Текст книги "Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах"

Высочайше утвержденный закон о печати от 6 апреля 1865 года выводил из-под предварительного цензурирования определенные категории изданий, таким образом окончательно передавая цензурные учреждения в ведение МВД[130]130
  ПСЗ II. № 41990. См. также [Ruud 1969: 235–245].


[Закрыть]. Прежде за цензуру отвечало Министерство просвещения, но уже с начала 60-х шел процесс передачи этих полномочий МВД (подробнее см. в главе 5).

Министерство почт и телеграфов было «причислено» к МВД в марте 1868 года, когда его бывший начальник А. Е. Тимашев был назначен министром внутренних дел[131]131
  ПСЗ II. № 45574.


[Закрыть]. По вхождении[132]132
  А точнее – возвращении, поскольку образованное в 1865 году Почтовое министерство было составлено из выделенного из МВД еще в 1830 году Почтового департамента и Телеграфной части при МВД. – Примеч. пер.


[Закрыть]бывшего министерства в состав МВД оно было разделено на Почтовый и Телеграфный департаменты. Первым директором Почтового департамента стал бывший начальник Департамента полиции исполнительной барон И. О. Велио.

В 1866 году была учреждена небольшая Юрисконсультская часть. Этот факт проигнорировали и официальный историк МВД Адрианов, и советский специалист по царским министерствам Н. П. Ерошкин. Вместе с тем, значение данного ведомства намного превышало его скромные размеры, поскольку оно давало институциональное выражение множащимся конфликтам между административными и судебными органами и на протяжении конца 1860-х – 1870-х годов помогало отстаивать принципы министерской власти. После слияния полицейских департаментов в 1880 году Юрисконсультская часть при МВД была соединена с аналогичной при жандармском корпусе, образовав более крупное Юридическое отделение[133]133
  ПСЗ II. № 61551. Доклад Лорис-Меликова Александру с описанием изменений см. ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 241. Д. 81.


[Закрыть]. Задача последнего заключалась в предоставлении МВД юридической экспертизы и представлении его интересов в судах (см. главу 3).

Последнее серьезное структурное преобразование Министерства внутренних дел имело место в августе – ноябре 1880 года: именно тогда было ликвидировано III отделение, а его полицейские функции и жандармский корпус были переданы МВД[134]134
  ПСЗ II. № 61279; 61284; 61550.


[Закрыть]. Вся полицейская деятельность была теперь сосредоточена в Департаменте государственной полиции, первым директором которого стал уже известный нам по Департаменту почт и телеграфов барон Велио. Слияние полицейских департаментов под эгидой МВД было идеей графа М. Т. Лорис-Меликова, в то же самое время планировавшего свое назначение на пост главы МВД, что и произошло 6 августа 1880 года. Его цель заключалась в объединении полицейской деятельности и пресечении произвола и контрпродуктивных действий в политических расследованиях, проводимых до того момента III отделением и его Отдельным корпусом жандармов. Подобное слияние еще более упрочило власть МВД, сыграв важную роль в плане Лориса по использованию МВД в качестве политической опоры для объединения и руководства правительством (подробнее см. в главе 6).

Но даже при столь феноменальном разрастании в царствование Александра II МВД так и не сумело породить структуры, необходимой для выполнения поставленных перед ним задач. Есть серьезные сомнения в том, что МВД (да и всему правительству в целом) удалось бы разрешить подобный структурный кризис, не прибегая к какой-либо форме партнерских отношений с внебюрократическими элитами. Но именно против этого и была направлена вся доктрина министерской власти.

Структурные и оперативные проблемы МВД на заре Александровской эпохи, о которых свидетельствуют всеподданейшие доклады министров С. С. Ланского, а после – П. А. Валуева, обрели еще большую остроту в 60-х – 70-х. Всякая бюрократическая структура желает обрести больше людей и денег, но то, в какой манере осуществляются соответствующие запросы, то, какого рода решения предлагаются, и то, какая судьба в конечном итоге эти предложения постигает, – все это многое говорит о способности к институциональным преобразованиям внутри данных организаций в условиях больших сообществ. В случае МВД мы имеем весьма обширную и подробную документальную базу. В том, каким образом ключевые фигуры внутри и извне министерства рассматривали ведомственные проблемы, как пытались разрешить их, словно в микрокосме, разворачивается роковая история тщетных институциональных преобразований позднеимперской России.

