Текст книги "Хроники образовательной политики: 1991–2011"

«Опиум для народа»

Осенью 1999 года на широкое общественное обсуждение был вынесен проект Национальной доктрины образования. Антон Зверев в «Новых Известиях» высказался так: «Идея создания подобной доктрины бродила в политических умах давно, если точнее – с мая 1996 года. Именно тогда, на парламентских слушаниях в Думе по вопросу «Образование и национальная безопасность России», впервые прозвучало слово, ставшее чуть ли не символом спасения Отечества. А было так: поначалу привычно нападали на правительство, потом взялись за реформаторов – «врагов и разрушителей советской школы». И вдруг: «Доктрина! Нам нужна доктрина!» – осенило кого-то из выступавших, и зал отозвался громом аплодисментов. Ну, конечно. Вот она, первопричина бед. И точно: почему школьные здания разваливаются, учителя бастуют, дети наперегонки бегут из классов, а лучшие кадры уезжают за границу навсегда? Ясное дело – потому что нет доктрины. Следовательно, надо сперва четко, с полной ясностью определить цели образования, погромче их провозгласить, чтобы дошли до каждого, а дальше повести сплоченный новой национальной идеей народ к заявленным высоким, светлым горизонтам. И люди поймут. И дело пойдет. И деньги дадут».

Первый вариант доктрины, появившийся в 1997 году в недрах КПРФ и Российской академии образования, изобиловал пассажами «в образовании запущен механизм уничтожения русского этноса», «страна подошла к краю пропасти» и т. п. Такой документ, естественно, принимать никто не рискнул. Новую же версию было решено принять лишь в том случае, «если она не будет яблоком раздора и вызывать критику у отдельных представителей научной общественности». И такой документ подготовили: в основных своих положениях он дублировал закон «Об образовании» – получилась слегка модернизированная и сокращенная версия, состоящая сплошь из пустых обещаний и красивых слов.

Филиппов придавал огромное значение разработке доктрины – о необходимости такого документа он заявил еще на первой коллегии, когда вице-премьер Валентина Матвиенко представляла его сотрудникам министерства и обещала больше не допускать частой смены министров. В доктрине он, похоже, искренне видел возможность документально закрепить ситуацию компромисса, согласия между всеми ветвями власти, между министерством и Российским союзом ректоров.

Даже популистски настроенный руководитель ЦК профсоюза работников народного образования и науки РФ Владимир Яковлев заявил: «Вместо того чтобы, устраняя бьющие в глаза изъяны, нестыковки, постараться законодательно обеспечить нормальную работу школы, Совет Федерации вынуждает нового школьного министра срочно заниматься сочинением. Национальной доктрины образования. Вот вам и отвлекающий маневр. Общественное внимание переключают на проекты, которые могут и подождать… Стыдно, ей-богу. Люди сидят без зарплаты, школа разваливается, а мы создаем этакий супердокумент, «закон законов» – такой, знаете, опиум для народа. Вот и учителя не понимают, спрашивают: зачем Минобразование ввязывается в разработку доктрины образования при наличии такого обилия неработающих законов?»

«Получившийся документ трудно назвать национальной доктриной, – сказал мне в интервью начальник Управления образования Самарской области Ефим Коган. – Это доктрина ведомственная – в ней изложено, как сделать, чтобы образовательное ведомство жило еще лучше. Будет ли при этом жить лучше страна, никого не волнует. Национальная доктрина образования должна начинаться с государственного заказа. В ней должны быть поставлены задачи ведомству – Министерству образования. А министерство должно изменить систему образования так, чтобы эти задачи решить. Тогда будет понятно, на что государство выделяет деньги».

Доктрина в очередной раз установила приоритет образования в государственной политике, а также ожидаемые результаты развития системы образования аж до 2025 года. В окончательной версии не обошлось без «восстановления статуса России как великой державы», создания основы не только для устойчивого социально-экономического, но и для духовного развития России. Государство в очередной раз заявило о своей «решимости и воле принять на себя ответственность за настоящее и будущее отечественного образования, являющегося основой социально-экономического и духовного развития России». В ворохе лозунгов и общих слов тонули вполне важные пункты о нормативном финансировании, о стимулировании частных инвестиций в систему образования, в том числе с помощью налоговых льгот.

