Текст книги "Пределы реформ. Министерство внутренних дел Российской империи в 1802-1881 годах"

Правительственный формализм всячески поощрялся детальными, обезличенными правилами и процедурами, сделавшимися неотъемлемым атрибутом организационной стабильности. Таким образом, безличный порядок в России отличался по смыслу от того, что под ним подразумевалось в теории бюрократической организации Вебера, где через него выражалось стремление к рационализации. Бумажная волокита, процедурная рутина и чиновничья неповоротливость сильнее всего сказывалась на низовых уровнях министерской иерархии, где без особой надежды на карьерный рост служили наименее образованные и квалифицированные сотрудники. Главными критериями эффективной министерской работы Сперанский первоначально объявил успешное закрытие дел, а также общее снижение их числа. Однако же его преемники на посту восприняли посыл чересчур буквально, часто ограничиваясь сугубо механическим подсчетом составленных и подписанных бумаг, не вдаваясь в глубинные причины низкой эффективности. Несмотря на то что Блудов самоотверженно боролся за сокращение корреспонденции и в целом министерского бумагооборота, эффект оказался довольно скромным и краткосрочным. Объем делопроизводства неуклонно рос, а с ним вместе и количество министерских сотрудников и издержек (ПСЗ II. № 6439); [Варадинов 1858–1863, 1: 48–52]. Министерская верхушка тем временем по-прежнему полагала, что верный способ повысить эффективность и справиться с растущей нагрузкой – попросту увеличить и количество сотрудников, и затраты в главных проблемных областях. Но уже в МВД 30-х годов вполне отчетливо наблюдались факторы, вылившиеся затем в институциональный кризис 60-х.

Нельзя недооценивать и важность данных министру полномочий по назначению, повышению или же премированию тех или иных министерских служащих. При Николае I был издан целый ряд указов, укрепляющих независимость министерств от Департамента герольдии Правительствующего Сената, формально все еще управлявшего гражданскими ведомствами. Министр мало-помалу становился полноправным хозяином в своем министерском доме. Наложить вето на принятое в уставном порядке решение министра о назначении, повышении или поощрении мог лишь Комитет министров, состоявший из самих же министров и царя, который, разумеется, не мог лично знать каждого кандидата в начальники департамента или губернаторы. Позиции министра внутренних дел в этом отношении укреплялись все более, и предложенные им кандидатуры можно было и без печати на указе считать уже одобренными и Комитетом, и царем. На более же низком уровне министр и директора департаментов пользовались полной независимостью в кадровых вопросах.

Любой руководитель мог, приметив перспективного молодого специалиста, скорым порядком, порой в обход устава, продвинуть того на нужную должность; подобная практика была распространена повсеместно начиная с 40-х годов и вплоть до эпохи Великих реформ (см. главу 4).

Возросшее политическое значение министерств было во многом обусловлено способностью министерского руководства по достоинству отмечать и пускать в нужное русло дарования молодых кадров. С другой стороны, система мало препятствовала и назначениям из соображений откровенного кумовства, мнимого доверия, общих идеологических взглядов или лидерских амбиций. В государственном аппарате образца середины XIX столетия традиционная русская «протекция» проявлялась обоюдонаправленно. За Комитетом министров сохранялось право утверждения многих назначений и льгот, а также распределения ряда субсидий; при этом инициатива по наиболее важным политическим и кадровым вопросам принадлежала конкретным министрам, что сводило работу Комитета к их согласной деятельности[93]93
  О неудачной попытке Комитета министров стать единым Кабинетом министром см. [Yaney 1973: 194–220, 249–258; Середонин 1902].


[Закрыть]. Имперские законы и управленческая практика объединялись во имя целесообразности – решения государственной задачи по возведению центрального министерского правительства, которое в итоге должно будет затмить собой большую часть институциональных построений в системе самодержавной власти.

Следующий период в истории МВД ознаменовался событиями, имевшими весьма далеко идущие последствия. В конце 30-х – начале 40-х годов царь пересмотрел свое отношение к министерствам, и, как следствие, изменилось и политическое положение министерств внутри центральной власти[94]94
  Изменение, преимущественно проигнорированное историками, за исключением Ричарда Уортмана [Wortman 1976: 143–234].