Во всеподданейшем отчете министра С. С. Ланского за 1858 год имеются сетования на нехватку денег, кадров, зданий, но наибольшую озабоченность, само собой, вызывает процесс освобождения, в особенности в отношении надзора за губернскими комитетами, призванными помочь в работе Редакционным[135]135
  Изначально было создано две комиссии, соединенные затем Ростовцевым в одну. При этом за учреждением так и сохранилось название во множественном числе. – Примеч. пер.


[Закрыть] комиссиям[136]136
  ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 49. Л. 74–77.


[Закрыть]. Ланской с оптимизмом оценивал новую комиссию Милютина, созданную для губернской административной и полицейской реформ. Данные же, приводимые им в отчете за 1859 год, свидетельствуют, что сам министр и его подчиненные с трудом справлялись с рабочей нагрузкой. Кроме того, в последнем отчете Ланского за 1860 год и первом – Валуева за 1861 подчеркивалось чрезмерное количество и разнообразие распорядительных и политических вопросов, решением которых МВД занималось в дополнение к контролю за проведением Крестьянской реформы[137]137
  ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 371. Журналы комиссии хранятся в ЦГИА СССР. Ф. 1275. Оп. 1. Д. 102; Ф. 1275. Оп. 93. Д. 22.


[Закрыть]. Отчет Валуева содержал подробный анализ главных завершенных МВД проектов, приостановленных ввиду отсутствия необходимого одобрения или сотрудничества со стороны других министерств и ведомств, а также еще не начатых, но уже принципиально высочайше одобренных[138]138
  ЦГИА СССР. Ф. 1275. Оп. 93. Д. 22. Л. 5-36.


[Закрыть]. Согласно этому отчету наиболее важным для МВД являлось проведение освободительной, а следом и губернско-уездной реформы. Валуев также делал акцент на необходимости снизить внутриминистерскую корреспонденцию; к изысканию способов решения данной проблемы министру пришлось затем привлечь директоров департаментов. Он подробно останавливался на вопросе децентрализации, скрупулезно определяя ее как процесс, долженствующий привести к созданию «неделимой и общей губернской администрации», всецело поднадзорной правительству и полностью гарантирующей интересы государства[139]139
  Там же. Л. 36, 40–41 об.


[Закрыть].

С этого времени и до 1874 года постоянно предпринимались попытки реформировать организационную структуру МВД. В конфиденциальном меморандуме от 12 октября 1861 года Валуев обращался к директорам департаментов, запрашивая предложения по способам сокращения внутренней переписки. Он выражал озабоченность по поводу департаментализма, ярко проявившегося в МВД уже с 1802 года. Министр задавался вопросом, какие проблемы должны решать губернские чиновники без предварительного информирования и одобрения центрального министерства, а какие – само министерство, не связываясь с другими министерствами или иными высшими руководящими органами.

В министерстве существовало много уровней формальной власти или инстанций, но не было никаких четких иерархических принципов, регулировавших распределение фактических полномочий по принятию решений. Колоссальный рост внутренней корреспонденции был вызван административной необходимостью передавать материалы и запросы по инстанциям и согласно иерархии как в центральных ведомствах, так и из провинций в Санкт-Петербург. Кроме того, разрастались и официальные коммуникации с прочими министерствами и ведомствами, что весьма замедляло решение многих вопросов.

Валуев заявлял об отсутствии четкого понимания того, что на практике должна означать «децентрализация», полагая, впрочем, что опытным чиновникам департаментов сподручнее оценить работу министерства и предложить альтернативные процедуры[140]140
  ЦГИА СССР. Ф. 1282 (Канцелярия МВД). Оп. 3. Д. 14. Л. 3–4.


[Закрыть]. И хотя ответы директоров так нигде и не были зафиксированы, вопросы с подобным же обращением за предложениями проявлялись во всех попытках реформировать штатное расписание МВД.

В первый год своего министерства Валуев также пытался укрепить различные институциональные основания министерского аппарата. В записке от 6 июля 1861 года министр запрашивал в штат еще десять чиновников для особых поручений в дополнение к 24, уже находившимся в распоряжении министра. Всем им назначались чины V, VI и VII[141]141
  Т.е. статского, коллежского или надворного советника соответственно. – Примеч. пер.


