – одновременно идет и модернизация государственного управления. Профессионализация, индустриализация и формирующаяся система высшего образования развивались параллельно, подпитывая и усиливая друг друга. Профессиональные сообщества врачей, юристов, банкиров, государственных служащих – с их специфическими системами документооборота, сленгом, кодексами поведения и внутренними правилами – лишь увеличили пропасть между «посвященными» и аутсайдерами.

В результате сегодня в государственном секторе профессиональные управленцы (government professionals) воспринимаются как монопольные обладатели компетенции. Двери в сферу государственного управления закрыты даже для профессионалов из других областей, и эту закрытость поддерживают чрезвычайно сложные, формализованные, «официальные» процессы принятия решений. И специфический политический жаргон, по которому безошибочно определяют «своего», и юридические ограничения препятствуют внешнему взаимодействию.

Профессионализация создала три дополнительных барьера на пути открытых институтов власти. Эти препятствия даже более устойчивы, чем политические симпатии и интересы.

• Первое – это «миф о гражданине-зрителе» – вера, сильная даже среди реформаторов, в то, что только профессиональные государственные служащие обладают необходимым опытом и навыками управления. Сторонники этой точки зрения, которая пронизывает как теорию, так и практику демократии, полагают, что мнение граждан базируется на системе ценностей, но не на знаниях и научных фактах: конечно, можно спросить мнения людей, но участие широких масс не будет плодотворным по причине когнитивного бессилия или лени. Компетентность «приватизирована» уполномоченной профессиональной элитой. Отказываясь от знаний и опыта рядовых граждан, государство отводит им лишь роль статичных наблюдателей. Но, не признавая за гражданами способности к продуктивному сотрудничеству, мы тем самым отодвигаем перспективу умного управления.

• Второй барьер – это иерархическая традиция принятия решений, культивируемая профессиональными государственными служащими, – бессмысленно сложная и не предполагающая ни наличия установки, ни умений для эксперимента. Бюрократическое государство ХХ века поощряло механистический, причинно-следственный подход к государственному управлению, основанный на убеждении, что только специально обученные управленцы-профессионалы способны найти «верные» решения любой проблемы. Следовательно, чтобы выработать это единственно верное решение, необходимо собрать за одним столом самых лучших, самых ярких профессионалов.

Но современные институциональные системы уже не работают, а приверженность формальным процедурам не приводит к желаемым результатам. По словам Джеффа Малгана[141]141
  Джефф Малган – профессор Лондонской школы экономики и Университета Мельбурна, президент Национального фонда науки, технологии и искусств (NESTA). – Прим. пер.


[Закрыть], им на смену пришли энергетические системы, предназначенные для производства и распределения энергии, но не для ее эффективного использования: пищевые привычки, приводящие к ожирению; система здравоохранения, в которой практически отсутствуют больницы для людей с тяжелыми паллиативными заболеваниями, в том числе душевнобольных; системы социальной защиты, не учитывающие старение населения; экономическая система, характеризующаяся глубоким дисбалансом между неиспользуемыми ресурсами и неудовлетворенными потребностями. Эти социальные институты стали жертвами своего собственного успеха, – как это часто случается, успех воспроизводится до тех пор, пока в конце концов не приводит к провалу; вот почему те, кто работает внутри системы, всегда в последнюю очередь начинают осознавать необходимость перемен[142]142
  Geoff Mulgan, «Systems, Success, Failure, and Rebirth», Global Brief, October 4, 2012, http://globalbrief.ca/blog/2012/10/04/systems-success-failure-rebirth/


[Закрыть].

Мы начинаем постепенно понимать, что, находясь внутри сложных институциональных систем, мы не вправе вмешиваться в ход событий с нашими прогнозами; вместо этого необходимо разработать инновационные и эволюционные подходы к проблемам. Мы стоим на пороге новой эры, требующей от властных институтов большей гибкости в реагировании на вызовы сетевой экономики. При этом мы все еще ограничены жесткими механистическими моделями социального управления с опорой на профессиональные компетенции, несовместимыми с доктриной «Открытое правительство».