От доктрины в очередной раз ждали чудес, и это, пожалуй, был последний случай эдакого профессионального фетишизма: если написано и утверждено – значит, будет сделано. Отсюда, к примеру, тезис о бесплатных учебниках для школьников и учащихся учреждений НПО: дескать, родители, с которых школа будет требовать оплатить учебники, смогут подать на школу в суд. Примечательно, что про учебники для более высоких уровней образования авторы доктрины ограничились более обтекаемой формулировкой об «обеспечении доступности учебной и научной литературы для студентов среднего и высшего профессионального образования». О таких пунктах, как активное включение средств массовой информации в пропаганду и реализацию основных целей и задач образования, установленных настоящей доктриной, и доведение доли образовательных программ в сетке вещания государственных и муниципальных средств массовой информации не менее чем до 15 %, вообще говорить не приходится.

Наряду с «условиями неуклонного повышения престижа и социального статуса преподавателей и работников сферы образования» в документе в очередной раз записали пункты о том, что минимальный оклад педагогов должен быть не ниже средней зарплаты по стране, а средняя ставка – в 1,5 раза больше. Преподавателям вузов пообещали не менее трех средних зарплат и пенсию не ниже 80 % от зарплаты по основному месту работы (больше, чем в развитых странах), а всем работникам образования с 25-летним стажем – государственную пенсию. Снова было сказано о размерах студенческих стипендий (без всякой дифференциации).

Отдельная глава доктрины была посвящена государственному финансированию системы образования: с 2000 по 2003 год – не ниже 7 % ВВП, с 2004 по 2010 год – не ниже 8 % ВВП, с 2011 по 2025 год – не ниже 10 % ВВП. Впрочем, хорошо известно, что ни денег, ни уважения к образовательному сообществу эта запись не прибавила.

14-15 января 2000 года – через несколько рабочих дней после добровольной отставки президента Бориса Ельцина и фактической передачи власти преемнику Владимиру Путину – в Москве состоялось Всероссийское совещание работников образования, рассматривавшее Национальную доктрину образования в РФ. Совещание, собравшее около 5 тысяч человек, было аналогом съезда учителей, последний раз проводившегося в 1988 году. Участников подбирали региональные власти, высказывания репетировали заранее. Почти единогласно совещание поддержало выдвижение и.о. президента Владимира Путина на президентский пост (против было 14 человек). Из содержательных нововведений итогом совещания было разве что утверждение Федерального координационного совета по общему образованию, на заседаниях которого вплоть до отставки Филиппова обсуждались важнейшие решения, касающиеся реформы школы.

В остальном же итоги совещания напоминали итоги очередного партийного съезда: делегаты одобрили проект Национальной доктрины образования в РФ, одобрили Концепцию структуры и содержания общего среднего образования (двенадцатилетку). Для души на совещании восстановили почему-то пропавшее со времен СССР звание Народного учителя. Выступление Владимира Путина, сообщившего о росте расходов на образование в текущем году на 54 % и пообещавшего увеличить оклады работников образования с 1 апреля 2000 года на 20 %, вызвало недовольный гул в зале – от правительственных обещаний люди подустали. Впрочем, для Владимира Филиппова совещание стало звездным часом – даже спустя десятилетие в беседе с автором этих строк он с гордостью вспоминал о том, что именно на этом мероприятии состоялось волеизъявление российского учительства.

После долгих хождений по кабинетам и согласований доктрина была принята постановлением правительства Михаила Касьянова лишь в октябре 2000 года, но на это мало кто обратил внимание. В образовательной политике уже происходили куда более важные события.