[Закрыть] классов со всеми служебными льготами, но без жалованья. Валуев описывал их в качестве совершенно незаменимых персонажей для выполнения стоящей перед ним задачи: им надлежало проехать по территории всей империи, поскольку «в нынешнее время министерство испытывало трудности в части внедрения различных своих директив». Для осуществления подобного плана Валуеву требовались опытные чиновники, поскольку рядовые служащие министерских департаментов зачастую не годились для выполнения таких задач, а их «служебные качества» оставались не известны ни начальникам, ни министру. По-видимому, запрос Валуева был одобрен. Как правило, на эти должности он назначал лично знакомых ему людей, дабы избежать кадровых проблем в регулярных иерархических учреждениях министерства. Так, Валуев назначил двоих: Д. Толстого и В. Фукса (см. Главу 4).

Валуев собрал сравнительные данные по советам при МВД, а также при Министерстве финансов и государственных имуществ. Совет при министре выполнял определенные консультативные и ряд прочих формальных функций, но главная его цель заключалась в том, чтобы выступать в качестве дополнительного резерва надежных и доверенных чиновников, которых можно было использовать для выполнения личных поручений министра. Валуев констатирует, что согласно закону 1852 года оплачиваемых должностей в его личном совете оказывалось лишь четыре (двоим полагалось по 2000 рублей, а двоим – по 1715), тогда как при двух других министрах состояло куда больше людей, получавших более высокое жалованье. Так, граф М. X. Рейтерн, назначенный вскоре министром финансов, числился тогда советником министра с жалованьем 8545 рублей, из которых 4145 рублей выплачивало Морское министерство, из которого он перешел в Финансовое ведомство. Еще десять членов того же совета имели жалованье выше 4000 рублей. Совет при министре государственных имуществ состоял из восьми членов с жалованьем в среднем немногим ниже 4000 рублей. Подобное отсутствие единообразия, безусловно, никоим образом не приближало самодержавную бюрократическую систему к описанному Вебером идеальному типу.

Целый раздел своего грандиозного министерского отчета за 1861–1863 годы Валуев посвятил процедурным и структурным проблемам своего ведомства[142]142
  Отчет по Министерству внутренних дел за 1861,1862,1863 гг.//ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 66. Д. 11. Л. 169–175, 490–508. Это была последняя подобная ежегодная подборка, поданная главой МВД в XIX столетии, несмотря на то что по закону министр по-прежнему был обязан каждый год их подавать. О значении министерских отчетов см. [Мацкина 1964: 209–226].
  Джордж Йани верно усматривает в отсутствии министерских отчетов после начала 1860-х годов проявление властной позиции как со стороны МВД, так и Министерства финансов, равно как и их нежелание подвергать свою деятельность внешней проверке или контролю. Однако же предлагаемое им объяснение того, каким образом удавалось избегать необходимой отчетности, представляется несколько путаным. Поскольку царь был в полном праве потребовать отчет (как Николай II и делал начиная с 1899 года), но предпочитал этого не делать, мы можем лишь заключить, что он ставил свои личные отношения с министрами выше институционализации любого контроля над министерской системой. Также представляется, что нарастающее давление на министерства, в особенности на министров, не оставляло много времени на составление подробного описания проделанных за год операций. Департаменты МВД едва справлялись со всеми возложенными на них административными и законодательными обязанностями. См. [Yaney 1973: 301–305].


[Закрыть]. Отдельно он остановился на необходимости преобразования штатного расписания в соответствии как с царским произволением, так и с министерскими нуждами. Валуев указывал на растущее количество и сложность вверенных МВД функций, необходимость своего личного участия в решении многих вопросов и слабость губернских властей, непрестанно требующих прислать уполномоченных министерством надзорных и следственных чиновников. Очевидно, Валуев к тому времени уже приступил к работе над обновлением штатного расписания, поскольку к отчету прилагались соответствующие статистические данные по деятельности министерства, а также тезисное изложение основных оперативных проблем в системе управления страны.

Валуев указал, что по состоянию на 1 января 1864 года в постоянном штате МВД состояло 396 чиновников, а еще 328 были причислены к министерству в различных временных должностях. Количество губернских чиновников приблизительно оценивалось в 30 000 человек. Эти данные вполне согласуются с цифрой в 27 766 за 1857 год, подсчитанной временно распущенным Инспекционным департаментом.