[Закрыть]. Среди прочего перемены выражались: 1) масштабной реформой губернского управления 1837 года и реорганизацией субординационных отношений между МВД и губерниями;

2) учреждением в том же 1837 году Министерства государственных имуществ, которое возглавил граф П. Д. Киселев, получивший полномочия на проведение обширных социальноадминистративных преобразований в казенных землях;

3) принятием в 1839 году постоянных штатных расписаний для всех министерств;

4) назначением в 1841 году министром внутренних дел Л. А. Перовского – одного из энергичнейших и прозорливейших государственных служащих своего века; за 11 лет в министерском кресле ему удалось заложить реформаторский курс, которому МВД и последовало по воцарении Александра II;

5) реформой 1842 года, еще более ослаблявшей Государственный совет по сравнению с министерствами;

6) появлением нового поколения блестяще образованных кадровых чиновников на низовом и среднем уровне министерских департаментов.

Губернская реформа 1837 года являлась частью процесса, запущенного уже в самом начале правления Николая. Уже на Комитете 6 декабря 1826 года[95]95
  Первый из секретных комитетов Николая I, символичным образом созванный не только в преддверии годовщины восшествия на престол, но и подавления восстания декабристов – «моих друзей 14 декабря», как иронично выражался Николай. Комитет был посвящен изучению личных бумаг Александра I и в целом рассмотрению вопросов, «касающихся преобразования высшего государственного управления». – Примеч. пер.


[Закрыть] был поднят вопрос о необходимости преобразования существующего губернского управления, дабы укрепить его связь с центральным правительством[96]96
  «Бумаги Комитета 6 декабря 1826 года, относящиеся до преобразования губернского управления» [СИРИО, 90 1894: 212–358; Starr 1972: 31–32].


[Закрыть]. Апрельским указом 1828 года губернаторы обязались подавать ежегодный отчет непосредственно министру внутренних дел, а в 1831 году руководивший тогда МВД А. А. Закревский, проехав по многим губерниям и уездам, представил Николаю записку, в которой в красках расписывалось плачевное состояние местных управ и полицейских ведомств как в части организации, так и некомпетентности и недобросовестности служащих [Адрианов 1901,1: 58–59].

Указы, объявленные в 1837 году, как раз и служили расширению департаменталистской системы вплоть до губернского уровня. Целью их было сделать гражданского губернатора мощной, монократической фигурой, чья власть простиралась на все нижестоящие административные и полицейские органы вверенной ему области. Губернатор же, в свою очередь, состоял в непосредственном подчинении у министра внутренних дел и нес всю полноту ответственности за исполнение его решений на месте. В этой связи был принят ряд мер для преобразования коллегиального губернского правления в исполнительные институции, подчиненные губернатору[97]97
  ПСЗ II. № 10304; [Корф 1910, 1: 292–296; Адрианов 1901: 60–62; Starr 1972: 33–34; Yaney 217–218].


[Закрыть].

Еще одним существеннейшим моментом стала ликвидация генерал-губернаторств по всей империи, исключая пограничные губернии и две столицы. Существовавшая система генерал-губернаторств была введена еще Екатериной Великой в 1775 году в качестве механизма надзора за недавно образованными губернскими администрациями [Градовский 1907, 1: 299–338]. Однако же с учреждением в 1802 году министерств генерал-губернаторы превратились в обособленную от министерской бюрократии инстанцию; по большей части кадровые военные офицеры, равные по рангу и статусу с министром, они ревностно оберегали свою власть и независимость[98]98
  См., например, описание «бюрократической войны 1839 года» в переписке графа А. Г. Строганова с князем П. Д. Горчаковым (Русская старина. СПб.: Б. и., 1881. Т. 32. С. 890–895).


[Закрыть]. Над собой они полагали одного лишь царя и порой – в силу старшинства в звании или же лет, проведенных на службе, – считали, что наделены властью даже большей, чем сам министр внутренних дел. Ликвидация же большинства генерал-губернаторских должностей была явным кивком в сторону институционализации. Таким образом, серьезно усиливались полномочия и статус МВД с прицелом на образование единой административной иерархии, простиравшейся на все губернии. Надзорные функции генерал-губернаторов передавались губернаторам гражданским, уполномоченным инспектировать свои области и отчитываться о результатах МВД[99]99
  ПСЗ II. № 10303.


[Закрыть].

Учреждение в 1837 году и последующая реформаторская деятельность Министерства государственных имуществ серьезным образом сказались как на эволюции министерского правительства, так и на МВД.[100]100
  [Заблоцкий-Десятовский 1882; Дружинин 1946–1958,1: 504–505,510,521–526; Yaney 1973: 164–166, 219–220; Monas 1970: 277–280].


