Текст книги "Административное право России: учебник для вузов"

Порядок регистрации и снятия с регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства с учета по месту жительства

Постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 8 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» утверждены Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, которыми установлен порядок осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также формы документов: заявление иностранного гражданина или лица без гражданства о регистрации по месту жительства и уведомление о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания.

Постоянно или временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин, обладающий правом пользования жилым помещением, находящимся на ее территории, для осуществления регистрации по месту жительства подает непосредственно в территориальный орган ФМС России в месте нахождения жилого помещения вышеназванное заявление о регистрации. Оно заполняется разборчиво от руки или с использованием технических средств на русском языке, при этом не допускаются исправления, использование аббревиатур, сокращения слов и пропуск реквизитов.

При наличии у иностранного гражданина двух и более жилых помещений, находящихся на территории России, сведения о них также указываются в заявлении.

Заявление заполняется на каждого иностранного гражданина, подлежащего регистрации по месту жительства. В отношении не достигшего 18-летнего возраста или недееспособного иностранного гражданина заявление подается его родителем или иным законным представителем от его имени. При этом в заявлении должны быть указаны сведения о законном представителе (родителе, усыновителе, опекуне, попечителе) этого иностранного гражданина.

Снятие иностранного гражданина с регистрации по месту жительства осуществляется в случаях, предусмотренных п. 16 вышеназванных Правил, а именно:

а) регистрации его по иному месту жительства – на основании отрывной части заявления о регистрации;

б) прекращения у него права пользования жилым помещением по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, – на основании соответствующего подтверждающего документа;

в) прекращения права на постоянное или временное проживание в Российской Федерации – на основании документа, подтверждающего аннулирование вида на жительство или разрешения на временное проживание либо истечение срока действия вида на жительство или разрешения на временное проживание;

г) вступления в законную силу решения суда о признании регистрации по месту жительства недействительной – на основании заверенной в установленном порядке копии вступившего в законную силу решения суда;

д) смерти в Российской Федерации либо вступление в законную силу решения о признании иностранного гражданина, находившегося в Российской Федерации, безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим – на основании свидетельства о смерти либо заверенной в установленном порядке копии вступившего в законную силу соответствующего решения суда (документы могут быть представлены заинтересованными физическими и юридическими лицами);

е) прибытии для его снятия с учета по месту пребывания.

Иностранные граждане – моряки, являющиеся членами экипажей невоенных судов иностранных государств, в случае схода на берег и временного пребывания в течение более 24 часов на территории порта Российской Федерации, открытого для захода невоенных судов иностранных государств, или портового города Российской Федерации ставятся на учет по месту пребывания территориальным органом ФМС России на основании паспорта моряка (удостоверения личности моряка) при наличии в указанном документе отметки органа пограничного контроля о въезде этих граждан в Российскую Федерацию.

 Паспортная система – совокупность урегулированных правом общественных отношений, возникающих преимущественно между органами внутренних дел и гражданами в связи с выдачей гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационным учетом граждан по месту жительства и месту пребывания.

Главными субъектами этих правоотношений выступают граждане (Российской Федерации, иностранных государств, а также лица без гражданства) и органы внутренних дел. Определенное участие в них принимают военкоматы, органы загса, медицинские учреждения, а также жилищно-коммунальные и иные организации, занимающиеся регистрационным учетом граждан.

Паспортная система включает в себя права, обязанности субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу:

выдачи паспортов гражданам России;

выдачи иностранным гражданам видов на жительство, разрешений на проживание и пребывание;

регистрации российских, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного пребывания в России;

контроля за соблюдением паспортного режима;

выдачи гражданам России заграничных паспортов.

Паспортизация и регистрация граждан призвана решить три главные задачи:

1) обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на вступление в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление на работу, в вуз, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т. д.).

По российскому праву не только указанные права, но даже некоторые обязанности могут быть реализованы гражданами только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность, так как этот документ позволяет проверить истинность сведений, которые он о себе сообщает, и тех, которые содержатся в других источниках информации;

2) обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов внутренней миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов и пр.), а также в целях обеспечения безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами (например, пограничным);

3) способствовать борьбе с преступностью, в частности розыску лиц, скрывающихся от правосудия, уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы.