Министр дает следующую статистику по делообороту и корреспонденции в центральном министерском аппарате:

Несмотря на некоторое имевшее место за трехлетний период снижение общего количества дел, разрыв все равно оставался весьма значительным. Кроме того, постепенно увеличивавшееся в конце 50-х количество запросов к 1863 году скачкообразно возросло. Увеличилось и количество представлений, то есть поданных в высшие руководящие органы законодательных проектов. Валуев упомянул и о передаче управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции МВД его же Хозяйственному департаменту – эта передача была высочайше утверждена 4 мая 1862 года. Министр указал, что одной из ключевых целей любого структурного преобразования министерства станет более рациональное разделение обязанностей.

В заключение Валуев отметил ряд особенностей русского общества, усугубляющих бремя министерской службы. Сюда относятся всевозможные ходатайства, прошения и кляузы, сотнями и тысячами подаваемые в органы местной власти и отсылаемые далее вверх по инстанциям вплоть до самого министра. В подобном «бумагообороте» Валуев видел невероятную трату министерского времени и ресурсов, впустую уходящих на обработку вороха запросов, большей частью даже не входящих в компетенцию министерства. Валуев полагал, что все объясняется глубоко укорененным обыкновением русского народа добиваться от государства удовлетворения всех своих потребностей. По его словам, многие граждане попросту желали бы жить «за казенный кошт», так что, когда подобному заявителю отказывали на местном уровне, недоверие к местным властям побуждало его к повторному ходатайству, но уже к вышестоящим инстанциям. Всего за три года своего министерства – с 1861 по 1863 год – только до него лично дошло почти 20 000 прошений, из коих 10 755 были удовлетворены частично или полностью, а еще 7234 были признаны несостоятельными и отклонены[143]143
  Эти прошения относились к следующим категориям: 1) крестьянские дела – 5846; 2) городские и земские повинности, продовольствие и общественное попечение – 3570; 3) здравоохранение – 652; 4) общеадминистративные и полицейские вопросы – 9011; 5) все прочие – 394.


[Закрыть].

Решение Валуев видел в государственном стимулировании промышленности и экономического развития, дабы изжить в народе этот, по его выражению, «паразитизм». Подобная политическая интуиция, рекомендуемая одним из крупнейших государственных деятелей XIX столетия, свидетельствует о его чуткости к взаимоотношениям между русским обществом и правительственными институтами. При этом Валуев не преминул с сожалением указать и на роль государства в упрочении и увековечении чрезмерного иждивенчества своих граждан.

В ранние годы правления Александра I штатное расписание 1839 года являлось по сути уставом МВД. Несмотря на незначительные сокращения в центральном аппарате, связанные с попытками начала 50-х годов уменьшить объем корреспонденции и упростить процедуры, количество чиновников и сами чины по каждому департаменту, их жалованья и все прочие служебные льготы, а также казенное содержание на каждый элемент системы центрального министерства по-прежнему соответствовали закону 1839 года, несмотря на более современные условия и повышение рабочей нагрузки в конце 50-х – начале 60-х годов.

Штатное расписание государственных учреждений было для них структурным сценарием текущих операций. По сути, табели представляли собой поправку к основному закону 1811 года. Штатное расписание и ежегодные бюджетные процессы показывают, сколь сильно было стремление МВД адаптироваться к административным реалиям и сколь ограниченные ресурсы на это готова была выделить самодержавная система. Не опираясь на штатное расписание, окончательно и законно утвержденное Государственным советом и царем, любое внутриструктурное изменение, скажем перераспределение обязанностей или ресурсов, проводилось ad hoc и носило сугубо временный характер. Подобная ситуация могла иметь место либо в случае негласного перераспределения доступных средств или рабочей силы, либо же через прямое обращение к царю или Государственному совету с просьбой о временном вмешательстве. Несмотря на относительно спокойную эпоху, потребовалось еще целое десятилетие, чтобы в 1839 году было принято исправленное штатное расписание. Комплексный процесс реформирования министерских штатов пытался учесть пожелания и интересы высокопоставленных чиновников МВД, глав конкурирующих ведомств и прочих государственных деятелей, не связанных с МВД. Лишь во время представления годового бюджета на утверждение Государственному совету и на заседаниях ряда политических и законотворческих собраний на самом высоком уровне находилась достаточно влиятельная внешняя сила для того, чтобы, оценив деятельность МВД, каким-либо образом на нее повлиять[144]144
  Штаты и табели выносились в специальные дополнительные полутома ПСЗ.


[Закрыть].

Александр II поставил ребром вопрос о реформе штатного расписания для всех министерств в январе 1860 года, вскоре после того, как ознакомился с предложениями по Морскому министерству, поданными его братом – также сторонником реформ – великим князем Константином Николаевичем[145]145
  О реформах в Морском министерстве см. [Середонин 1902, 3, 2: 2–4; Kipp 1970].


