Текст книги "Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах"

Шаткое сосуществование столь многоразличных экономических и полицейских функций в рамках МВД останется актуальной темой на протяжении всей институциональной истории дореволюционной России. В этом она радикально отличалась от стран Западной и Центральной Европы, где имела место планомерная профессионализация и полиции, и бюрократии. Рядовых полицейских избавили от мелких административных обязанностей, а принятие серьезных социально-экономических решений препоручили более узкоспециализированным бюрократическим органам и парламентским институциям. В России же разделение полиции и бюрократии прошло менее гладко и куда позднее – в XIX веке, – обернувшись серьезнейшими последствиями (о которых будет сказано далее в главе 5). Исполняемые министерством роли проводника социально-экономических изменений и поборника правопорядка противоречили друг другу, что сильно сказывалось на идеологии и политике МВД. Всю первую половину XIX столетия МВД находилось в состоянии ^прекращающегося напряжения, но, как мы увидим, особой остроты оно достигло при Александре II.

Среди наиболее ранних организационных изменений в МВД был постепенный отказ от коллегиальной структуры, завершившийся в 1811 году с принятием закона об «общем учреждении министерств». В то же время министерство утратило ряд полицейских функций, переданных отделенному от него Министерству полиции.

Законодательный акт 1802 года явился, по сути, выражением традиционной персонифицированной власти государева поручения, посредством которого известная проблема или даже целая отрасль управления передавалась в ведение лица, пользовавшегося царским доверием. Об этом свидетельствует сама риторика Манифеста, провозглашающего Высочайшее приказание лично министру, очерчивая круг обязанностей его, но не возглавляемой им институции. В силу же того, что министр являлся с докладом лично к царю, а равно и того, что столь важное ведомство, как МВД, поначалу возглавляли юные товарищи царя, теоретически намеченный в Манифесте контроль Сената над новосозданными министерствами вскоре потерял актуальность. Таким образом обнаружился и другой источник напряжения: между старой, персонифицированной властью и той, что прочно укоренилась в державных учреждениях.

Манифестом об учреждении министерств не было создано ни одного монократического департамента для отправления различных административных функций, возложенных на МВД. Вместо этого министр получил в наследство целый «винегрет» из остатков прежних коллегий и разномастных контор. При этом в Манифесте не уточнялось, каким образом должны быть выстроены отношения министра с коллегиями, областными органами власти или предводителями дворянства. Главной же структурной новацией Манифеста стала канцелярия, призванная помочь министру осуществлять контроль над подчиненными министерству ведомствами[55]55
  ПСЗ I. № 20.406. Ст. IV. П. 4; Ст. XIII, XIV


[Закрыть]. Именно эта канцелярия – Департамент внутренних дел – и была тем семенем, из которого затем проросло величественное МВД со всеми прочими департаментами. На момент создания в 1803 году департамент представлял собой иерархическую организацию с распределением обязанностей между административными субъектами. Так, непосредственным подчиненным министра был директор, перед которым отчитывались главы четырех министерских подразделений – экспедиций (соответственно – начальники экспедиций или экспедиторы)[56]56
  ПСЗ I. № 20.582.


[Закрыть]. В отличие от министров и товарищей[57]57
  Т.е. заместителей. – Примеч. пер.


[Закрыть] министров на директорскую должность назначались кадровые чиновники (первым данный пост в МВД занял М. М. Сперанский). Искушенный в административных вопросах и обладающий достаточной квалификацией для подготовки служебных записок, подаваемых министру, директор являлся функциональным наследником приказных дьяков и коллежских секретарей минувшего столетия.

Помимо прежних коллегий и нового департамента, законы 1802–1803 годов устанавливали должность товарища министра, а также дозволяли последнему «иметь при своем департаменте из молодых дворян до десяти человек» советников по вопросам областного управления[58]58
  ПСЗ I. № 20.582.


[Закрыть]. Советники министра должны были составлять историко-статистические сводки по областям, выступая своего рода резервом доверенных лиц для особых поручений[59]59
  Более полно структурные аспекты, описываемые в данной главе, исследованы в моей диссертации «Министерская власть и русское самодержавие: Министерство внутренних дел, 1802–1881 гг.» [Orlovsky 1976].


[Закрыть].