• Третье препятствие – ощутимое отсутствие внятных «ментальных моделей»[143]143
  Ментальные модели – основанные на предыдущем опыте идеи, стратегии, способы понимания, существующие в уме человека и направляющие его действия. Используются для объяснения причин и следствий, а также придания смысла жизненному опыту. Считается, что впервые термин «ментальные модели» использовал шотландский психолог Кеннет Крейк в работе «Природа объяснения» («The Nature of Explanation») в 1943 году. Он предположил, что мозг создает «модели действительности в уменьшенном масштабе» и использует их, чтобы предвидеть грядущие события. – Прим. ред.


[Закрыть], дающих представление о потенциальной альтернативе профессионализированному правительству. Причиной столь глубокой пропасти между современной закрытой и будущей «коммуникативной» моделями управления является отсутствие единого понимания целей, в направлении которых следует двигаться. Ментальная модель отражает представление человека о реальности. По иронии судьбы, один из изобретателей этого термина, дав ему определение, ясно указал на то, что отсутствует в системе современного государственного управления. Наличие ментальной модели – четкой детализованной картины умных государственных институтов власти – является непременной предпосылкой для убеждения большого числа людей в необходимости и значимости участия в преобразованиях. В книге «Изменяя умы»[144]144
  Gardner Н. Changing Minds. The Art and Science of Changing Our Own and Other People's Minds. – Прим. ред.


[Закрыть] Говард Гарднер[145]145
  Говард Гарднер – американский психолог, известный как автор понятия «множественный интеллект», специалист в области клинической психологии и нейропсихологии. – Прим. пер.


[Закрыть] объясняет, что восприятие людьми действительности меняется не в результате озарения, а лишь в ходе эволюционного процесса приобретения опыта и практического обучения.

Живучесть устаревших институциональных моделей объясняется стремлением сохранить устойчивость государственного управления – стремлением, за которым скрываются укоренившиеся ментальные парадигмы, латентное сопротивление переменам со стороны институтов власти, а также ограниченное финансирование реформ управления. Для согласованных усилий, направленных на формирование умного правительства, не существует каких-либо фундаментальных препятствий, за исключением, пожалуй, мертвого груза устойчивых принципов организации государственных институтов и устойчивой веры в опору профессионализм, в граданина-зрителя, в механистические структуры управления, в эффективность существующих ментальных моделей, – веры, которая так долго питала нас, а теперь не дает нам возможности двигаться вперед.

Действительно, в интернете появляются все новые и новые формы общения и обмена информацией. Однако открытый запрос на участие (то, что сегодня мы называем «краудсорсингом») не может стать основой для реформирования государственного управления. Это слишком ненадежный и бессистемный инструмент для того, чтобы обеспечить обмен качественной информацией между институтами власти и обществом. Руководствуясь лишь верой в общественный разум, мы рискуем получать одни и те же устаревшие идеи, иногда в новой упаковке[146]146
  В частности, это касается «Информационного бюллетеня гражданина», краудсорсинг которого проводился в период смены власти в Белом доме в 2008–2009 годах. Команда переходного периода попросила американский народ предложить вопросы, которые следует добавить в повестку первых 100 дней нового офиса. Первоначально идея состояла в том, чтобы выявить ряд предложений, которые могли бы быть включены в программу переходного периода. Проект, развернутый только за несколько дней до инаугурации, показал «отсутствие нового мышления» или полезного предложения. James E.Katz, Michael Barris, and Anshul Jain, «The Social Media President: Barack Obama and the Politics of Digital Engagement» (New York: Palgrave Macmillan, 2013), 47.


[Закрыть].

Традиционно роль кураторов и брокеров идей возлагалась на дипломированных специалистов – носителей формальных квалификаций. Точно так же, как торговые марки помогают сделать выбор среди множества однообразной продукции, формальные свидетельства профессиональной квалификации (дипломы, сертификаты и т. д.) подтверждают «качество» эксперта и снижают стоимость их поиска.

Но новые технологии меняют эту практику. Опора на профессионалов при выработке политики имела смысл в конкретной исторической ситуации – это было ключевой посылкой прогрессивизма ХХ века, – но уже не столь актуальна сегодня. Собственно профессионализм как таковой, впрочем, не представляет собой проблемы – проблема заключается в закрытости и элитарности государственных институтов, ограничивающих взаимодействие и диалог с обществом, в том числе с другими элитами, дипломированными специалистами и носителями практических ноу-хау.