Глава V
«На основе объективных профессиональных подходов»

В ноябре 1999 года Высшая школа экономики обратилась к премьер-министру Владимиру Путину с письмом, в котором, в частности, было сказано: «В течение значительного времени в обществе идет дискуссия о перспективах развития Российской Федерации. Различные научные коллективы и исследователи, действуя как по собственной инициативе, так и по заказам политических партий и движений, предприняли целый ряд попыток разработать стратегию развития страны на среднесрочную перспективу. Эти усилия, безусловно, заслуживают пристального внимания и изучения, но из-за различных идеологических ограничений они, на наш взгляд, не привели к созданию цельной концепции развития. В этой связи не вызывает сомнений, что разработка стратегии развития должна осуществляться только на основе объективных профессиональных подходов».

В декабре 1999 года по решению Владимира Путина был создан фонд «Центр стратегических разработок» (ЦСР) – некоммерческая организация, целью которой было проведение комплексного анализа политической, экономической, социальной обстановки в России и определение стратегии ее развития. Учредителями ЦСР выступили пять юридических лиц – Высшая школа экономики, Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Рабочий центр экономических реформ Правительства РФ и Институт экономического анализа. Главой ЦСР стал бывший вице-губернатор Санкт-Петербурга, первый замминистра государственного имущества РФ Герман Греф.

Было издано распоряжение правительства об организации работы по созданию стратегического плана развития России на долгосрочную перспективу. В распоряжении отмечалось, что в целях проведения комплексного анализа политической, экономической, социальной обстановки в РФ и определения стратегии развития страны на долгосрочную перспективу правительство России согласилось с предложением фонда «Центр стратегических разработок» о проведении им работ по подготовке стратегического плана развития страны. Речь шла о фундаментальных и прикладных исследованиях для определения приоритетных направлений развития экономики, права, образования, науки и техники, оборонного потенциала и национальной безопасности, демографии и иных областей, имеющих определяющее значение для будущего страны. Документы, посвященные реформированию страны по всем основным направлениям, должны были рождаться в спорах чиновников, ученых и практиков.

В конце декабря 1999 года, накануне ухода в отставку Бориса Ельцина, в своей статье «Россия на рубеже тысячелетий» Владимир Путин написал: «Ответственные общественно-политические силы должны предложить народу стратегию возрождения и расцвета России, которая бы опиралась на все положительное, что было создано в ходе рыночных и демократических реформ, и осуществлялась исключительно эволюционными, постепенными, взвешенными методами. Осуществлялась в условиях политической стабильности и без ухудшения условий жизни российского народа, всех его слоев и групп. Это непреложное требование, вытекающее из положения, в котором находится ныне страна».

Общество востребовало национальную стратегию, а у государства появилась политическая воля ее реализовать. Сам Герман Греф, впрочем, сетовал, что «масштаб задачи несоразмерен сроку, отведенному на ее воплощение»: от первых обсуждений в конце 1999 года до официального принятия стратегии должно было пройти чуть более полугода. Программа модернизации образования стала первым разделом в общей стратегии развития России – в так называемой программе Грефа.

Материальное и моральное

Если в 1997 году реформу образования предполагалось проводить в условиях экономического спада, то в 2000 году наметился рост ВВП – страна была в начале экономического подъема. На тот момент бюджетное финансирование образования упало ниже 40 % уровня 1991 года в реальном выражении, задолженность по оплате коммунальных расходов и зарплате составляла десятки миллиардов рублей, но были все шансы постепенно выйти из кризиса. Удачная конъюнктура на внешних рынках, проведение налоговой реформы – все это, по расчетам экспертов, позволяло увеличить объем бюджетных вложений в образование за последующие пять лет с 3,2 до 4 % ВВП.

Авторы программы Грефа предполагали, что с 2001 по 2004 год бюджетное финансирование образования будет опережать рост ВВП, а начиная с 2005 года темпы роста будут соответствовать росту ВВП. Таким образом, увеличение объемов финансирования было объявлено ключевым условием проведения образовательной реформы и ее важнейшей частью. Одновременно основой реформы было объявлено создание другой экономики образования. Предлагались все те же тезисы образца 1997 года: нормативное подушевое финансирование, самостоятельность образовательных учреждений, реструктуризация сельских школ, прозрачные стимулирующие целевые субвенции, субсидиарная ответственность вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов.