Отсутствие в законодательстве 1802 года структурных обновлений не прошло незамеченным для современников, видевших в созданных министерствах прежние исполнительные органы, разве лишь под новой вывеской[60]60
  Сенатор Трощинский, к примеру, пустился в свою знаменитую атаку на министерства лишь после указа 1811 года, когда система министерских департаментов и монократические принципы были окончательно институционализированы в масштабах всего центрального правительства. Трощинский все так же видел в Манифесте 1802 года попытку Александра I укрепить коллегиальные исполнительные органы, унаследованные от XVIII столетия; министерства образца 1802 года, утверждал он, были созданы ради дальнейшего развития «товарищественного» принципа управления, см.: СИРИО, 3: 34–35. Иные же, оглядываясь назад, негодовали на закон 1802 года из-за размытости формулировок, неприязни к его авторам или же предчувствия, что новая система в итоге приведет к еще худшим злоупотреблениям, нежели прежняя, которые с ее помощью и предполагалось исправить, см. [Вигель 1928, 1: 148–150; Державин 1860: 455–458, 472–474].


[Закрыть]. Инстанций в министерствах было мало, а ведомственной структуры не было вовсе. Структурная трансформация новых министерств предусматривала разве что упразднение старых коллегий и контор путем поглощения их министерскими экспедициями, как уже было сделано в Департаменте внутренних дел.

С этой именно целью был составлен и принят царем Меморандум от 18 июля 1803 года, закреплявший монократический принцип в исполнительных органах правительства[61]61
  ПСЗ I. № 20.852.


[Закрыть]. Хотя документ и был подан от имени первого министра внутренних дел графа [с 1831 г. – князя] В. П. Кочубея, авторство его принадлежало М. М. Сперанскому, одному из наиболее выдающихся русских государственных деятелей. В [прилагавшемся к документу] докладе Кочубей предложил модель структурных преобразований для всех министерств, вылившуюся в переосмысление всей министерской системы в 1810–1811 годах. Недостатки старых коллегий и новосозданных министерств предлагалось устранить, сместив фокус на отношения МВД с Мануфактур-коллегией и Главной соляной конторой. Кочубей заявлял, что он, министр, не имеет возможности действовать иначе как главный директор в отношении коллегий старого, павловского «обряда», то есть ему приходится бездельно получать и просматривать «мемории» и прочие коллежские отчеты, тратя время и силы на рассмотрение и вынесение резолюций по самым пустячным вопросам. Бегло рассмотрев историю создания и угасания коллегий в прошлом столетии, Кочубей приступил к обзору слабых сторон, выявленных по итогам первых месяцев работы МВД[62]62
  Там же. С. 756–769.


[Закрыть]. Главными изъянами системы он счел четыре: 1) «медленность»; 2) «недостаток разделения работы» и иерархичность в принятии решений; 3) «множество форм совершенно излишних и образ письмоводства весьма затруднительный»; 4) «недостаток ответственности». Кочубей утверждал, что эти причины препятствуют исполнению его обязанностей на посту министра внутренних дел и предлагал более рациональным образом унифицировать функции министерств, внедрив принцип единовластия на всех уровнях министерского управления: «постепенность [т. е. иерархическое устройство] и разделение работы есть истинное правило совершенства во всяком роде дел»[63]63
  Там же. С. 769–770.


[Закрыть]. Таким образом, доклад ратовал за упразднение коллегий и передачу их исполнительных полномочий расширенным монократическим экспедициям Департамента внутренних дел.

Однако же на беглых очертаниях предлагаемой новой структуры доклад не оканчивался, подробно останавливаясь на «постепенности» – то есть на разделении ведомств на департаменты, – нехваткой которой обосновывалась необходимость внедрения монократических и иерархических форм управления. Каждая образовываемая инстанция должна сохранять автономность в рамках своей компетенции, неся при этом полную ответственность за результаты своей деятельности.

В докладе были детально выписаны пределы полномочий всех инстанций, подведомственных новым экспедициям Департамента внутренних дел, а также даны конкретные примеры всех надлежащих внутренних форм документооборота[64]64
  Там же. С. 770–775.


[Закрыть]. Полномочия и формы получили четкие и ясные определения, выводя доклад в качестве практического пособия для чиновников за рамки сугубо процедурных обсуждений, привычных в документах вроде петровского Генерального регламента.

Необходимо было обуздать беспорядок, весь XVIII век царивший в русских исполнительных учреждениях, что особенно пагубно сказывалось на эффективности коллегий. Стоит, впрочем, держать в уме, что Сперанский ратовал за возрождение допетровских канцелярских принципов, в неявном виде продолжавшихся и в коллегиях минувшего столетия [Градовский 1899: 280].

Следует чуть подробнее остановиться на персоналиях первых министров внутренних дел и деятельности МВД под их руководством. То, что Александр решил назначить первым министром графа В. П. Кочубея, а его товарищем – графа П. А. Строганова, не оставляет причин сомневаться, что МВД создавалось в качестве главного инструмента внутреннего управления[65]65
  Идея о том, что МВД – главнейшее министерство русского правительства, поддерживалась его официальными историками. Так, по А. С. Норову, «министерство внутренних дел является наиважнейшим в государстве; все прочее берет в МВД свое начало. Оно – основание громадной структуры правительства». См. ГПБ ОР. Ф. 531 (Фонд А. С. Норова). Д. 26. Л. 1. 7. В [Оржеховский 1974:53–82] выражено то же мнение в отношении ситуации в 1860–1870 годов.