[Закрыть]. Реформы Морского ведомства были направлены на оптимизацию процесса принятия решений, упрощение формальных процедур, сокращение избыточных кадров и повышение за счет средств, сэкономленных таким образом, жалованья всем прочим служащим министерства. Главной же целью являлось повышение административной эффективности так, чтобы это никак не сказалось на и без того весьма обремененной государственной казне. Предлагалось, в частности, централизовать управление, делопроизводство и финансовые ресурсы в самом министерстве с дальнейшей децентрализацией департаментов и сокращением лишних сотрудников, занимавших свои посты лишь в силу разного рода юридических обязательств, закрепленных служебным уставом. В декабре 1859 года на внедрение новой системы Морскому министерству был назначен пятилетний срок, по истечении которого Государственный совет должен был подробно ознакомиться с результатами. Поражение в Крымской войне, отсутствие единства в центральном правительстве и постоянно возраставшие требования к министерствам ясно свидетельствовали, что изъяны Морского ведомства типичны и для всех прочих министерств. Поэтому Александр указал всем министерствам и иным органам Главного управления подготовить проекты реформ, беря в пример Морское министерство. Первыми откликнувшимися стали Министерства финансов и просвещения; их проекты были рассмотрены и одобрены Государственным советом в апреле 1863 года[146]146
  ЦГИА СССР. Ф. 1261. Оп. 2. Д. 170а. Л. 1–7; ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 1981. Л. 1–3.


[Закрыть].

Несмотря на то что приказ подготовить реформу был дан еще в 1860 году, снятие Ланского и загруженность МВД освобождением крестьян и прочими возложенными на ведомство обязанностями задержали начало работы над проектом до весны 1863 года. Получив напоминание о царском повелении, Валуев собрал внутриминистерскую комиссию по сбору необходимых материалов и подготовке проекта. На роль председателя – за «долгую службу в МВД и знакомство со структурами различных органов министерства» – министр назначил А. Д. Шумахера, директора Хозяйственного департамента, одного из блестящих юных талантов 40-х годов. Также в комиссию вошли состоявший «для особых поручений» при Валуеве В. Я. Фукс, действительный статский советник экономист Гурко и вице-директора всех департаментов. Валуев потребовал тщательным образом изучить все ресурсы и расходы министерства. Каждый департамент должен был оценить свои кадровые и финансовые нужды в соответствии с прежним опытом и прогнозируемой рабочей нагрузкой. Директорам же предстояло определить необходимый для выполнения поставленных задач людской ресурс с прицелом на потенциальные сокращения в духе Морского министерства[147]147
  Копия официального обращения Валуева к А. Д. Шумахеру находится в ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 1981. Л. 1–3.


[Закрыть].

Первые результаты работы комиссии Шумахер изложил в служебной записке Валуеву от 22 марта 1863 года. Проблемы и перспективы ведомства Шумахер рассматривал в свете новых реалий наступившей эпохи Великих реформ. Представленный министру анализ был весьма необычен для документа, подаваемого начальству подчиненным в России середины XIX столетия: вместо того чтобы привычно испросить больше людей или денег, Шумахер указывал, что «сокращение нынешнего количества штатных служащих не только не скажется каким-либо неудобством, но, против того, может весьма благотворно сказаться на ведении дел».

По словам Шумахера, установленная табелями 1839 года структура департаментов и прочих министерских инстанций начинала всерьез сбоить после передачи дел от столоначальника нижестоящим служащим. Дело в том, что если начальники отделений и столоначальники имели четко определенные зоны ответственности с закрепленными за ними административными и надзорными полномочиями, то целый ряд предусмотренных табелями нижестоящих министерских служащих – всевозможных помощников столоначальников, бухгалтеров, ревизоров и прочих – строго зафиксированных обязанностей не имел. Шумахер сетовал, что подобный подход дозволяет, по сути, выполнять работу вполсилы, особенно если служащие не слишком заинтересованы в результате. Отсутствие же ощутимой заинтересованности он частью объяснял скромным жалованьем. В результате более ответственные и заинтересованные главы отделений и столоначальники попадали в настоящую лавину дел, в свою очередь отзывавшуюся перебоями в делопроизводстве.