Снова был в ходу тезис о том, что огромные средства проходят через образование, не попадая в учебные заведения. Один из способов выведения их из тени – налоговые льготы для предприятий и частных лиц при осуществлении расходов, связанных с образованием (вычитание из налогооблагаемой базы расходов, связанных с оплатой образовательных услуг, учет расходов на подготовку и переподготовку кадров при расчете налога на прибыль и проч.). При этом реформаторы учитывали известный факт, что доходы семей крайне низкие (лишь 25–30 % семей могли принимать участие в финансировании обучения своих детей) и что частные деньги еще долго не будут иметь определяющего значения в системе образования. Образно говоря, реформа могла быть либеральной настолько, насколько позволяют доходы населения.

Но у предстоящих преобразований были и обоснования морального характера. Избранный президентом страны в марте 2000 года Владимир Путин в своем первом послании Федеральному Собранию 8 июля признал: «Утвердилась государственная ложь… Мы принимаем многочисленные законы, заранее зная, что они не обеспечены реальным финансированием… Формальное бесплатное образование и здравоохранение – фактически платны и порой недоступны для малообеспеченных… У нас нет другого выхода, как сокращать избыточные социальные обязательства и строго исполнять те, которые мы сохраним. Только так можно восстановить доверие народа к государству».

Национальная доктрина образования с ее фантастическими обещаниями становилась, таким образом, последней уступкой популистам – рецидивом допутинского периода развития российского образования. Уже и министр Владимир Филиппов, добивавшийся одобрения и принятия доктрины, признал: «Вот мы с вами запишем очередные обязательства: «10 % ВВП – на образование, 3 % ВВП – на высшую школу, зарплата учителя равна средней зарплате в промышленности», – а денег не будет ни на коммуналку, ни на зарплату, ни на оборудование. Вся проблема не в том, чтобы записать какие-то правильные вещи, а в том, чтобы исполнить их в полном объеме. Есть наши мечты о «хорошем» бюджете, есть хорошие законы, и есть экономическая правда».

Нужно было искоренять и другую ложь, принципиально меняя подходы к проведению итоговой аттестации школьников и вступительных экзаменов в вузах.

«Вначале дети сдают экзамены на аттестат зрелости. Каждый гражданин проходит это мучительное, кошмарное испытание, зазубривая заранее известные ответы на заранее известные вопросы. Изнурительность этой процедуры обусловлена тем, что в ней нет никакого интеллектуального напряжения, никакой работы мысли. Надо на время запомнить массу ненужных вещей, чтобы ответить экзаменатору и тут же забыть. Психика сопротивляется этой бессмысленной, немотивированной, не отвечающей потребностям человека задаче. Но мало того, совершенно цинично не доверяя школе, вузы проводят свой, так называемый вступительный, экзамен. «Мало ли что вы там наэкзаменовали, – как будто говорят ректоры школьным учителям, – мы посмотрим, чему вы их научили на самом деле…» И все начинается сначала: зазубривание готовых ответов на заранее готовые вопросы, но в еще большем объеме. Из образовательного этот процесс превратился в формальный, а иногда с криминальным оттенком – когда «экзамен» покупается. Строго говоря, сегодня это уже не вопрос педагогики, это вопрос образовательной политики», – резюмировал Александр Адамский.

«Самое главное, что осталось от прежней системы образования, – это ложь, – заявил депутат Мосгордумы Евгений Бунимович. – …Нашим экзаменам не верит никто в стране. Реформа же честно заявляет о том, что есть на самом деле. Реформа – это устранение системы лжи, когда школа ничему не учит, а экзамены превращаются в фикцию. Я сам всю жизнь занимался репетиторством – мне надо было на что-то кормить семью. Но сейчас репетиторов ищут из того вуза, в который поступает ребенок. То есть не профессионала, лучше знающего предмет, а преподавателя, который ближе к приемной комиссии. Это – ложь в квадрате».

Сумма в 1 миллиард долларов, вычисленная Высшей школой экономики, – расходы семей на «поступление» детей в вузы, то есть на подготовительные курсы, платные базовые школы, репетиторство, псевдорепетиторство и взятки – произвела шокирующее впечатление на общество. Это тоже была экономическая правда, смотреть в глаза которой были готовы и правые, и левые.