[Закрыть] Решение Николая о создании, по сути, специального министерства «освобождения» государственных крестьян (то есть около 40 % от общего их числа) и внедрения новой системы управления казенными землями радикально отменяло прежний его подход к министерствам. В 1835 году Николай поручил уже немолодому Сперанскому и недавно вернувшемуся в столицу после успешного руководства (включая и аграрную реформу его авторства) Молдавским княжеством и Валахией П. Д. Киселеву[101]101
  К тому моменту Комитет 6 декабря уже несколько лет как прекратил существование, и в 1835 году «для изыскания средств к улучшению состояния крестьян разных званий» Николай созвал новый секретный комитет, в состав которого вошли и Киселев со Сперанским. – Примеч. пер.


[Закрыть] разработать проект реформы государственных земель [Monas 1970: 274–277; Дружинин 1946–1958, 1: 244–299, 476–521]. Отрядив на работу над реформой Пятое [Временное] отделение Собственной своей канцелярии, спустя два года Николай передал все дела новосозданному Министерству государственных имуществ во главе с Киселевым. Тот привлек в ведомство целую плеяду талантливых молодых чиновников и в следующее десятилетие провел энергичную программу социальных и административных преобразований [Lincoln 1975: 83-110].

С целеустремленным руководителем, выстроенной иерархией министерских департаментов и штатом молодых дарований, Министерство государственных имуществ – по крайней мере внешне – проявило себя весьма эффективным государственным инструментом установления социальных преобразований «сверху». Авторитет самого Киселева и его министерства росли с одновременным ростом понимания, что благодаря ведомственной структуре организации делопроизводства и грамотной кадровой политике министерства сделались незаменимым государственным рычагом, приводящим в движение социально-экономические изменения. Многие блестящие «выпускники» Министерства государственных имуществ 40-х годов, впоследствии, уже после Крымской войны, будут и в МВД, одном из главных двигателей Крестьянской и прочих Великих реформ Александра II[102]102
  Первым эта связь отмечена в [Дружинин 1946–1958: 379–623], затем к нему присоединились все крупнейшие специалисты по Крестьянской реформе.


[Закрыть].

Новое штатное расписание МВД и прочих министерств, изданное 15 февраля 1839 года, придало структурным преобразованиям 20-х – 30-х годов окончательную форму[103]103
  ПСЗ II. № 12029. Также см. [Адрианов 1901, 3: 60–64].


[Закрыть]. Обновленные табели явили собой триумф департаментализма и действовали вплоть до середины 60-х. Вследствие развития министерских департаментов, в конце 30-х – начале 40-х годов в помощниках начальника канцелярии практически всегда состояли юноши, только недавно получившие высшее образование. То были потомственные дворяне, имевшие право благодаря полученному вместе с дипломом чину уже вскоре по зачислении на службу занимать серьезные посты в департаментах.

Лев Алексеевич Перовский сумел использовать эту новую структуру в политических целях, многократно увеличив влияние МВД накануне Великих реформ. Перовский родился в 1793 году и был незаконным сыном графа А. К. Разумовского[104]104
  [Энциклопедический словарь Гранат 1913, 23: 658; Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона 1898, 23: 348–349; Адрианов 1901: 80а, Monas 1961:247].


[Закрыть]. Окончив Московский университет в 1811 году, он отправился на военную службу[105]105
  Во время которой участвовал в Бородинском и прочих крупных сражениях Отечественной войны, а впоследствии и в заграничном походе русской армии. Уже под Парижем в 1815 году Перовский получил ранение и был вынужден вернуться в Россию. Подобно многим ветеранам Отечественной войны 1812 года, вкусившим «европейского духу», Л. А. Перовский вместе с братом, попавшим в плен еще при оставлении Москвы, состоял в тайных обществах (а кто-то и вовсе упоминает его в числе основателей Союза благоденствия), ряды которых, впрочем, он покинул уже в 1821 году. – Примеч. пер.


[Закрыть], по окончании которой (в 1823 г.) был причислен к Государственной коллегии иностранных дел, а спустя еще три года определен Николаем в Департамент уделов. Последний не следует путать с Министерством государственных имуществ, поскольку Удельное ведомство (преобразованное впоследствии в полноценное Министерство императорского двора) управляло имуществом, принадлежащим лично членам императорской фамилии[106]106
  Т.е. «уделенным» им. – Примеч. пер.


[Закрыть]. Уже с 1826 года, когда Перовский внедрил целый ряд успешных земельных и общественных нововведений в области удельных имений, о нем заговорили как о блестящем руководителе. Спустя 12 лет на посту товарища удельного министра, в сентябре 1841 года, Перовский был назначен Николаем I на смену графу Строганову министром внутренних дел.