[Закрыть]. Оба юных графа принадлежали к интимному кругу друзей царя, выступавших в первые годы его правления также и ближайшими его советниками. Наибольшим весом в этой компании обладало мнение М. М. Сперанского, ставшего первым директором Департамента внутренних дел. Сын сельского священника, Михаил Михайлович к тому времени уже был весьма опытным государственным мужем, успев послужить и секретарем генерал-прокурора, и в различных сенатских канцеляриях, и при петербуржском генерал-губернаторе[66]66
  А после восшествия на престол Александра одно время состоял в помощниках у уже упоминавшегося сенатора Д. П. Трощинского. – Примеч. пер.


[Закрыть]. Кочубей высоко оценил дарования Сперанского, обильно черпая у последнего идеи и проекты (вроде Меморандума 1803 года) и подавая их затем царю от себя лично. Сперанскому отводилась роль классического приказного дьяка позапрошлого столетия, состоящего при вельможном начальнике. После же 1807 года царь приблизил Сперанского, сделав его своим личным советником, ответственным за институциональные преобразования русского правительства в 1810–1811 годах [Raeff 1979,1-227; Корф 1861,1].

Сперанский прекрасно осознавал, что между человеком и институтом существует тесная взаимосвязь. В своих сочинениях он постоянно подчеркивал, что вместе с рациональной организацией исполнительных органов для внедрения институциональных преобразований необходимо также повышать и уровень культуры русского общества[67]67
  Питер Шайберт обратил внимание на идею Сперанского, что успех институциональных реформ зависит от предварительного создания «чиновника нового типа» – эффективного, обученного и всецело преданного своему делу; слабость же поздних реформ Сперанского, говорит Шайберт, проистекала как раз из безуспешных попыток обеспечить создание этого нового чиновничества; см. [Scheibert 1958: 449–467; Raeff 1979: 61–66, 381–382].


[Закрыть]. Сперанский идеализировал возможности эффективного бюрократического управления: внедрение новых департаментов и полномочных инстанций он полагал невозможным, пока нет подготовленных и образованных кадров для службы на всех уровнях бюрократической иерархии [Raeff 1979, 61–66]. Без радикального увеличения количества подобных чиновников Россия рисковала возвратиться к опыту петровских коллегий XVIII века; без преобразований же в самой природе русского чиновничества даже искусно выстроенные иерархии и детально выписанные процедуры так и останутся на бумаге. Для внедрения иерархической организации и разделения полномочий Сперанский предложил учредить министерские департаменты, а для воспитания новых государевых слуг – открыть специализированные университеты и иные элитные высшие учебные заведения (стоит особо отметить здесь Императорский Царскосельский лицей), а также принять ряд законодательных инициатив, вроде указа 1809 года об обязательных экзаменах при чинопроизводстве служащих среднего и высшего звена[68]68
  ПСЗ I. № 23.771. Лучший, на наш взгляд, анализ этого закона представлен в [Torke 1957: 58–70].


[Закрыть]. Также Сперанский утвердил идею о служебных льготах при наличии образования (вроде автоматического присвоения звания) в качестве правового принципа. Впервые же подобные идеи он сформулировал как раз во время своего директорства в министерском департаменте при Кочубее.

Министры самым различным образом проявляли себя в общественной и карьерной сфере, при этом по-прежнему оставаясь креатурами и слугами (пусть теперь и не всегда из ближайшего круга) царя. Само пребывание их на посту или же осуществление той или иной программы зачастую зависело от царского расположения. Министерские директора, как правило, являлись кадровыми чиновниками и практически никогда не назначались министрами. Министры, под началом которых служили особенно талантливые директора, чьи дарования умело направлялись в нужное русло, весьма приобретали во власти и авторитете.

При Кочубее и назначенном на смену ему князе А. Б. Куракине (т. е. в период с 1801 по 1810 г.) МВД занималось преимущественно общими административными вопросами и внутренней реорганизацией [Варадинов 1858–1863, 1: 100–250; Адрианов 1901, 1: 15–20, 23–32]. Министерские служащие изо дня в день занимались надзором за зернохранилищами и сельским хозяйством, взиманием податей и набором солдат, благотворительными учреждениями и фабрично-заводской промышленностью, земскими повинностями, здравоохранением и, наконец, обеспечением и поддержанием закона и порядка в обществе[69]69
  [Адрианов 1901, 1: 23–32]; Доклад министра внутренних дел за 1803 год //Журналы Комитета министров. № 1 (1801–1810). СПб., 1888. Прил. I. 54–79.