Идеи реформы должны были стать основой для общественного консенсуса, найти поддержку и в образовательном сообществе (в числе разработчиков и консультантов были очень многие лидеры образования тех лет), и в политическом бомонде. Любой выпускник школы, получивший высокие баллы, гарантированно поступает в институт – вот идея социальной справедливости, которая всегда была козырной картой коммунистов. О поддержке реформы заявил Профсоюз работников народного образования и науки РФ, авторы образовательного раздела грефовской стратегии провели консультации со всеми фракциями Госдумы. «Корни предлагаемой реформы образования – это даже не экономика образования, а в первую очередь восстановление общественной морали и социальной справедливости», – заявлял Ярослав Кузьминов.

Авторы программы Грефа исходили из того, что модернизация образования должна была стать «ключом» к преобразованию российской экономики, общества и государства, приоритетной «точкой роста», которая при ограниченных инвестиционных ресурсах дает возможность «перевернуть мир». Именно от развития образования зависели переход национальной экономики на инновационный путь, формирование у граждан социальных навыков, необходимых для жизни в глобальном мире, построение государства, опирающегося на гражданское общество. По словам Ярослава Кузьминова, «образование – приоритет не потому, что мы такие добрые, а потому, что по-другому мы не вытянем страну».

ЕГЭ и ГИФО

В грефовской стратегии была впервые четко сформулирована идея независимой общегосударственной аттестации при переходе из школы в вуз, «в частности, с использованием единого экзамена». Изначально рассматривалась возможность и других вариантов – для этого и было решено провести эксперимент с 2001 года. От первоначально фигурировавшей в СМИ аббревиатуры ЕОЭ (единый общенациональный экзамен) постепенно перешли к позднее устоявшемуся ЕГЭ (единый государственный экзамен).

ЕГЭ должен был стать мостом между школой и вузом, выполняя функцию «улавливания» талантов из низших слоев общества – ученик из небогатой провинциальной семьи мог поступать в лучшие вузы страны. Скопив тысячу долларов, такие ребята в большинстве своем оказывались в региональных институтах только ради того, чтобы поступить. Так закреплялась социальная сегрегация, настоящее кастовое расслоение общества, и эта тенденция нарастала: в 1990-е годы в центральных вузах втрое снизилась доля абитуриентов из регионов.

«Мы настроены на то, чтобы прекратить наконец издевательства над выпускниками, – пояснял Ярослав Кузьминов. – Разрушить систему двойного стандарта – недоверие к школьному экзамену и двойной стресс для ребят. Это выгодно и вузам, и школе, а главное – детям. В какой форме – пока речь идет о модели тестирования. Во многом это зависит от темпов компьютеризации нашего образования. Но необходимость независимой службы оценки качества образования и аттестации выпускников очевидна всем».

«Только не надо думать, что тесты – это что-то очень примитивное и жесткое вроде вопроса: «Откуда прыгнула Анна Каренина под поезд – с моста, с перрона и так далее?» Это не викторина, а по большей части просто письменные экзамены», – предостерегал Евгений Бунимович. Механизм проведения ЕГЭ предполагалось максимально приблизить к работе избирательной комиссии: с одной стороны, система закрыта, с другой – максимально прозрачна, с обеспечением невозможности фальсификации.

Изначально предполагалось, что разрабатывать тесты будут педагогические сообщества с привлечением вузов и других организаций – в числе наиболее вероятных кандидатов назывались 11, сптр тестирования Минобразования России и Лаборатория психодиагностики психологического факультета МГУ. Принимать экзамен должна была независимая государственная аттестационная служба, а сдавать его дети должны где угодно, но точно не в родной школе. Необходим был двойной контроль – собственно при проведении экзамена и при шифровании работ, обеспечение которого должно было лечь на плечи общественности и государства, в том числе силовых структур. Эксперты увлеченно рисовали эдакий образ надзирателя-контролера на экзамене – прапорщика внутренних войск, который и нарушений не допустит, и сам подсказать ничего не сможет.