Возглавляя министерство, Перовский стремился повысить эффективность работы департаментов и сношений между столичным министерством и уездными администрациями, всячески противодействуя формализму и прочим застарелым системным проблемам. Для достижения поставленных целей он проводил энергичную и новаторскую кадровую политику, сумев привлечь к работе в министерстве множество молодых управленцев, писателей и интеллектуалов. Следуя примеру Киселева, Перовский также принялся использовать МВД со всеми его департаментами в качестве политического фундамента для дальнейшего устроения административных реформ. Старания Перовского не пропали втуне, надолго утвердив царя в доверии к нему, а его – на министерском посту: на протяжении почти 11 лет к его вескому слову прислушивались в высших государственных советах, а дела стали примером для его преемников. Опираясь на табели 1839 года, Перовский усилил министерские департаменты, подготовив их к проведению реформ того порядка, что много позже – в эпоху Великих реформ – сделается характерной особенностью всего Министерства внутренних дел[107]107
  ПСЗ II. № 15373; 15634; 16001; 16606. Также см. [Варадинов 1858–1863, III, 2: 81–82; Адрианов 1901: 54–55].


[Закрыть].

Наилучшим образом подготовку департаментов и их работу по обеспечению принятия Государственным советом административных преобразований иллюстрирует реформа городского самоуправления 1846 года в Санкт-Петербурге [Lincoln 1974:55–68]. Здесь отчетливо проявилась взаимосвязь между структурными преобразованиями, притоком свежих кадров и эффективным использованием министром своего министерства ради достижения политических целей. Комиссия «для изыскания способов к улучшению состояния городов» числилась при МВД еще с середины 20-х годов [Адрианов 1901, 1: 72–73]; 27 марта 1842 года ответственность за выполнение этой задачи была передана Временному отделению для устройства городского управления и хозяйства, незадолго до того учрежденному Перовским при Хозяйственном департаменте МВД[108]108
  ПСЗ II. № 15432. В 1836 году тогдашний глава МВД Блудов также создал при
  МВД Комиссию по городскому хозяйству; см. [Адрианов 1901, 1: 73–74].


[Закрыть]. Новое отделение насчитывало 30 сотрудников[109]109
  Из коих пятеро «по особым поручениям». – Примеч. пер.


[Закрыть], которым было поручено подготовить все необходимые материалы для будущей реформы. Руководить им Перовский поставил Н. А. Милютина, несмотря на молодые годы уже заработавшего репутацию талантливого администратора и статистика. Милютин был убежден, что прежде составления каких-либо конкретных проектов необходимо собрать объективную информацию о состоянии городских хозяйств[110]110
  [Lincoln 1974: 57–60; Leroy-Bealieu 1884: 1-25]. Послужной список Милютина см. ЦГИА СССР. Ф. 1162 (Государственный совет). Оп. 6. Д. 335.


[Закрыть].

С этой целью он и прочие служащие отделения исколесили всю страну с ревизиями[111]111
  Побывав в общей сложности в 163 городах, см. [Варадинов 1858–1863, III, 3: 258]. – Примеч. пер.


[Закрыть], запрашивая у городских властей подробнейшие отчеты об их обязанностях и их выполнении. В 1843–1844 годах в помощь отделению отрядили целый десяток чиновников для особых поручений. Милютин, помимо прочего, был уверен в пользе регулируемого донесения мнений заинтересованных сторон до правительства. Однако беспорядок в городских управах, наряду с трудоемким процессом сбора необходимых данных, вынудили Милютина ограничиться одной лишь столицей – Перовский поручил ему составить проект петербуржского самоуправления для представления Государственному совету. Во многом стараниями Милютина и его талантливых коллег по Временному отделению Государственный совет после продолжительного и порой даже ожесточенного обсуждения одобрил компромиссный проект реформы, официально опубликованный 13 февраля 1846 года [Lincoln 1974: 60–67].