Указав, что по уставу уволить нерадивого служащего – в отсутствие доказательств реальных правонарушений или злостной халатности – практически невозможно, он подчеркнул, что в любом случае увольнение – решение скверное, поскольку приведет лишь к тому, что чиновника заменит другой, у которого затем обнаружатся те же недостатки. Шумахер предложил ограничить табельным расписанием лишь те чины, для которых имелись четкие должностные обязанности. А вместо содержания целой армии штатных – и некомпетентных – чиновников низшего звена он предлагал ассигновать соответствующие средства начальникам отделений на найм лишь необходимых каждому ведомству служащих для выполнения административных и всех прочих рабочих задач, включая и ведение корреспонденции[148]148
  См. [Там же: 11–14]. Шумахер предлагал выделить каждому ведомству по 1000 рублей, из которых 600–700 составляли жалованье нанятого сотрудника, а на остаток следовало нанять писчих.


[Закрыть]. Этим сотрудникам полагались все права «состоящих при министерстве», с причислением к соответствующему департаменту. По мысли Шумахера, их следовало назначать в ведомства, наиболее страдающие от рабочей нагрузки, а также заменять ими недееспособных по болезни или по какой-либо иной причине штатных чиновников. «Состоящие при министерстве» чиновники должны были получать четко сформулированное рабочее задание и несли полную ответственность за его выполнение. Предложенную им систему Шумахер оценил как значительно более эффективную в сравнении с действующей, когда фиксированное жалованье выплачивалось за выполнение неопределенных задач.

Шумахер с оптимизмом распространялся по поводу достижений самодержавия на заре Александровской эпохи и грядущих его перспектив. Число регулярных чиновников центрального министерского аппарата, полагал он, можно было смело сократить чуть ли не вдвое, а оставшимся в табелях служащим департаментов существенно повысить жалованье, что в итоге никак не отразится на выделяемых из казны средствах. Он желал, чтобы служащим его департамента и всего МВД в целом было поднято жалованье до уровня, уже одобренного для Морского, Финансового и Просвещенческого ведомств. Так, жалованье директора и вице-директора составило бы семь и пять тысяч рублей соответственно, а за ними, аналогичным образом, прибавка причиталась и всем нижестоящим чинам. Шумахер был убежден, что грядущее создание губернских общественных институтов (земств), намеченная реформа муниципального самоуправления, централизация всех кадровых и архивных вопросов МВД в рамках Департамента общих дел, а также оптимизация бухгалтерского учета и распределения средств помогут снизить нагрузку на министерские департаменты, а повышение жалованья позволит чиновникам посвятить все время и силы исполнению своих бюрократических обязанностей. Также благотворно скажется на эффективности ведомства и более рациональное разделение дел, вроде уже свершившейся передачи управления земскими повинностями от Департамента исполнительной полиции Хозяйственному департаменту.

На основе этих предложений Шумахера и иных материалов комиссии Валуев составил проект реформы штатов МВД, в январе 1865 года поданный им в Государственный совет[149]149
  Копии проекта находятся в ЦГИА СССР. Ф. 1261. Оп. 2. Д. 170а. Л. 3-42;
  Ф. 1152. Оп. 6. Д. 208. Л. 2-87. Некоторые подготовительные материалы и внутренняя корреспонденция МВД находятся в ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 133. Д. 1.Л. 5-67.


[Закрыть]. Однако проект Валуева предлагал куда более скромные изменения. Его анализ текущих системных проблем можно свести к трем положениям: 1) устаревшая модель внутриминистерского разделения функций; 2) низкое жалованье – порой даже существенно более низкое – в сравнении с аналогичными должностями в других министерствах, в результате чего привлечь и удержать в ведомстве талантливого чиновника оказывалось задачей не самой легкой; 3) чрезмерный формализм. Среди предлагаемых им решений значилось перераспределение функций в ряде департаментов, а также незначительные кадровые сокращения с повышением жалованья штатным чиновникам без каких-либо казенных затрат (причем в некоторых случаях жалованье все равно оказалось бы ниже в сравнении с соответствующими должностями Морского министерства). Валуев отвергал поддержанную Шумахером новацию Морского ведомства в виде объединения отделений со всеми входящими в него столами и их столоначальниками в новые и более многочисленные инстанции, именуемые делопроизвод-ствами[150]150
  Начальники отделений и подчиненные им столоначальники Морского министерства были заменены единой должностью делопроизводителя, получившего, в свою очередь, в подчинение старшего и младшего помощников. Целью подобной рокировки являлось увеличение количества должностных инстанций, которые проходило дело, прежде чем попасть на стол к вицедиректору. Таким образом, вместо четырех отделений департамент теперь мог иметь шесть или восемь делопроизводств. В сравнении с начальником отделения жалованье и льготы делопроизводителя были выше, притом что последний обладал полномочиями принимать те же решения, что и первый.