[Закрыть]. Также министр внутренних дел занимался и законотворчеством: граф Кочубей входил в Непременный совет при Александре I и принимал участие в подготовке указа от 20 февраля 1803 года «О вольных хлебопашцах», даровавшего помещикам возможность отпускать своих крепостных (ПСЗ I. № 20.620); [Предтеченский 1957: 171–175]. Надзор за этим добровольным освобождением был возложен на МВД, одновременно отвечавшее и за предотвращение появления «темной стороны» реформы – крестьянских восстаний и дворянской фронды. Кочубей сразу же разослал областным губернаторам циркуляр, заверявший помещиков в том, что принятый указ никоим образом не имеет намерения освобождать крестьян из помещичьей зависимости [Адрианов 1901, 1: 29]. Так что неудивительно, что указ 1803 года не слишком сказался на институте крепостничества. Несмотря на то что МВД оставалось необходимым участником всякой попытки пересмотреть фундаментальные социальные отношения в России, оно пока было не готово отстаивать и продвигать отмену крепостного права, как то будет спустя 50 лет.

Уже с самого начала МВД обладало завидным потенциалом в качестве оплота и проводника внутриполитического курса, а его глава являлся одной из ключевых персон на внутриполитической арене самодержавия. Однако в это первое десятилетие министерство оставалось весьма слабой институцией: власть Кочубея, как и его преемника князя Куракина, проистекала более из их личных отношений с царем, чем из возглавляемого ими ведомства.

Напряжение между социально-экономическими и полицейскими функциями МВД ослабло в период с 1810 по 1819 год: уже в 1810–1811 годах все министерства были реорганизованы в согласии с мыслью Сперанского[70]70
  [Сперанский 1961: 201–216, 228–231]. Двумя главными законами по реорганизации министерств стали указ от 25 июля 1810 года (ПСЗ I. № 24.307) и подробнейший указ от 25 июня 1811 года об «общем учреждении министерств» (ПСЗ I. № 24.686).


[Закрыть]. Ведомственные функции были перераспределены внутри и между министерствами, а их структура и процедурные обязанности подробно прописаны. Указы 1810–1811 годов ознаменовали триумф департаментализации в качестве организующего принципа, провозгласив департамент основной, структурообразующей компонентой любого министерства. Впрочем, наиболее значительным преобразованием в МВД стало изъятие большей части исполнительных и политико-полицейских функций из юрисдикции министерства. Так, указом от 25 июля 1810 года учреждалось отдельное Министерство полиции, с петербуржским военным губернатором А. Д. Балашовым во главе[71]71
  ПСЗ I. № 24.307; 24.326. См. также [Адрианов 1901, 1: 19–22, 39–45; Squire 1968:23–45]. Сквайр ошибочно утверждает, что главной целью Сперанского и Александра являлось создание мощного Министерства полиции.


[Закрыть].

Этот указ, многословно называвшийся «О разделении Государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих», объявлял «главным предметом» МВД «попечение о распространении и поощрение земледелия и промышленности». Помимо общеадминистративных функций, относящихся к областному управлению, МВД теперь отводилась роль преимущественно ведомства сельского хозяйства и промышленности.

Назначение министром внутренних дел О. П. Козодавлева ясно подчеркивает свершившуюся перемену в задачах МВД. Новый министр был прежде товарищем своего предшественника – князя А. Б. Куракина. За девять лет (1811–1819) во главе министерства Козодавлев сделался определяющей фигурой в экономической политике страны: жесткий протекционист, он, подобно Сперанскому, был убежден, что частное предпринимательство и отечественную промышленность следует развивать при помощи государственной власти[72]72
  [Предтеченский 1957: 295–322; Адрианов 1901, 1: 19, 23–32; Blackwell 1968: 130–132, 153, 163, 168].


[Закрыть].

В то же время Министерство полиции под руководством Балашова и его преемника князя С. К. Вязмитинова снискало всенародную ненависть, под предлогом нависшей угрозы войны с Наполеоном возродив – с привычной жестокостью и произволом – традиции секретной полицейской службы [Там же: 19–22; Squire 1968: 23–45]. Тем не менее Министерство полиции, пусть и недолго, но просуществовавшее в качестве отдельного ведомства, позволило Козодавлеву сосредоточить силы и внимание на экономических и социальных вопросах.