Как и их сверстники из Министерства государственных имуществ, молодежь МВД, занимавшаяся подготовкой реформ, получила множество ценнейших уроков, научившись составлять проекты и близко познакомившись с самодержавной правовой практикой. Милютин (к слову, племянник Киселева) и его подчиненные по Временному отделению – А. К. Гире, К. К. Грот, Д. П. Хрущов и А. Д. Шумахер – вскоре стали во главе законотворческого процесса, приведшего в итоге к отмене крепостного права в 1861 году. Милютин неоднократно привлекал к работе представителей интеллигенции, обеспечивая важную площадку для диалога между бюрократией и образованной общественностью [112]112
  К перечисленным выше «юным дарованиям» Временного отделения стоит прибавить будущих славянофилов И. С. Аксакова и Ю. Ф. Самарина, из которых второй принимал самое деятельное участие в проведении Крестьянской реформы 1861 года. В разное время при Перовском служили молодые И. С. Тургенев, граф А. К. Толстой, археолог А. С. Уваров, востоковед П. С. Савельев, почтенные профессора Московского университета Н. И. Надеждин, А. И. Чивилев, П. Г. Редькин и многие другие. – Примеч. пер.


[Закрыть] и таким образом стимулируя дальнейший ход реформ после Крымской войны. 18 февраля 1849 года Временное отделение было реорганизовано в два постоянных – Первое и Второе – городских отделения при Хозяйственном департаменте МВД; реформа петербуржской муниципальной системы 1846 года легла в основу реформы городского самоуправления 1870 года, успешно проведенной уже в масштабах империи все тем же Хозяйственным департаментом под руководством Шумахера[113]113
  [Адрианов 1901,1: 55; Варадинов 1858–1863, III, 3:16–19]; (ПСЗ II. № 23024).
  О реформе 1870 года см. [Hutton 1972].


[Закрыть].

Взявшись за преобразование губернского управления и рационализацию его сообщения с МВД, Перовский указывал на проблемы в этой области во всеподданнейших отчетах 1842 и 1843 годов[114]114
  Отчеты Перовского описаны в [Адрианов 1901,1: 63–64; Starr 1972: 33; Корф 1910,1: 324–332] и опубликованы в 1870 году в «Материалах, собранных для Высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений» (Ч. II. § 2-75).


[Закрыть]. Первые же его шаги были направлены на оптимизацию потока информации и контроля за ним через непосредственное участие в процессах чиновников по особым поручениям и глав департаментов. Также он настаивал, что губернаторов следует назначать из числа наиболее одаренных государственных деятелей.

Продолжая интеграцию губернских администраций в иерархическую структуру МВД, Перовский распространил на губернии министерские организационные принципы. Официально это было закреплено Высочайшим указом от 2 января 1845 года, написанным главным образом будущим знаменитым лексикографом Владимиром Ивановичем Далем[115]115
  Чуть ранее также помогавшим и Милютину с городовой реформой. Даль был близким приятелем братьев Перовских и, когда Льву Алексеевичу был пожалован графский титул, придумал девиз для его герба: «Не слыть, а быть». – Примеч. пер.


[Закрыть], заведовавшим тогда Департаментом общих дел МВД[116]116
  ПСЗ II. № 18580; [Мельников 1873: 275–340].


[Закрыть]. Закон дозволял вице-губернатору исполнять обязанности председателя губернского правления и начальника канцелярии, укрепляя таким образом провинциальный бюрократический аппарат и избавляя губернатора от бремени множества второстепенных вопросов.

Дела губернского правления разделялись теперь на три категории, от чего зависела процедура принятия решения: 1) дела «судные» – решались коллегиально; 2) распорядительные – решались «по усмотрению» губернского Присутствия, но нуждались также и в «утверждении» губернатора; и 3) исполнительные – приводились в действие самим вице-губернатором или же его советниками – в зависимости от сферы компетенции[117]117
  ПСЗ II. № 18580; [Корф 1910, 1: 328–335].


[Закрыть]. Указ 1845 года явился серьезной попыткой четко определить роль провинциальных администраций, а также укрепить министерский контроль над ними.

Перовский неустанно боролся с вопиющими нарушениями министерского порядка: коррупцией, некомпетентностью и излишним формализмом, – предложив ряд процедурных изменений и повысив жалованье чиновникам ведомства[118]118
  Предложение Перовского цитируется в [Lincoln 1975: 82-100; Варадинов 1858–1863,111,3:20–24].


[Закрыть]. Он признавал необходимость местной полицейской реформы, понимая, что компетентные чиновники требуются на всех уровнях.