Решение этих задач обеспечивает реализацию двуединой цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав и способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества, государства.

Правовой основой паспортной системы являются федеральные законы «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», утвержденные Правительством РФ Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, Положение о паспорте моряка, Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета, ряд приказов и инструкций МВД России и ФМС России.

В решении вопросов реализации гражданами России права на свободу передвижения большую роль играют многочисленные постановления, определения Конституционного и Верховного судов РФ.

Система названных актов закрепляет в России паспортный режим, т. е. совокупность правил паспортизации и регистрации граждан. Для его существования необходимы организационные (система компетентных органов, служб, организаций), материально-технические условия и деятельность субъектов во исполнение соответствующих правил.

Среди многочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую роль играет паспорт. Он является основным документом, удостоверяющим личность. В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации его обязаны иметь все россияне, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России.

Значимость паспорта как основного документа гражданина России на ее территории обусловлена несколькими причинами.

Во-первых, он содержит все главные сведения о личности: фамилию, имя, отчество, дату и место рождения. Кроме того, в паспорте производятся обязательные отметки и записи:

о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета;

об отношении к воинской обязанности;

о регистрации (расторжении) брака;

о детях, не достигших 14-летнего возраста;

о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина России за ее пределами.

По желанию гражданина соответствующими учреждениями здравоохранения в паспорте производится отметка о его группе крови и резус-факторе.

В паспорт вносятся сведения об органе внутренних дел, выдавшем паспорт, и о дате его выдачи.

Внесение в паспорт сведений, отметок и записей, не предусмотренных Положением, запрещается. Более того, паспорт, в который внесены такие сведения, отметки и записи, является недействительным. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, могут изготавливаться вкладыши к паспорту и производиться записи на языках республик.

Во-вторых, паспорт – это единый документ для всех российских граждан, достигших 14-летнего возраста. Большинством граждан он используется гораздо чаще для более широкого круга отношений, нежели другие документы.

В-третьих, установлен особый порядок заполнения данных, вклеивания фотографий, выдачи паспортов, их замены, который призван гарантировать подлинность содержащихся в них сведений.

В-четвертых, паспорт официально объявлен основным документом указом Президента РФ.

Из факта признания паспорта основным документом россиянина, живущего в своей стране, можно сделать такие выводы:

1) при осуществлении юридических действий нельзя требовать от гражданина представления справок, иных документов, если соответствующие сведения имеются в паспорте;

2) если сведения, содержащиеся в иных документах, противоречат тем, которые содержатся в паспорте, приоритет отдается сведениям, содержащимся в паспорте.

Выдавать, заменять паспорта, регистрировать граждан по месту жительства и месту временного пребывания, снимать их с учета, осуществлять контроль за соблюдением паспортного режима обязаны органы ФМС России.

На граждан России паспортный режим возлагает две главные обязанности: иметь российский паспорт и соблюдать правила регистрационного учета.

Обязанность иметь паспорт включает в себя такие обязанности, как получать паспорт, заменять его, хранить, сдавать. Ее реализация обеспечивается организационной деятельностью органов ФМС России по выдаче и замене паспортов.

Обязанность получить паспорт может быть первичной: она возникает по достижении гражданином России 14-летнего возраста и при приеме в российское гражданство. Эта обязанность становится вторичной в случае утраты (хищения) паспорта.

Выдача паспортов подчиняется определенному порядку. По общему правилу паспорт получают по месту жительства гражданина, а в порядке исключения – по месту его пребывания. Детям-сиротам, иным детям, оставшимся без попечения родителей и находящимся в специализированных воспитательных учреждениях, паспорта выдаются по месту нахождения этих учреждений. Лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, если ранее они не получали паспортов или паспорта были утеряны в ходе следствия, паспорта выдаются по месту расположения учреждений, исполняющих наказания.

Лицо, обязанное получить паспорт, должно подать заявление по установленной форме в организацию, ведающую жилым фондом, в котором оно живет, в администрацию специального учреждения либо непосредственно в территориальный орган ФМС Россиии. К заявлению нужно приложить:

свидетельство о рождении;

две личные фотографии;

квитанцию об оплате стоимости бланка паспорта.