Сперанский, безусловно, надеялся, что начатое им разделение полномочий между сугубо полицейским и социально-экономическим ведомствами сработает как должно. К данной идее он обращался неоднократно и до указов 1810–1811 годов. Так, в составленном им в 1809 году «Введении к уложению государственных законов» подчеркивается первостепенное значение надлежащей организации министерств и департаментов. Сперанский прямо указывает, что и «при самых лучших намерениях, управлять с честию [столь обширными ведомствами, каковыми являются министерства внутренних дел, финансов или юстиции] никому невозможно, не переменив их устройства». Необходимость департаментализации министерств он аргументирует тем, что «невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец». Упомянув, что при МВД действуют экспедиции, занятые кто финансами, кто – солью, кто – народным хозяйством, кто – правопорядком, Михаил Михайлович резюмирует, что тут «произошло смешение и несвязность дел, [ведь] соль, фабрики и полиция мало имеют общего» [Сперанский 1961: 201–202, 206–207].

К сожалению, начатое в 1810 году перераспределение министерских функций не привело ни к четкому разделению административных и полицейских полномочий, ни к созданию отдельного министерства по социально-экономическим вопросам. Скажем, в устройство обновленного Министерства внутренних дел по-прежнему входил Департамент мануфактур и внутренней торговли, однако же соляная монополия была поручена ведению Министерства финансов[73]73
  ПСЗ I. № 24.307; 24.326; 24.687; 24.688.


[Закрыть]. Аналогичным образом, в придачу к полицейским функциям новосозданное Министерство полиции получило от МВД еще и целый ряд общеадминистративных, сельскохозяйственных, экономических и социальных обязанностей, включая надзор за губернскими управами, продовольствием, денежным оборотом в городах и селах, здравоохранением, благотворительностью и всем, что было связано с армией (рекрутский набор, квартирование, содержание и применение войск в целях поддержания общественного порядка)[74]74
  ПСЗ I. № 24.687. Предтеченский (С. 301) утверждает, что Козодавлев, еще будучи товарищем министра в 1810 году, составил для князя Куракина конкретные инструкции, а также организационный план всего министерства, согласно которому главнейшими департаментами МВД являлись экономический, а также мануфактур и внутренней торговли. Марк Раефф полагает, что в 1811 году Сперанский написал аналогичные инструкции и план для Финансового и Полицейского ведомств, см. [Raeff 1979: ПО]. Устройство МВД образца 1811 года закреплено следующими законами: ПСЗ I. № 24.686; 24.969; 25.137; 25.392; 26.320. Описание структуры тогдашнего министерства см. [Адрианов 1901, 1: 21].


[Закрыть].

Министерские юрисдикции по-прежнему пересекались и после 1810 года, особенно в промышленной, торговой и сельскохозяйственной отраслях – важнейших направлениях экономики, для управления которыми, несмотря на все структурные реформы, так и не удалось создать отдельных министерских органов[75]75
  Распределение дел оставалось для русского правительства неразрешимой проблемой на протяжении почти столетия. После 1811 года крупнейшие внутриполитические ведомства, особенно МВД, Министерство финансов и Министерство государственных имуществ (учр. в 1837 г.) постепенно аккумулировали все больше и больше различных административных функций.
  Ответственность за ключевые социальные и экономические вопросы распределялась между всеми тремя министерствами, полномочия которых зачастую пересекались и дублировали друг друга. Во Франции или Пруссии, к примеру, уже в начале XIX века появились отдельные министерства, занимавшиеся вопросами сельскохозяйственной промышленности и торговли; в России же Министерство земледелия и государственных имуществ было создано лишь в 90-е годы XIX столетия, а Министерство торговли и промышленности и вовсе лишь в октябре 1905 года. При этом русские купцы и фабриканты ходатайствовали о создании подобного министерства с 20-х годов XIX века. Подобное разделение обязанностей между министерствами Российской империи отражало низкий уровень как экономического развития, так и форм общественной организации и государственности. Так что вместо специального аграрного министерства отвечать на труднейший – земельный – вопрос XIX столетия в России были призваны министерства императорского двора (ведавшее наделами царской фамилии), государственных имуществ (управлявшее, соответственно, землями, принадлежащими государству) и внутренних дел (занимавшееся вопросами дворянских и – после 1861 года – крестьянских земель). О прусских министерствах см. [Hue de Grais (Graf) 1906: 56–64; James 1913: 67–80]; о французских – [Ducroq 1897–1905, 1: 93-100; Duguit 1918: 530–536]. О различных попытках русского правительства создать отдельный орган по управлению торговлей и промышленностью см. [Киняпина 1968:197–246; Лаверичев 1974:88-108,225–228]. О создании в 1905 году Министерства торговли и промышленности см. [Шепелев 1973: 251–261].


[Закрыть]. Самодержавная власть не желала, а равно и не располагала институциональными возможностями выработать новый или внедрить предложенный Сперанским систематический подход, по-прежнему страшась возможных социальных последствий политических преобразований.