Перемены, происходящие сегодня в технологической и социальной сферах, предоставляют правительствам возможность обращаться за информацией к разнообразным экспертным сообществам и использовать получаемую помощь для совершенствования механизмов принятия решений и оказания государственных услуг. Инструменты улучшились. Теперь нам предстоит их использовать.

Последствия сопротивления инновациям

Институты управления в США весьма функциональны и эффективны. Большинство занятых в публичной политике людей – талантливые и самоотверженные профессионалы. Однако неспособность приоткрыть для общества механизмы «политической кухни» приводит к потерям из-за нереализованных возможностей. Комплексные проблемы часто представляются непреодолимыми, поскольку известные практики управления не предоставляют надежных инструментов для включения всех потенциально возможных подходов и не учитывают в достаточной мере социальную природу человека.

Но поскольку серьезность и масштаб проблем, с которыми страны сталкиваются сегодня, весьма значительны, от нас требуется переосмыслить способы управления государственными организациями. Например, все медицинские изделия подлежат строгой административной процедуре проверки Управлением по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов (FDA[147]147
  Food and Drug Administration. – Прим. пер.


[Закрыть]) как до, так и после их поступления на рынок. Процедура регуляционного тестирования в отношении предметов низкого уровня риска, например шпателя, довольно проста. Однако более сложные устройства, необходимые для поддержания жизненно важных функций, риск использования которых высок (например, съедобные биоэлектронные батарейки, представляющие собой временный источник энергии для имплантатов), до выхода на рынок должны быть одобрены соответствующими экспертами[148]148
  Katherine Bourzac, «Biodegradable Batteries to Power Smart Medical Devices: Prototype Batteries that Dissolve Safely in the Body Could Power Ingested Devices», MIT Technology Review, December 18, 2013, http://www.technologyreview.com/news/522581/biodegradable-batteries-to-power-smart-medical-devices/; см. также: The Bettinger Research Group, Carnegie Mellon University, http://biomicrosystems.net/


[Закрыть]. Учитывая задачу спасения максимального количества жизней, процедура валидации должна быть быстрой. Использование устройства до формального тестирования может привести к гибели пациентов. Если же процедура рассмотрения слишком долгая и громоздкая, задержка выхода на рынок может стоить многим и жизни, и работы.

Медицинское оборудование усложняется, для его производства используются все новые научные разработки – от нанотехнологий до 3D-печати, поэтому только на сбор пула квалифицированных специалистов уходит до девяти месяцев. Если Управление по контролю качества пищевых продуктов и медикаментов продолжит полагаться на традиционный подход к подбору экспертов, процедуры проверки будут становиться все продолжительнее без возможности качественного улучшения.

Но есть и обнадеживающие примеры: Ведомство по патентам и товарным знакам в 2009 году стало ограниченно привлекать к своей работе общественных экспертов и внедрять отдельные организационные инновации. В результате длительность рассмотрения патентной заявки сократилась, а качество деятельности повысилось. Открытость и мобильность организации, как мы видим в очередной раз, позволяет ей работать эффективнее и быстрее.

Но практика открытого участия граждан – это не просто ускоритель процесса, а механизм для нивелирования зависимости избираемой траектории от неверного выбора, сделанного на ранней стадии. Государственная политика – это неповоротливая система, неспособная справиться с непредвиденными последствиями принятых решений – последствиями часто настолько масштабными, что они могут свести на нет любой кратковременный положительный эффект[149]149
  «Research on the Use of Science in Policy: A Framework, in Using Science as Evidence in Public Policy», ed. Kenneth Prewitt, Thomas A. Schwandt, and Miron L. Straf (Washington, DC: National Academies Press, 2012), http://www.nap.edu/openbook.php?record_id=13460&page=53


[Закрыть]. Более того, при нынешнем состоянии бюджетов смена ранее выбранного, но ошибочного курса обойдется слишком дорого. А значит, система нуждается в инновационных инструментах, которые позволили бы новейшим достижениям науки и техники влиять на государственную политику. И чем сложнее выбор, тем сильнее потребность в открытости и сотрудничестве для поиска оптимальных альтернатив и, при необходимости, последующей их корректировки.