Как только МВД окончательно утвердилось в качестве важного внутриполитического органа, Перовский принялся за расследование политических преступлений, входивших в юрисдикцию III отделения, над которым он взял верх, раскрыв дело Петрашевского [Monas 1961: 248–260]. То была очередная победа регулярного министерского ведомства над конкурирующей с ней персонализованной институцией самодержца. Однако при всей политической мощи МВД и невзирая на высококвалифицированные кадры на среднем и высшем департаментском уровне, к концу срока своей службы Перовский вынужден был признать, что Министерство потерпело поражение в борьбе против формализма, чрезмерного «письмоводства» и иных проявлений неэффективности. Так, в мартовском всеподданнейшем отчете 1851 года министр прямо писал: «…невозможно не заметить, что бюрократические формальности достигли степени совершенно нелепой; нескончаемое письмоводство поглощает все внимание и энергию ответственных лиц, а заместо истинного надзора и попечения, мы, большей частью[119]119
  В том же 1851 году одно лишь МВД произвело около 31 000 000 документов. – Примеч. пер.


[Закрыть], имеем лишь делопроизводство и отчетность» (цит. по: [Lincoln 1975:15]). В апреле 1851 года исполняющий обязанности министра внутренних дел С. С. Ланской принял ряд мер по снижению междепартаментного бумагооборота. Чуть позже была собрана и Особая комиссия из представителей всех министерств для определения необходимых процедурных усовершенствований. Выработанный Комиссией, принятый Государственным советом и высочайше одобренный в 1852 году проект предписывал всем министрам «постоянно заботиться об изыскании средств к уменьшению переписки… и упрощению канцелярского производства», равно как и «требовать подобного же» от всех подчиненных вплоть до «подведомственных им губернских мест и начальственных лиц»[120]120
  [Варадинов 1858–1863, III, 3: 21–26; 4: 20–25; Starr 1972: 111–122]; ПСЗ II. № 25944. [Адрианов 1901,1: 55–56] также описывает незначительное сокращение штата МВД, имевшее место в тот же период: были упразднены должности вице-директоров двух департаментов, III отделение Департамента общих дел, а также ряд низших чинов. И тем не менее накануне Великих реформ «чиновный вес» министерства был приблизительно тем же, что и полагался ему согласно табелям 1839 года.


[Закрыть].

К моменту ухода Перовского в 1852 году МВД сделалось главным органом внутриполитического управления, а чиновники ведомства – опытными государственными деятелями. Работа МВД в 40-е годы выявила как потенциал, так и предельные возможности министерского учреждения в качестве инструмента социально-политических преобразований. Министерство действительно взялось за решение большого числа задач, однако многие так и остались неразрешенными. Несмотря на все успехи Перовского, вопросы структурной и процедурной оптимизации министерства, административной и полицейской реформ, принятия критически важных социально-экономических решений достались его преемнику на посту Д. Г. Бибикову. Бывший киевский генерал-губернатор, в официальной истории МВД он удостоился титула «типичного представителя [Николаевской] эпохи» [Адрианов 1901, 1: 104]. Бибиков слепо веровал в мощь государственной власти, полагая всякую форму общественной организации безусловным злом. Во время своего генерал-губернаторства он внедрил[121]121
  При помощи, к слову, Ю. Ф. Самарина. – Примеч. пер.


[Закрыть] специальную систему «инвентарей», определявших обязанности местных православных крестьян перед землевладельцами, преимущественно поляками[122]122
  И вовсе не в пользу последних, отчего те активно противились проведению в жизнь губернаторских, а потом и министерских решений Бибикова. – Примеч. пер.


[Закрыть]. По занятии Бибиковым министерского кресла царь уполномочил его ввести ту же систему по всем западным губерниям, однако поместное дворянство массово выступило против нововведения. Итак, на закате николаевского царствования уже было вполне ясно, что МВД подключилось к решению крестьянского вопроса.

В бытность Бибикова министром МВД также претерпело ряд структурных и процедурных преобразований. Были существенно расширены полномочия министерства по изданию циркуляров и инструкций для губернских правлений, а прежние министерские распоряжения вплоть до 1802 года были кодифицированы по соответствующим статьям Свода законов. Изданные собрания этих циркуляров должны были послужить министерским чиновникам своего рода пособием по каждодневной распорядительной деятельности[123]123
  [Варадинов 1858–1863, III, 4: 20–25; Yaney 1973: 169–175; Field 1976: 41–42].


[Закрыть].

