Текст книги "Административное право России: учебник для вузов"

Такое право закреплено ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества[20]20
  Екатерина II запретила крепостным подавать жалобы. А в Древней Руси говорили: «Государь, не вели казнить, вели слово молвить».


[Закрыть]. С одной стороны, обращения граждан к субъектам власти – главное средство реализации и защиты их прав; с другой – они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов публичной власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, о нуждах граждан и их отношении к деятельности властных субъектов.

К сожалению, редакцию ст. 33 Конституции РФ трудно признать удачной. Уже ее первые слова «Граждане Российской Федерации имеют право…» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами, апатридами? В ст. 22, 23, 30 и других используется формулировка «каждый имеет право…», и она представляется более удачной.

В статье 33 Конституции РФ говорится об обращениях в государственные и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Президент РФ Б.Н. Ельцин отклонил закон по следующим основаниям:

«В статьях 1, 2 и последующих статьях федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению»[21]21
  См.: Российская газета. – 1998. – 3 февраля.


[Закрыть].

Но можно ли из текста ст. 33 Конституции РФ сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? Такого слова в статье нет.

Конституция регулирует отношения граждан Российской Федерации прежде всего с публичной властью. Возможно, поэтому речь в ней идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не может быть основанием для вывода, что нельзя в законе закрепить право граждан обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Известно, что в суд можно обжаловать незаконные действия любых субъектов власти.

5 мая 2006 г. в «Российской газете» официально опубликован подписанный Президентом России 2 мая Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Статья 1 этого Закона определяет: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».

Частью 3 ст. 1 установлено, что этот Федеральный закон распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Действующим законодательством в Российской Федерации различаются три основные формы обращений:

предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц;

жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Помимо них существуют иные формы обращений:

ходатайства – письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод, о помиловании и т. п.;

коллективные обращения граждан – обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях;

петиции – коллективные обращения граждан в органы публичной власти о необходимости проведения общественных реформ или изменения законодательства.

Понятие административной жалобы. Право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах правового неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человечества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны, среди них: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности (1), злоупотребление правом (2). Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные и муниципальные органы, правозащитные общественные организации, к руководителям организаций.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует разделить на два типа:

1) административные, т. е. направленные субъектам исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном – административном порядке;

2) судебные, т. е. направленные в суды и рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского, административного или конституционного судопроизводства.

Административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возврата изъятого имущества, грубости работников суда и т. п. Рассматриваются такие обращения не судом, а председателем суда (руководителем!) в соответствии с нормами административного права. В утвержденной Минюстом России Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде есть даже глава 4 «Регистрация и учет предложений, заявлений и жалоб граждан на работу суда, не подлежащих рассмотрению в порядке, установленном уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством». Административная и судебная жалобы различаются главным образом не адресатом, а порядком рассмотрения: в порядке правосудия или в административном порядке.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название – судебная жалоба – в определенной степени условно. Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, результат рассмотрения которых – акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой дела.

Таким образом, судебная жалоба (иск) подается в суд (1), рассматривается в порядке осуществления правосудия (2), результат ее рассмотрения – акт правосудия (3). А административная жалоба подается субъекту административной власти (1), рассматривается в порядке, установленном нормами административного права (2), по результатам ее рассмотрения принимается административный акт или дается ответ (3).

Общая административная жалоба. Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общие и специальные жалобы. Порядок рассмотрения первых регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ, Трудовом, Таможенном и Налоговом кодексах РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и во многих иных нормативных правовых актах.

Федеральный закон определяет (ч. 2, 3 ст. 1), что установленный им порядок «рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами», а также «международным договором Российской Федерации». Следовательно, все подзаконные акты, регулирующие порядок рассмотрения жалоб, должны быть приведены в соответствие с данным Федеральным законом.

Законы субъектов Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту прав граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральными законами.

Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый может свободно и добровольно подать ее по любому значимому для него поводу. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, бездействие членов любых организаций, расцениваемые гражданином как неправильные.

Предметом жалобы могут быть не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопроса, о бестактности, невнимании к критическим замечаниям, необоснованном выборе площадок для нового строительства, об отсутствии должной четкости, использовании бюрократических приемов в работе и т. п.

Предметом жалобы могут быть и деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц, общественные интересы.

Граждане широко используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных правовых актов, хотя такие обращения граждан к должностному лицу, принявшему такой акт, или в иной компетентный орган вполне правомерны.

Во многих правовых актах предусматривается обжалование действий (бездействия) должностных лиц, государственных муниципальных и общественных органов. Нередко граждане пишут о бездействии, грубости, неправомерных действиях рядовых служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, школ и других социально-культурных учреждений.