Вот довольно яркий пример, подтверждающий справедливость этого тезиса. В 2002 году каждый военнослужащий США мог выбирать между двумя вариантами камуфляжа: зеленым или кофейного оттенка. Позднее, примерно через десять лет, каждый вид вооруженных сил решил разработать собственный и современный дизайн специальной униформы, не задумавшись о способности такой формы служить маскировкой и уберегать от травм. Армия потратила на разработку дизайна 3,2 млн долл. И еще 5 млрд долл. на производство «универсального» камуфляжа, предназначенного для «использования везде, но он оказался непригодным нигде». Затем было потрачено еще около 4 млрд долл. на пошив нового камуфляжа. Этой бессмыслицы не произошло, если бы решения принимались исходя из накопленного годами опыта, а не из принципа, сформулированного подполковником в отставке и специалистом по камуфляжу Тимоти О’Нилом: «потому что это круто»[150]150
  Отсылка к песне Криса Кэйгла «Chicks Dig It». – Прим. ред.


[Закрыть].

Подобно многим политическим решениям, безопасность солдат – это не вопрос точной науки, который можно решить только с помощью данных. Эту проблему нельзя решить, безопасность можно только обеспечить. В этом случае не срабатывают практики, основанные на иерархии или высокой самооценке. Обращения к дипломированным специалистам тоже окажется недостаточно – вопреки распространенной иллюзии, что «самые лучшие и блестящие» технократы могут справиться с любой проблемой[151]151
  William Easterly, in: The Tyranny of Experts (New York: Basic Books, 2014), отмечает, что это зачастую специалисты, которые, вероятнее всего, будут попирать права уже и так обездоленных.


[Закрыть]. Скорее в подобных случаях следует делать выводы исходя из опыта апробации, анализа результатов и совершенствования лучших решений – в диалоге с носителями научного и практического ноу-хау.

В отличие от фиаско с дизайном военной формы, реформа американской системы здравоохранения 2013 года проводилась в атмосфере открытости и эксперимента. Как пояснил Атул Гаванде[152]152
  Атул Гаванде – современный американский хирург, журналист, писатель. Широко известен как эксперт в области оптимизации современного здравоохранения. – Прим. ред.


[Закрыть] на страницах журнала New Yorker, половина законов были посвящены программам «тестирования разнообразных способов сократить издержки и повысить качество» медицинских услуг[153]153
  Atul Gawande, «Testing, Testing: The Health-Care Bill Has No Master Plan for curbing Costs. Is That a Bad Thing?» New Yorker, December 2009, 34–41.


[Закрыть]. Именно большое количество экспериментальных проектов, нацеленных на уменьшение впечатляющих расходов в системе здравоохранения и повышение ее качества, и является фактором риска для американской экономики. Поэтому в рамках реформы был законодательно создан единый центр по разработке и тестированию инновационных предложений. Комиссия еще не оценила успех такого подхода, но первые результаты выглядят многообещающе.

Старомодная, «раболепная» приверженность жестким правилам и укоренившимся практикам (как будто существует лишь один правильный способ действия – и это именно то, как всегда поступало правительство), в сущности, гарантирует, что мы не сможем справляться с серьезными вызовами будущего. Подобные консервативные, элитарные практики ограничивают общество, навязывая ему единственно возможный взгляд на решение проблем – с высот профессионального Олимпа, из бюрократических кабинетов Вашингтона, Брюсселя и прочих центров политической власти, доступ к которым открыт лишь могущественным и богатым[154]154
  BBC «Study: US Is an Oligarchy, Not a Democracy» (blog), Echo Chambers, April 17, 2014, http://www.bbc.com/news/blogs-echo-chambers-27074746


[Закрыть].

В широко обсуждавшемся исследовании политологи Майкл Джиленс из Принстонского университета (штат Нью-Джерси) и Бенджамин Пейдж из Северо-Западного университета (штат Иллинойс) пришли к выводу, что предпочтения богатых людей гораздо сильнее воздействуют на политические решения, чем взгляды среднего класса и неимущих американцев. Похоже, это действительно так, и мнение населения с низким доходом, как и представляющих их групп влияния, оказывает незначительное или опосредованное влияние на политические решения[155]155
  Martin Gilens and Benjamin I. Page, «Testing Theories of American Politics: Elites, Interest Groups, and Average Citizens», Perspectives on Politics 12, № 3 (2014): 564-81, http://dx.doi.org/10.1017/ S1537592714001595. John Cassidy, «Is America an Oligarchy?» (blog), New Yorker, April 18, 2014, http://www.newyorker.com/online/blogs/johncassidy/2014/04/is-america-an-oligarchy.html


[Закрыть]. Но хуже то, что элитарные методы управления не порождают ясных, обоснованных и гуманных идей (которые могли бы помешать проводить несправедливую, нечестную и ошибочную политику, оказывать некачественные услуги) и, будучи неспособны сделать человека центром политики, подвергают опасности и без того изношенную социальную структуру.