[Закрыть]. Таким образом, прежде вице-директора образовывалась внушительная прослойка высокопоставленных чиновников, вполне согласуясь с предложениями Шумахера по эффективной децентрализации. Вместе с тем, в силу большого числа департаментов при МВД подобные преобразования были также чреваты существенным увеличением издержек на жалованья, которых Валуев в 1865 году, скорее всего, не был готов добиваться.

Проект Валуева был рассмотрен Государственным советом в апреле – мае того года. Результат свидетельствует о том, что, невзирая на полномочия Государственного совета и Министерства финансов налагать на министерства бюджетные ограничения, высший законотворческий орган империи не обладал ни волей, ни властью потребовать или насадить структурные преобразования в министерской бюрократии.

Отмечая, что в проекте реформы МВД не значилось ни бюджетных сокращений, ни внедрения делопроизводств, а значит, проект уже не следовал лекалу реформы Морского ведомства, члены департаментов Государственного совета выразили готовность принять во внимание кратно увеличившуюся нагрузку на министерство в связи с Крестьянской и Земской реформами, Польским восстанием, поддержанием ссыльной системы и т. д. В этой связи все запрошенные бюджетные средства и дозволение на перераспределение функций были Валуеву даны – впрочем, пока лишь на временной основе. Несмотря на прежние бюджетные ограничения и необходимость руководства настойчиво и логически доказывать свою позицию, чтобы МВД не осталось, так сказать, не у дел, стоит заметить, что иные высокопоставленные министерские служащие были против любых шагов, чреватых изменениями в структуре ведомства.

Тем не менее рассмотрение проекта 1865 года принесло МВД и вполне ощутимую пользу: служащие действительно получили прибавку к жалованью, а их должностные обязанности были перераспределены более рациональным образом. Так что теперь резонно ожидалось повышение эффективности и ослабление рабочей нагрузки на министерство. В том же году Государственный совет указал МВД не позднее первой половины 1867 года подготовить новый, окончательный проект представления, настаивая, чтобы к тому времени Валуев приступил к активным кадровым сокращениям и оптимизации министерских процедур. Совет выразил надежду, что в отведенный МВД двухгодичный период оно сумеет исполнить царскую волю и провести реформу по образцу Морского министерства, а также доказать способность управляться с возросшими обязанностями, возложенными на ведомство временными табелями 1865 года[151]151
  ЦГИА СССР. Ф. 1152. Оп. 6. Д. 208. Л. 108–109.


[Закрыть].

Архивные данные подробно описывают судьбу реформы министерских табелей с 1865 вплоть до 1874 года[152]152
  Мансуров – Шумахеру, 9 февраля 1867 г. См. ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46.
  Д. 2074. Л. 67. См. также новые проекты: ЦГИА СССР. Ф. 1284. Оп. 133. Д. 15. Л. 31–50; Ф. 1282. Оп. 3. Д. 18, Л. 50–92.


[Закрыть]. Два окончательных проекта были поданы: первый – 8 июля 1867 года Валуевым, второй – спустя два года новым министром А. Е. Тимашевым. Наконец в 1871 году Тимашев созвал Специальную комиссию с целью разрешить раз и навсегда «табельную» головоломку. Результаты во всех трех случаях были столь же скромные, как и в 1865 году.