Адресаты обращения с жалобой. Статья 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов этих обращений: «Гражданин вправе обратиться с жалобой… либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему»[22]22
  Очень жаль, что круг субъектов, которые обязаны рассматривать жалобы, названных в этом Законе и в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не совпадает.


[Закрыть]. Кроме того, федеральными законами предусматривается, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномоченные по правам человека рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

Широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично либо через своих представителей, используя информационно-телекоммуникационные сети, в том числе Интернет. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными.

Устно жалобы могут быть высказаны должностным лицам как в их кабинетах, так и во время их официальных визитов в организации, во время специально установленного приема граждан, прямого телефонного, телевизионного или радиообщения с гражданами и т. п.

Подача общей административной жалобы не ограничена ни каким-либо сроком, ни количеством обращений. По одному и тому же факту гражданин может обращаться несколько раз в один и тот же либо в разные органы одновременно или в разное время.

В части 5 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержится обоснованное ограничение права писать жалобы: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение».

Однако и в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ранее ему был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Названный Федеральный закон впервые закрепил еще одну важную гарантию права на обращение: «При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов» (курсив наш. – Д.Б.).

В настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу:

она должна быть изложена на государственном, т. е. русском, языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык; если лицо, принимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке;

без ответа можно оставлять те обращения, где содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членам его семьи;

наличие акта правосудия по факту, изложенному в жалобе, блокирует производство и по общей, и по специальной административной жалобе. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения;

если текст письменного обращения не поддается прочтению, жалоба не рассматривается. Об этом следует сообщить автору такой жалобы при наличии данных о нем.

Специальная административная жалоба. Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

К специальным можно отнести жалобы:

государственных гражданских служащих, рассматриваемые в порядке, установленном Федеральным законом от 27 июля 2994 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

на действия и бездействие таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 45–57 Таможенного кодекса РФ;

на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 137–141 Налогового кодекса РФ;

связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;

рассматриваемые вышестоящими органами исполнительной власти в порядке производства по делам об административных правонарушениях (ст. 30.1—30.11 КоАП РФ);

направляемые Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах Федерации;

иные жалобы, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок их рассмотрения.

Специальные жалобы имеют особенности:

наличие специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними;

специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. п.), прямо названные в законе;

четкое определение субъектов права на специальную жалобу, признание таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей (специальная жалоба не может быть подана с целью защиты интересов других лиц);

четкое определение письменной формы и адресатов жалобы;

специальные сроки подачи жалоб;

процедурные особенности в производстве по конкретным видам жалоб.

Примером специальной жалобы может служить жалоба, которая подается в соответствии со ст. 139, 141 НК РФ. На действие, бездействие налогового органа жалоба должна быть подана в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

По общему правилу подача административной жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия. Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют российскому законодательству, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, издавшего акт, либо вышестоящим налоговым органом.

Право на специальную административную жалобу намного уˆже права на общую. Установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан, поскольку ведь такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб, а действие обжалуемого акта может быть приостановлено.

В случаях, установленных специальными федеральными законами (Налоговым кодексом, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.), подача и рассмотрение специальных административных жалоб является обязательным условием для последующей подачи такой же жалобы в суд, если гражданин не согласен с решением по административной жалобе. Это значит, что по этому виду споров федеральным законом предусмотрена административная преюдиция.

Право на общую административную жалобу и дополняющее его право на специальное обжалование – важнейшее средство защиты прав граждан.

Праву граждан на жалобу корреспондирует обязанность государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти создавать условия для его реализации. Они должны:

разъяснять гражданам такое право;

принимать и устные, и письменные жалобы;

работать с ними (регистрировать, проверять, принимать меры для защиты нарушенных прав и т. д.);

поручать проверку жалоб своим подчиненным;

информировать о работе с обращениями их авторов;

систематически обобщать обращения в целях изучения общественного мнения, совершенствования своей работы, своевременного выявления и устранения причин нарушений прав и законных интересов граждан.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность. Например, ст. 13 Закона Башкортостана «Об обращениях граждан Республики Башкортостан» установлено:

«1. Руководители органов государственной власти Республики Башкортостан и органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений обязаны обеспечивать необходимые условия для быстрого и эффективного рассмотрения обращений граждан, личного приема граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующих органов.

2. Руководители и другие должностные лица обязаны проводить личный прием граждан в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

3. Обращения граждан, изложенные в устной или письменной форме на личном приеме, а также обращения граждан, полученные по почте, телефаксу, телеграфу или иным путем, должны быть зарегистрированы в установленном порядке».