Одним из важнейших факторов, повлиявших на рост министерской власти в XIX столетии, явилось расширение специальных полномочий министра внутренних дел, наделенного теперь правом по собственному усмотрению издавать циркуляры, инструкции и даже постановления, имеющие силу закона (или же дополняющие уже действующий) и относящиеся как к непосредственным подчиненным, так и ко всему обществу в целом. Основным изъяном министерской системы вплоть до 1825 года можно считать как раз скромное количество изданных циркуляров. По МВД Варадинов предлагает следующую статистику:

Министерство полиции (1811–1819) – 98

Варадинов подчеркивает, что представленные данные не совсем полны, учитывая утраченные и уничтоженные документы, а также разночтения в классификации. Однако же факт остается фактом: имеющиеся данные не позволяют прийти «ни к какому заключению, ни даже к идее о [какой бы то ни было] централизации». Полномочия министра были по-прежнему размыты и туманны, а само министерство еще до конца не оформилось в качестве самостоятельной институции: постановления, которые чуть позже будет издавать самолично министр, тогда все еще нуждались в царском росчерке.

Ситуация кардинально переменилась в период с 1826 по 1853 год, когда в МВД было издано аж 4870 циркуляров, или приблизительно 180 на каждый год. Укрепление законотворческих позиций МВД не ослабевало и при Александре II: после освобождения крестьян ведомство все еще ежегодно издавало огромное количество циркуляров (не считая помеченных грифом секретности). Отличить циркуляр от закона было подчас нелегко, поскольку большинство и тех и других представлялись дополнением к положениям, выписанным в Своде законов, но само количество министерских циркуляров в это время свидетельствует о чрезвычайной силе административной власти (и закона) в дореволюционной России. Циркуляры надлежит рассматривать в качестве одного из столпов министерской формы правления в России, а равно одной из главных препон на пути разделения властей или верховенства права.

Пример департаментов МВД с их «юными дарованиями» наглядно показал, что на этом уровне ведомство вполне в состоянии разрабатывать сложные проекты административных преобразований. Во второй половине николаевского царствования Петровский, Киселев и прочие вознесли министерское правительство до неприступных высот, утвердив его незаменимое положение в системе самодержавной власти. Крымская война и междуцарствие 1855 года явили собой разве что кратковременную заминку в осуществлении базовых моделей институционального развития и порядка. Отсюда и сами Великие реформы можно рассматривать в качестве пиковой точки процессов, развернувшихся задолго до крымского поражения, в котором, как предполагают, и зародился преобразовательный импульс. При этом важно помнить, что, несмотря на все достигнутые успехи, ведомственные чиновники по-прежнему действовали сугубо в рамках министерской власти; административное управление по-прежнему означало политическую деятельность, и даже в «просвещенных» чиновничьих кругах не имели понятия о политических преобразованиях.

Серьезные структурные изменения МВД в эпоху Александра II (1855–1881) отражали важность роли, отводимой министерству самодержавием: проблемы, которые ведомство было призвано разрешить, были сложны по составу и весьма различны. Несмотря на то что к 1855 году формирование департаментов МВД уже завершилось, освобождение крестьян и прочие важные государственные вопросы привели к образованию новых внутриминистерских органов. Складывающиеся области управления, требовавшие незамедлительного государственного попечения, породили и новые административные структуры. Так, ежегодные министерские отчеты С. С. Ланского изобилуют указаниями на ведомственный рост и сопутствующие ему преобразования. И вместе с тем даже во времена наивысшего своего триумфа – на заре Александровской эпохи – МВД (а равно и министерское правительство в целом) неизменно оказывалось на пороге структурного кризиса. Уже в начале 60-х годов бюрократический аппарат все более проседал под бременем распорядительной и законотворческой ответственности. По мере возрастания рабочей нагрузки усугублялись и исконные структурно-процедурные проблемы министерства. С 1861 по 1881 год в ведение МВД перешло множество узкопрофильных административных учреждений; подобными вопросами занимались новообразованные комитеты и управления, вроде Главного управления по делам печати или Главного тюремного управления. Начальники этих новых учреждений подчинялись непосредственно министру внутренних дел, минуя регулярную департаментскую иерархию. Количество же проверенных кадров и финансовые ресурсы оказались недостаточными для решения поставленных задач. Структурные проблемы вкупе с идеологическими разногласиями внутри министерства сильно влияли на политику МВД и правительства в целом.

К концу правления Александра II стало уже совершенно очевидно, что поиски политических решений, а с ними и определение внутриполитической повестки во многих важнейших областях зашли в тупик. В значительной степени это явилось результатом структурного кризиса в МВД, а за ним и во всем правительстве.

Возможности министра персонально контролировать дела разраставшегося министерства неуклонно снижались. Вместе с тем неумолимо возрастали и притязания на личное министерское участие как в решении внутриминистерских проблем, так и в законотворческой и иной политической деятельности разных государственных органов[124]124
  См. [Валуев 1961,1:172–176]; ЦГИА СССР. Ф. 1284 (МВД, Департамент общих дел). Оп. 66. Д. 49. Л. 63–64; Ф. 1275. Оп. 1. Д. 102. Л. 6-10.