Например, в районе Квинс в Нью-Йорке было зафиксировано 100 000 незаконных перепланировок – как правило, в низкокачественных, ветхих, субарендованных помещениях цокольных этажей, занимаемых нелегальными мигрантами. Жилищные инспекции не могут получить доступ в эти квартиры в 67 % случаев из 23 410 попыток, осуществленных в течение года в 8345 квартирах, по поводу которых в инспекцию поступили жалобы; в 39 % случаев провести обследование оказалось невозможным (чтобы обойти возражения жильцов, инспектор должен предъявить ордер, который выдается лишь на 1 % квартир, в осмотре которых было отказано). В 2008 году в одной из таких квартир случился серьезный пожар, в результате которого погибли три человека. Помещение было незаконно поделено на четыре однокомнатных квартиры с единственным выходом, что является грубым нарушением строительных норм[156]156
  Michael Flowers, «Beyond Open Data: The Data-Driven City, in Beyond Transparency: Open Data and the Future of Civic Innovation», ed. Brett Goldstein and Lauren Dyson (San Francisco, CA: Code for America Press, 2013), 185-98. См. также: «Mayor Bloomberg and Speaker Quinn Announce New Approach to Target Most Dangerous Illegally Converted Apartments», press release (PR-193-11), City of New York, June 7, 2011, http://www.nyc.gov/cgi-bin/misc/pf-printer.cgi?action=print&sitename=OM&p=1390075778000


[Закрыть]. Износ социальной структуры – это когда правительство неспособно обеспечить безопасность гражданам (особенно незащищенным категориям) на самом элементарном уровне.

В 2012 году городские власти Нью-Йорка сделали процедуру инспекции домов открытой и стали принимать жалобы на нелегальное жилье от горожан по горячей линии 311. Систематизируя поступающие данные, директор аналитического отдела мэрии обнаружил поразительный факт: оказалось, что незаконные перепланировки создали условия, которые приводили к смерти или ранениям пожарных. После этого не составило труда убедить противопожарную службу сопровождать жилищных инспекторов во время осмотров, что автоматически открывало двери всех квартир.

Еще одна мировая проблема – голод – известна и американским жителям. Каждый шестой американец живет в условиях, не позволяющих ему потреблять достаточное количество пищи. Около 50 млн человек испытывают нехватку продовольствия, из них 17 млн пропускают как минимум один прием пищи в день. Нехватка продовольствия означает ежедневные компромиссы между платой за еду, платой за жилье и оплатой медицинских услуг. При выборе продуктов питания люди вынуждены выбирать между меньшим количеством еды высокого качества и более обильной, но менее питательной едой, употребление которой приводит к ухудшению здоровья и росту платы за медицинское обслуживание.

За одну и ту же сумму можно приобрести либо низкокалорийные свежие фрукты и овощи, либо высококалорийный, но малополезный фастфуд. Проблема не решается за счет плохо проработанных программ социальной помощи, в которых соус для пиццы все еще считается овощем. Дефицит, вызванный недостатком пищи, увеличивает вероятность того, что ребенок бросит школу, тем самым ухудшая свои перспективы на будущее. Миллионы людей зависят от государственных и частных программ продовольственной помощи, и миллионы нуждаются в помощи, но не получают ее.

Для преодоления этого кризиса требуется вмешательство правительства. Но ни одно «верное» политическое решение не сможет положить конец проблеме голода; для этого бедствия нет «решений». Глубинные причины бедности сложны и тесно взаимосвязаны, для борьбы с ними требуется множественное и многостороннее воздействие. Общество остро нуждается в политических инновациях в борьбе с нехваткой продовольствия, но в равной степени оно нуждается и в институтах, способных выявить и применить инновации.