Вместе с тем при подготовке описанных выше проектов обнаружился и ряд примечательных веяний. Так, директора департаментов – скажем, глава исполнительной полиции И. О. Велио или тот же Шумахер, руководивший Хозяйственным отделением, – ратовали за создание особой делопроизводительной инстанции, и если Велио сразу интересовало нечто большее, нежели привычный запрос на увеличение финансовых и людских ресурсов, то Шумахер радикально пересмотрел свои взгляды, фактически расписавшись в наивности собственных благих устремлений 1863–1864 годов. Пусть и выступая исключительно от имени Хозяйственного департамента, своей аргументацией он выражал коллизию всего МВД в целом: суровые административные будни эпохи Великих реформ сокрушили все надежды на рационализацию работы министерства. К 1867 году, указывал Шумахер, Хозяйственный департамент принял от прочих ведомств целый ряд их обязанностей по контролю за отправлением земских повинностей (1862), дорожным строительством (1864), делами удельных (1865), а чуть позже (1866) и всех казенных крестьян, вопросами земского хозяйства (1868) и страхования (1867). Шумахер сетовал на то, что Земская реформа не принесла ожидаемого снижения министерской корреспонденции и делопроизводства, – напротив, последние, скорее, даже увеличились в объеме и прибавили в сложности. К тому же в ведении департамента образовалось множество законопроектов, нуждающихся в серьезном внимании на всех уровнях: от идейной подготовки до непрестанной писарской работы. В одном лишь 1866 году Хозяйственный департамент представил на рассмотрение Государственного совета 76 проектов. Словом, то, что даже Шумахер был вынужден обратиться за дополнительными кадрами и финансами, в очередной раз свидетельствует о структурном кризисе в министерском правительстве. Со стремительно менявшейся Россией 60-х уже нельзя было управиться при помощи одних лишь карамзинских «пятидесяти честных губернаторов»[153]153
  Из «Записки о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношении»: «…а дела пойдут, как должно, если вы найдете в России пятьдесят мужей умных, добросовестных, которые ревностно станут блюсти вверенное каждому из них благо… россиян».


[Закрыть].

Несмотря на то что проекты Валуева (1867) и Тимашева (1869) во многом шли в русле изначальных преобразований в Морском министерстве, в целом в них была отражена незначительность перемен в распределении полномочий и финансирования, особенно в отношении наиболее загруженных отделений МВД. Первый из этих проектов пришелся как раз на время, когда его автор впал в немилость, и потому документ так и не был представлен в Государственный совет; проект же Тимашева – преемника Валуева на министерском посту, пусть и изученный Советом в 1869–1870 годах, был одобрен лишь предварительно, сроком на три года. В резолюции значилось, что за это время надлежит подготовить новый окончательный проект, для чего Тимашевым была спешно создана комиссия во главе с Ф. А. Беклемишевым[154]154
  Мансуров – Шумахеру, 3 июня 1871 г. См. ЦГИА СССР. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2074. Л. ПО.


[Закрыть].

Эта комиссия олицетворяла оформившееся к 70-м годам впадение министерского правительства в сугубо традиционные и формалистские идейно-поведенческие рамки: в ее работе не нашли отражения ни предложения Шумахера, ни здравый скептицизм Валуева. Зачастую заседания были посвящены мелким вопросам, вроде границ ведомственной юрисдикции, переименованию чего-либо или же абсурдным формулам по определению рабочей нагрузки и распределению ограниченных ресурсов. Работа департаментов представлялась теперь трудно контролируемой; перегружен был и весь министерский аппарат. Вкупе же с отсутствием творческого, инновационного духа это свидетельствовало о готовности служащих МВД распределять ресурсы и решать вопросы так, чтобы наименьшим образом нарушать традиционный «обряд» и формальные правила русской бюрократии. Сделанные комиссией Беклемишева предложения не были приняты ни Государственным советом, ни самим МВД. На том и оканчиваются архивные и законодательные материалы по штатной реформе при Александре II[155]155
  Есть, впрочем, определенные архивные намеки на то, что в 1880 году в рамках созванной годом ранее правительственной комиссии по сокращению казенных расходов МВД вновь занялось сбором материалов для реформы штатного расписания. См. ЦГИА СССР. Ф. 565. Оп. 5. Д. 19863. Л. 4. Также см. Ф. 1287. Оп. 46. Д. 2074; присутствует упоминание о докладе действительного статского советника Поливанова об улучшении разделения труда и процедур в департаментах МВД (1881). Однако обнаружить сам доклад в архивах не удалось.


[Закрыть]: с 1871 по 1881 год в этом направлении более не предпринималось ничего. С тех пор МВД действовало согласно временно принятому в 1865 году расписанию и бюджету Валуева (с поправками, внесенными в 1869 году Тимашевым). Не считая ряда незначительных изменений, внесенных при объединении полицейских департаментов в 1880 году Лорис-Меликовым, в эпоху, как никогда нуждавшуюся в новаторском подходе, структура и весь рабочий порядок МВД оставались прикованными к прошлому[156]156
  См. записку М. С. Каханова, составленную весной 1880 года: ЦГИА СССР. Ф. 908. Оп. 1. Д.416.Л. 1–7.


[Закрыть].