Документы и фотографии должны быть сданы гражданами не позднее 30 дней со дня, следующего за днем, когда ребенку исполнилось 14 лет. Лица, получившие документы и фотографии, обязаны передать их в террриториальный орган ФМС России.

По общему правилу паспорта выдаются гражданам в 10-дневный срок со дня принятия всех надлежащим образом оформленных документов и фотографий. Когда в установленный для выдачи паспортов срок не представляется возможным установить личность гражданина, начальник территориального органа ФМС России (его заместитель) может продлить этот срок, но не более чем на 20 дней. Лицу, в отношении которого проводится проверка, на срок ее проведения по его просьбе может быть выдано временное удостоверение личности.

Паспорт гражданина России подлежит замене, если:

гражданину исполнилось 20 или 45 лет;

у гражданина легально изменились фамилия, имя, отчество, сведения о дате и/или месте рождения;

изменился пол;

ранее выданный паспорт стал не пригодным для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения, иных причин;

в произведенных в нем записях обнаружены неточности;

в иных случаях, предусмотренных актами Правительства и Президента РФ, федеральными законами.

Для замены паспорта гражданин помимо заявления и фотографий должен представить паспорт, подлежащий замене. А если это связано со специальными поводами – документы, подтверждающие основания для замены (свидетельство о браке, медицинский документ об изменении пола и т. д.).

Во всем остальном процедура замены паспорта аналогична процедуре его получения.

Если гражданин в течение месячного срока со дня, следующего за днем, когда ему исполнилось 20 или 45 лет, не обратился с заявлением о замене паспорта, его старый паспорт считается недействительным. А это означает, что гражданину может быть отказано в продаже железнодорожного билета, в регистрации, приеме на работу и т. д. и, кроме того, он может быть привлечен к ответственности за проживание без паспорта.

При утрате паспорта гражданин обязан незамедлительно обратиться с заявлением об утрате (в письменной форме) в территориальный орган ФМС России по месту жительства или временного пребывания. Затем должно быть подано заявление о выдаче нового документа с приложением четырех личных фотографий.

В случае хищения паспорта заявление об этом (также в письменной форме) следует подать в дежурную часть органа ФМС России по месту хищения или по месту жительства гражданина. До оформления нового паспорта ФМС России должно по просьбе гражданина выдать ему временное удостоверение на срок не более двух месяцев.

Если после получения нового паспорта гражданин обнаружит старый, он обязан сдать его в ФМС России. Сдать паспорта должны и лица, у которых прекратилось гражданство России. Паспорта умерших сдаются в органы загса по месту регистрации смерти. Лицу, которое нашло чужой паспорт, следует сдать его в ФМС России или передать владельцу. Но это скорее нравственный долг, нежели юридическая обязанность.

Осуществлению обязанности иметь паспорт способствует и установленный Правительством РФ запрет изъятия у российского гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством.

Всеобщая паспортизация граждан России органично связана с их регистрацией по месту постоянного и (или) временного проживания.

Обязанность граждан соблюдать правила регистрации по месту проживания внутри страны включает в себя обязанности:

регистрироваться по месту жительства;

регистрироваться по месту временного пребывания;

не допускать проживания на занимаемых жилых помещениях лиц без паспорта, без регистрации;

принимать меры для своевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц без гражданства.

Регистрацию по месту проживания граждан осуществляют территориальный орган ФМС России, а в тех населенных пунктах, где их нет, – органы местного самоуправления. Отказ в регистрации гражданин вправе обжаловать в вышестоящий орган или в суд.

Регистрация по месту жительства. Закон определяет место жительства как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законном основании.

Можно различать первичное и вторичное вселение на жилую площадь, хотя в нормативных правовых актах эти термины не используются. Под первичным понимается вселение на свободную жилую площадь ее собственников, а также граждан, получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признано судом, а под вторичным – вселение на несвободную площадь на основе договора с нанимателем жилого помещения.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан после прибытия на новое место обратиться к лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселения является право собственности или предоставленное организацией, собственником и оформленное договором, ордером право найма. Поводом для регистрации служит заявление о регистрации. К нему прилагаются:

документ, подтверждающий право на первичное вселение собственников, лиц, названных в ордере, договоре;

документ, удостоверяющий личность регистрируемого: паспорт; свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего возраста; удостоверение личности – для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет – для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; выдаваемые ФМС России документы, удостоверяющие личность гражданина;

военный билет или иной документ, свидетельствующий об отношении гражданина к воинской обязанности.