Разделение функций 1810 года послужило своего рода предвестником закона об «общем учреждении министерств» 1811 года с «общим разделением государственных дел» и детально прописанными «предметами каждого министерства». Здесь выражалось внутреннее устройство – вся «конституция» исполнительных органов самодержавной власти, остававшихся таковыми вплоть до Октябрьской революции. Указ стандартизовал министерскую ведомственную организацию и процедуру, впервые определенную еще в Кочубеевом меморандуме 1803 года.

Указом 1811 года подробно определялись полномочия и ответственность каждого должностного лица в министерской иерархии[76]76
  ПСЗ I. № 24.686. § 205–206.


[Закрыть]. Объемный раздел был посвящен административному делопроизводству: скрупулезное описание работы с делом последовательно рассматривало все этапы процедуры – от поступления запроса вплоть до вынесения резолюции министром или иным чиновником с необходимыми полномочиями[77]77
  Там же. § 61-205.


[Закрыть]. Отдельно были определены и правила ведения деловой корреспонденции и отчетности[78]78
  Там же. § 178–204.


[Закрыть].

Подчеркивалась и отводимая министрам двойная роль: верных слуг государевых и вместе с тем глав исполнительных институций государева правительства. Последние указы, касавшиеся министерств, стремились одновременно создать и единое правительственное тело, министерские органы которого могли бы сотрудничать и совещаться между собой в отношении дел, представляющих обоюдный интерес, и зачатки системы сдержек и противовесов с разделением ветвей власти, в которой министерская разумелась в качестве сугубо исполнительной. Министр не имел полномочий издавать новые или же отменять старые законы, а равно учреждать или упразднять институты: «…министерства представля[ли] установление, посредством коего Верховная Исполнительная Власть действует на все части управления». При этом упразднение или же учреждение ведомств, принятие или отмену какого-либо закона министры могли выносить на рассмотрение Государственного совета и в этом качестве были незаменимы в законотворческом процессе. Кроме того, в условиях чрезвычайной ситуации министр был уполномочен «действовать всеми вверенными [ему] способами, не ожидая [Высочайшего] разрешения» и без предварительного обсуждения с прочими министрами. Полномочия всех министерских ведомств и чинов вплоть до канцелярского уровня были изложены в виде отдельных инструкций – наказов[79]79
  Там же. См. § 206–243.


[Закрыть].

Словом, «на бумаге» министерства со множеством департаментов уже были созданы, но пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем реальность всерьез приблизиться к написанному. Но даже тогда пресловутая «министерская власть» по-прежнему останется вшитой в материю правительственных институций, готовых тут же оказать сопротивление любому отклонению от принятого курса.

Второй этап в истории МВД – период с 1819 года по 1837-й – характеризуется незначительными структурными и процедурными изменениями, а также слабым политическим положением ведомства. В 1819 году Министерство полиции было упразднено, и все его департаменты и «особенные» канцелярии были поглощены МВД[80]80
  ПСЗ I. № 27.964; 28.239. Также см. [Адрианов 1901,1:22]. Причины подобных преобразований доподлинно не известны. Специалист по истории III отделения П. Сквайр говорит о том, что недовольство работой Министерства полиции выражали и царь, и его окружение, и некоторые граждане. К тому времени Сперанский уже утратил все свое влияние в Петербурге и не мог защитить центральные правительственные органы, созданные им в 1811 году. Вполне вероятно, что объединение министерств было связано с возвращением в 1819 году графа Кочубея на пост министра внутренних дел. Вплоть до 1823 года, когда Кочубей оставил пост главы МВД, он открыто оппонировал экономической политике прежнего министра Козодавлева. Сторонник идеи свободного рынка, Кочубей был убежден, что у России свой, особый путь экономического развития: ей надлежит оставаться преимущественно аграрной страной, исполняющей роль «житницы Европы». Государство, соответственно, не должно было вмешиваться в дела промышленности, продолжая поддерживать отечественное сельское хозяйство. Вряд ли совпадение, что с возвращением Кочубея МВД отказалось от надзора за промышленной сферой, забрав данные ведомству еще в 1802 году функции по контролю за сельским хозяйством у Министерства полиции [поглощенного МВД в тот же день, когда граф Кочубей вернулся на пост министра – 4 ноября 1819 года]. – Примеч. пер.


[Закрыть]. Слияние этих двух министерств вылилось в уникальную концентрацию институциональной власти в едином органе внутриполитического управления. Однако тем самым знаменовался и отказ от идей Сперанского в отношении надлежащего распределения министерских функций. В то же время разросшееся МВД отказалось от попечительских претензий в экономической сфере, вверив свой Департамент мануфактур и внутренней торговли ведению Министерства финансов. Таким образом, главная ответственность за промышленные и торговые дела внутри империи теперь лежала на Министерстве финансов [Blackwell 1968: 127, 140].