[Закрыть]. Созданные Сперанским департаменты по-прежнему составляли своего рода «позвоночник», несущий всю остальную структуру Министерства внутренних дел. Однако же плеяды все новых и новых технических и узкоспециализированных ведомственных органов, требующих личного министерского к себе внимания, перечеркивали предписанные Сперанским строгие вертикали подчиненности и рациональное распределение обязанностей. Современникам, и в особенности главам конкурирующих ведомств, представлялось, что МВД строит империю в империи, тем более если принимать во внимание его стремление полностью господствовать в сфере губернского управления. Однако же архивные записи свидетельствуют о том, что и Валуев, и его преемник А. Е. Тимашев жаловались на чрезмерное бремя, возложенное на министра внутренних дел. Тимашев, к примеру, безуспешно пытался избавить МВД от недавно доставшихся ему цензурных полномочий. И именно ввиду чрезвычайной загруженности ведомства тот же Тимашев в 1869 году испрашивал иметь при себе второго товарища министра с особыми полномочиями[125]125
  См. [Там же, 2: 252–254, 289]. О предложении Тимашева о втором товарище министра см. ЦГИА СССР. Ф. 1152 (Государственный совет, Департамент государственной экономии). Оп. 7. Д. 69. Л. 19–20. Граф Валуев и сам прежде ходатайствовал о втором товарище, см. ЦГИА СССР. Ф. 908 (Личный фонд П. А. Валуева). Оп. 1. Д. 312. Л. 1-11 об.


[Закрыть].

Расширение Министерства внутренних дел иллюстрирует приведенный далее сравнительный перечень регулярных и особых министерских департаментов за 1855 и 1881 годы:

Структура МВД в 1855 году

Структура МВД в 1881 году

В связи с интенсивной разработкой проекта освобождения крестьян 4 марта 1858 года на основе прежнего Статистического комитета был сформирован Центральный статистический комитет, состоявший из двух коллегиальных отделов – Статистического и Земского[126]126
  Все структурные преобразования, кроме учреждения Юрисконсультской части, описаны Адриановым [1: 103–112]. Также см. ПСЗ II. № 32826.


[Закрыть]. Под руководством Я. А. Соловьева, в юные годы состоявшего при Киселеве в Министерстве государственных имуществ, Земский отдел вскоре сделался локомотивом министерской работы по освобождению крестьян. Постепенно все земельные и крестьянские вопросы стали передаваться этому отделу, и 27 июля 1861 года он был преобразован в отдельное ведомство, устроенное по образу министерского департамента[127]127
  ПСЗ II. № 37290; 37291; 37292; 37293.


[Закрыть]. Директором же Статистической части, которой прежде заведовал А. Г. Тройницкий, ставший в 1861 году товарищем министра, в 1864 году был назначен знаменитый географ Петр Петрович Семенов-Тян-Шанский, руководивший отделом последующие полтора десятилетия [ЭСБЕ, 57: 435–436]. 30 апреля 1863 года отдел был объединен с Центральным статистическим комитетом (получив то же название) и реорганизован в соответствии с бюрократическими принципами[128]128
  ПСЗ II. № 39566.


[Закрыть]. Тем же указом учреждался Статистический совет, состоявший из академиков и глав статистических ведомств «разных министерств и главных управлений».

Столь необходимые централизация и объединение правительственных усилий по сбору и обработке статистических данных были внесены в повестку Государственного совета в 1873 году – таким образом Тимашев стремился возвысить Совет до статуса общегосударственного органа с полной свободой действий в области статистики. Но это предложение не нашло поддержки среди коллег-министров, и, хотя указом от 24 мая 1875 года Статистический совет и был вновь реформирован, он так и остался без надзорных полномочий за работой прочих министерств в области статистики[129]129
  ПСЗ II. № 54742.


[Закрыть].

После создания Земского отделения и Центрального статистического комитета наиболее важными дополнениями структуры МВД стали: 1) учрежденное 1 сентября 1865 года Главное управление по делам печати; 2) присоединенное в марте 1868 года Министерство почт и телеграфов; 3) созданная в 1866 году небольшая Юрисконсультская часть; и 4) поглощенный в августе – ноябре 1880 года Отдельный корпус жандармов из ликвидированного тогда же III отделения С. Е. И. В. К.