Граждане, снявшиеся с регистрационного учета по последнему месту жительства, представляют помимо указанных документов листки убытия, выданные им при снятии с учета. Если гражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не может служить основанием для отказа в регистрации по новому месту жительства. В таком случае соответствующий территориальный орган ФМС России обязан направить необходимые документы в ФМС России, где гражданин состоит на учете, с целью снять его с регистрации.

Не могут служить основанием для отказа в регистрации дефекты паспорта (имеющиеся механические повреждения, владелец своевременно не заменил его и т. д.), если в нем нет подделок.

При вторичном вселении к заявлению наряду с перечисленными документами должно быть приложено ходатайство лица, предоставляющего жилую площадь, подписанное всеми совместно проживающими с ним совершеннолетними членами его семьи, в том числе бывшими.

Заявление о регистрации и прилагаемые к нему документы представляются уполномоченным лицам жилищно-эксплуатационных организаций, собственникам жилья, которые в течение трех рабочих дней оформляют листки прибытия и иные документы, а затем передают документы в территориальный орган ФМС России.

Явка граждан для оформления регистрации не обязательна, но лица, имеющие судимость, должны прийти в территориальный орган внутренних дел.

Основанием для отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличии которых регистрация, т. е. легализация места жительства, нарушила бы действующие федеральные законы или решения судов. Например, если на сдаваемое собственником на условиях найма жилое помещение наложен арест, в судебном порядке признано невозможным совместное проживание лица, лишенного родительских прав, с несовершеннолетними детьми, судом вынесено решение о выселении без предоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилое помещение) занят или построен самовольно, грозит обвалом, т. е. находится в крайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если представленные документы подделаны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор в установленном порядке признаны недействительными или при оформлении договора нарушены требования закона.

Регистрация граждан по месту пребывания. Место пребывания – гостиница, дом отдыха, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Лица, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны зарегистрироваться в соответствующем населенном пункте. И если по месту жительства граждане регистрируются на неопределенный срок, то по месту пребывания – на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т. п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и по его заявлению он может быть продлен.

Важная особенность регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

В соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граждане, прибывшие на срок свыше 10 дней для временного проживания не по месту жительства, обязаны в течение трех дней обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить документ, удостоверяющий личность, заявление и документ, являющийся основанием для временного проживания в жилом помещении. В течение трех дней со дня поступления документов органы регистрационного учета выдают гражданам свидетельство о регистрации.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Регистрация по месту жительства оформляется путем проставления в паспорте штампа и записи в нем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребывания выдается свидетельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте никакие отметки об этом не делаются.

Лиц, размещенных в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах и иных учреждениях, предназначенных для временного проживания, регистрирует по их прибытии соответствующая администрация на основании паспортов и иных документов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства о регистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка и т. п.

Гражданин Евпак обратился в суд с жалобой на действия начальника паспортного управления г. Москвы и комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при правительстве г. Москвы, ссылаясь на неправомерность отказа в прописке на жилую площадь в Москве, полученную в порядке наследования.

Савеловский межмуниципальный суд отказал Евпаку в удовлетворении жалобы, сославшись на то, что жилая площадь, принадлежащая заявителю на праве собственности, находится в доме по улице Веерной, которая подлежит реконструкции, предусматривающей поэтапный снос жилых домов, и отсутствие регистрации Евпака не ущемляет его прав.

Рассматривая это дело, Верховный Суд РФ указал, что в соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанные права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой необходимо для достижения целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Таким образом, ограничение конституционного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленных косвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов Федерации недопустимо.

Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, принятыми постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 во исполнение требований Конституции РФ и Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», прописка граждан заменена на их регистрацию по месту жительства.

На основании ст. 6 вышеуказанного Закона собственник жилого помещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен зарегистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган обязан зарегистрировать его не позднее трех дней со дня предъявления документов.