Впрочем, контроль за решением торговых вопросов был утрачен МВД не окончательно: 19 марта 1820 года Департамент мануфактур и внутренней торговли, в чьем ведении находились все ярмарки в стране, был изъят обратно из юрисдикции Министерства финансов[81]81
  ПСЗ I. № 28.205.


[Закрыть]. Крупные ярмарки, вроде ежегодной нижегородской, являлись критически важными для экономики России, и попечение МВД гарантировало участие ведомства в будущей законотворческой работе вокруг кредитных учреждений, железнодорожного сообщения, налогообложения, акционерных обществ и фабрично-заводских предприятий.

Еще одним структурным преобразованием за время возвращения Кочубея в министерское кресло стала передача в 1819 году Почтового департамента из юрисдикции МВД Министерству духовных дел и народного просвещения[82]82
  Там же. № 27.970.


[Закрыть]. Также МВД упрочило «призор» за здравоохранением: 30 мая 1822 года Медицинский совет при Министерстве духовных дел и народного просвещения был поглощен собственным Медицинским советом при МВД[83]83
  Там же. № 28.910; 29.057.


[Закрыть].

В последние годы правления Александра I министерская роль все дальше и дальше отходила на второй план: царь уже более не полагался на министерства и прочие созданные им по восшествии на трон органы высшего управления, ибо им так и не удалось подтвердить свою незаменимость в плане формирования государственной политики. Конечно, министр, приближенный к царю, обладал известным влиянием, однако же провал ключевых министерств, вроде полицейского, так и не сумевших исполнить возложенные на них обязанности, вкупе с неспособностью министерских департаментов решать задачи без проволочек и недоработок, – все это вынуждало царя обращаться к внеинституциональным решениям. Наиболее ярким примером последних, несомненно, стало возвышение графа А. А. Аракчеева с управляющего царской канцелярией до настоящего «диктатора внутренних дел» (Сперанский к тому времени уже находился в опале и был выслан из столицы) [Raeff 1979:170–203]. Явление Аракчеева было симптомом институциональной слабости центрального правительства[84]84
  [Jenkins 1969: 171–174; Строев 1912: 5-124].


[Закрыть], в очередной раз свидетельствующим, что не безликие институции, но конкретные личности стоят у руля государства. И Аракчеев далеко не последняя подобная фигура, явившаяся на политическую сцену, чтобы «спасти» Россию от реальной ли, мнимой ли институциональной слабости[85]85
  Сравнительный анализ личностно-клановой политики с ведомствами XVIII столетия см. [Ransel 1975:73-144,262–289; Yaney 1979:207–212,221-229].


[Закрыть].

Правление Николая I ничуть не повысило статус ни министерских, ни законотворческих органов государства. Потрясение вследствие восстания декабристов лишь укрепило в Николае склонность к единоличному правлению вкупе с переносом армейской дисциплины и манеры управления на все сферы общественной жизни страны. Несмотря на то что историки зачастую полагают Николаевскую эпоху вершиной русской «бюрократизации», большинство согласно, что Николай питал глубочайшее недоверие к – по его разумению – насквозь коррумпированным правительственным ведомствам с толпами некомпетентных служащих[86]86
  [Полиевктов 1918: 209–225; Пресняков 1925: 43; Ключевский 1956–1959, 5: 264, 267; Riasanovsky 1969: 184–234].


[Закрыть]. Практически сразу Николай приступил к укреплению Императорской канцелярии[87]87
  Полное название – Собственная Его Императорского Величества (сокр. Е. И. В.) канцелярия. – Примеч. пер.


[Закрыть], создав внутри нее печально известное III отделение – орган политической полиции, наделенный обширнейшими полномочиями по надзору и контролю за всей бюрократией и обществом[88]88
  ПСЗ II. № 449. Данным указом «Особенная канцелярия Министерства внутренних дел [передавалась в ведение] Собственной Его Величества канцелярии». См. [Squire 1968: 60–63; Monas 1961: 60–74; Адрианов 1901, 1:97-101].


[Закрыть]. Избегая «законного порядка», олицетворяемого Государственным советом, в своих решениях Николай опирался на специальные комитеты и комиссии, состоявшие из представителей всех отраслей гражданской администрации, судей и военных. Личные инспекции царя и его доверенных агентов оттеняли ведомственный сбор информации и надзор [Lincoln 1978: 151–195]. Николай ограничил личную власть министров и внутри их ведомств, что, учитывая уже довольно шаткое положение министерств, привело к дальнейшему институциональному ослаблению.