Глава Центра тестирования Владимир Хлебников высказывался более определенно: «Главная проблема состоит в том, чтобы обеспечить секретность, поскольку, придавая результатам единого экзамена высокий статус, мы создаем высокую мотивацию к правонарушениям. Экзамен будет проходить в помещении школ, а в школах что угодно нарисуют. Школьному персоналу доверять нельзя. У нас нищие, голодные учителя – их родители купят за понюх табака. Если разрешить регионам самим проводить тестирование, все будет куплено. Нужны экстраординарные меры по обеспечению секретности. Без привлечения силовых структур – МВД, ФСБ – нам не обойтись».

Уже в 2000 году одним из рисков ЕГЭ была названа замена традиционного учебного процесса натаскиванием на прохождение тестирования. «Эти опасения оправданы только в том случае, если вопросов было бы, скажем, 500, – парировал Ярослав Кузьминов. – Если же их будет более 10 тысяч, то «натаскиваться» станет бессмысленно, проще выучить тот или иной учебный предмет. Часто говорят о том, что при тестовой системе проверяющий лишен возможности следить за ходом мысли абитуриента. Во-первых, это относится только к самым примитивным тестам. В мире сейчас разрабатываются так называемые тесты второго поколения, которые позволяют оценить способность логически мыслить, рассуждать. Во-вторых, на каждом формате испытания мы всегда что-то теряем. А как быть с устными экзаменами, с тем же сочинением? Проводящие такие испытания экзаменаторы субъективны, даже если беспристрастны. Я тоже был противником тестов, пока мы не опробовали их в своем собственном вузе. В 2000 году уже все вступительные экзамены в Высшую школу экономики прошли в формате письменных тестов».

Единый экзамен в грефовской стратегии жестко увязывался с изменением механизмов финансирования высшего образования – введение принципа «деньги следуют за студентом», но в несколько иной конфигурации, чем в средней школе. Упрощенно модель выглядела так: по результатам ЕГЭ выпускник школы получает определенный рейтинг, от которого зависит дальнейшая оплата его обучения в вузе: если сдал на отлично – учишься бесплатно; чем хуже сдал, тем выше плата, которую вузы будут устанавливать самостоятельно в зависимости от спроса. При этом, конечно, предполагалось вводить социальные корректировки, в том числе стипендии выше прожиточного минимума для отличников и детей из малообеспеченных семей. Так появился термин ГИФО – государственное именное финансовое обязательство, сертификат с определенным финансовым обеспечением. Разрабатывалось 5 видов сертификатов – А+, А, Б, В, Г, за каждым из которых стояла определенная сумма, выделяемая государством.

Предполагалось, что «верхняя» по рейтингу треть студентов будет учиться только на основе ГИФО, но и вторая треть – в основном тоже на основе ГИФО. Ведь подавляющая часть вузов просто не смогут установить плату за обучение на уровне значительно выше ГИФО, иначе они не смогут привлечь студентов. 20–30 московских и питерских вузов смогут установить очень высокую планку (и по академическим стандартам, и по цене обучения), но большинство вузов – нет. Новый экономический механизм должен был привести к закрытию специальностей и факультетов, которые не пользуются спросом на рынке образовательных услуг (студенты «голосуют ногами») и которые не являются стратегически важными для государства.

Переход к ГИФО давал возможность дифференцировать плату за образование – предполагалось сломать сложившуюся в российском образовании практику, когда студент учится полностью или за счет государства, или за свой счет. «Если мы допускаем к образованию людей, которые могут получить его за 30–50 % общей стоимости, мы делаем для них благо: сейчас им предлагают образование за большую сумму. При этом мы делаем благо и для вузов: сейчас они имеют два варианта (платник – бесплатник) и меньше денег, чем могут иметь в будущем варианте», – пояснял Владимир Филиппов.

Новый финансовый механизм должен был увеличить академическую и хозяйственную автономию вузов, при этом ректоры теряли функцию распределения бюджетных мест от имени государства. Действуя в конкурентной среде, ректорам придется продвигать свой вуз на рынке, привлекать сильных преподавателей и обеспечивать высокие академические стандарты, в противном случае есть риск не набрать абитуриентов с высокими ГИФО.