Прошло слишком мало времени после реформ Сперанского, открытия новых университетов и прочих элитных учебных заведений, чтобы смогло образоваться необходимое сочетание структурно развитой системы и достаточного числа образованных юных чиновников. Чересчур разросшемуся МВД было не под силу реализовать принципы департаментализма. Более того, уже существующие департаменты министерства также не могли эффективно исполнять ни роль посредника между столицей и областями, ни роль создателя новых законопроектов, хотя и то и другое вполне удавалось вплоть до конца 30-х годов. МВД и другие министерства играли второстепенную роль в определении внутренней политики с 1825[89]89
  Т.е. с воцарения Николая и восстания на Сенатской площади. – Примеч. пер.


[Закрыть] по 1837 год, когда было учреждено Министерство государственных имуществ и развернута реформа губернского управления.

Дальнейшие структурные преобразования и перераспределение обязанностей способствовали более тщательному определению полномочий, вверенных высшим министерским чинам. Так, с 1831 по 1833 год были предприняты первые серьезные шаги по упрощению административной процедуры посредством уменьшения документооборота, обращавшего работу в сущую волокиту [Варадинов, 3, 1, 48–52]. Данные преобразования постепенно реализовывались при трех главах МВД: В. С. Ланском (1823–1828), А. А. Закревском (1828–1831) и Д. А. Блудове (1832–1838), ни одного из которых – возможно, за исключением последнего – нельзя назвать среди наиболее одаренных государственных умов XIX столетия [Адрианов 1901, 1: 52а, 64а, 72а]. Ланской родился в 1753 году и служил еще при Екатерине Великой. Он был министром внутренних дел в переходную – от Александровской к Николаевской – эпоху и мало влиял на внутриполитическую ситуацию; из министерских же «свершений» Закревского лучше всего запомнилось неумелое руководство противохолерными мероприятиями во время вспышки 1830–1831 годов [McGrew 1965: 55-158].

На протяжении 30-х годов [сменивший подавшего в отставку Закревского] Блудов был вынужден непрестанно корректировать структуру министерских штатов в связи с выявлением все новых оперативных «недоразумений». Он также реорганизовал работу министерской типографии и вновь утвердил должность «чиновников [положенных] для особых поручений»[90]90
  ПСЗ II. № 2982; 3351; 4969; 7685; 9113.


[Закрыть].

Одной из главных задач министерской типографии было издание ежемесячного «Журнала Министерства внутренних дел», в котором публиковались официальные обращения, предписания и различные профильные статьи. В 1828 году ЖМВД официально возродил дело министерских публикаций, прекратившихся с воцарением Александра I[91]91
  Преемственность министерских изданий, начиная с 1803 года и до «Журнала» (1828–1861), рассматривается в [Варадинов 1858–1863, 1: 673–777].


[Закрыть]. Журнал разумелся как официальный источник новостей и «просвещения» для министерских чиновников во всех уголках империи, а также как средство трансляции государственных намерений обществу и, ввиду своей сухости, никогда не был особенно популярным в образованных кругах. Несмотря на постоянную убыточность, с незначительными изменениями формы и содержания издание продержалось до 1861 года, когда на смену ему пришла ежедневная «Северная почта».

Новое штатное расписание для чиновников особых поручений, введенное указом от 28 апреля 1836 года, свидетельствовало о ряде важных тенденций в бюрократическом аппарате[92]92
  ПСЗ II. № 9113.


[Закрыть]. Должность обещала служащим высшего и среднего звена присвоение чинов V, VI и VIII классов по Табели, достойное жалованье, право на пенсию и иные служебные льготы. Этих «положенных» для особых поручений чиновников назначал лично министр, чтобы устранять всевозможные недоработки, собирать и анализировать данные, а также обеспечивать выполнение указаний министра по департаментам и губерниям. Само собой, министр выбирал проверенных и доверенных в плане компетенции людей. Директорам департаментов и губернаторам в соответствии с новыми табелями также дозволялось иметь собственных чиновников для особых поручений: в указе значилось, что министру полагается 15 чиновников, а каждому департаменту – по пяти. Они оказывали необходимую помощь губернским администрациям, зачастую куда менее ловко управлявшимся с делами, нежели петербуржские. В силу чрезмерной загруженности формирующихся столичных центральных департаментов чиновникам подчас удавалось миновать проблемные области, не увязнув в иерархической «волоките» при выполнении поручений.

За первые четыре десятилетия существования МВД подробно выписанные процедуры документооборота и делопроизводства выродились в тот же своеобразный институциональный формализм, что и прежде был бичом коллегий XVIII столетия. Формальные правила управления представлялись теперь не стандартами эффективности, а скорее средством ограничения чиновничьего произвола, некомпетентности и халатности. (Как видно, нехватка должностных лиц, способных взять на себя инициативу и мыслить независимо, была весьма ощутимой.)