Текст книги "Административное право России: учебник для вузов"

Государственные органы – особый вид организаций. Им присущи общие признаки:

1) они являются автономными частями государственного аппарата (а также ведомств);

2) это организованные коллективы граждан – государственных служащих и работников, обеспечивающих их деятельность;

3) такие органы осуществляют государственные функции;

4) обладают собственной компетенцией, властными полномочиями;

5) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

6) образуются, как правило, государством;

7) их положение, структура, деятельность регламентируются правом.

Многие ученые при характеристике органа упор делают на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором – «снизу», т. е. оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего обозначить оба признака.

 Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов – должностных лиц. Эти лица возглавляют единоначальные органы (например, президентуры), имеют советников, помощников.

Каждый государственный орган – это инструмент, используя который страна, ее субъект, муниципальное образование решает свои конкретные задачи.

Известно несколько разновидностей государственных органов: представительные, судебные (суды), исполнительные. Есть и не входящие ни в одну из этих трех групп органы четвертой власти – Банк России, прокуратура, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, избирательные комиссии и другие, которые по содержанию основной деятельности являются исполнительными, но они не подчинены Правительству РФ.

Исполнительный (административный) орган государственной власти характеризуется следующими особыми признаками:

он является автономной частью государственной администрации;

осуществляет исполнительно-распорядительную, административную деятельность;

обладает властными полномочиями (линейными, функциональными) в отношении других субъектов права;

как правило, имеет постоянный штат, является коллективом государственных служащих и иных работников;

образуется вышестоящим государственным органом исполнительной власти или Президентом РФ, главой ее субъекта;

подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти или Президенту РФ, главе субъекта Федерации;

образование, правовой статус исполнительного органа государственной власти регулируется административным правом, а во многих случаях еще и другими отраслями права (конституционным, финансовым, земельным, семейным и т. д.). Например, деятельность следственных аппаратов МВД, ФСБ России регламентирована Уголовно-процессуальным кодексом РФ (УПК РФ) и административным правом;

большинство исполнительных органов государственной власти имеет права юридического лица, а значит, в соответствии со ст. 120 ГК РФ они одновременно являются учреждениями (так, РОВД – это орган и юридическое лицо, статус юридического лица ему необходим, чтобы денежными средствами и иным имуществом обеспечить выполнение возложенных на него задач).

Исполнительные органы государственной власти – наиболее многочисленная разновидность юридических лиц публичного права, особый вид юридических лиц[32]32
  См.: Чиркин В.Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права // Государство и право. – 2006. – № 5. – С. 22–26.


[Закрыть]. Их основные особенности как юридических лиц в том, что они:

являются публично-правовыми образованиями, их цель – осуществление властных полномочий;

обязаны осуществлять свои права в публичных интересах;

создаются вышестоящими государственными органами, а не путем добровольного объединения;

не подлежат государственной регистрации;

не имеют и не утверждают своих уставов;

имеют в штате государственных служащих.

Каждый орган имеет организационную структуру. Как правило, в ней можно выделить три блока:

1) производственный (где работают специалисты);

2) обеспечивающий (бухгалтерия, отдел кадров и другие подразделения, обслуживающие специалистов);

3) руководящий (руководитель, его заместители).

У него может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат. Но существует он для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции. Обслуживающий аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования.

В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов (а значит, и исполнительных органов) можно выделить три главных блока:

1) целевой;

2) структурно-организационный;

3) компетенционный (компетенция).

Первый блок представляет собой юридически закрепленные цели, задачи и функции государственного коллективного субъекта. В общем плане его цель можно обозначить как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных правовых актах конкретизируется в перечне задач, выполняемых функций.

Второй блок – организационно-структурный – является, в свою очередь, компонентом правового статуса, но сам по себе представляет собой довольно сложную систему. В нее входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных структур (3), процедур деятельности (4) и права на официальные символы (5).

Третий блок – компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Последняя очерчивает круг подвластных объектов (организаций, дел). Компетенцию можно рассматривать в функциональном плане (компетенция в области планирования, нормативного регулирования, контроля и т. д.) применительно к определенным субъектам (иным государственным, муниципальным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам) и в отраслевом – в сфере обороны, образования, здравоохранения, транспорта и т. д.

В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе конституций (Российской Федерации, субъектов Федерации: правительство, администрация) (1), текущего законодательства (указов президента, губернаторов) (2), подзаконных актов (3).

По содержанию деятельности различают органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции – президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации – несут ответственность за положение дел в государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых объединяют (1), выполняют все общие административные функции (2).

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (линейное, внутриведомственное), либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление, либо одновременно и то, и другое. Таким образом, различают органы отраслевой, функциональной, смешанной компетенции.

В ходе проводимых в России реформ некоторые учреждения и многие предприятия стали частными, наряду с ними возникло много новых частных организаций. Государственные органы воздействуют на них как субъекты функциональной власти, осуществляя регистрацию, лицензирование, надзор, налогообложение и т. д. Поэтому многие государственные органы, которые в прошлом как субъекты линейной власти руководили предприятиями, учреждениями, стали функциональными органами. В значительной степени это обусловлено и созданием муниципальных организаций.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. В процессе административной реформы расширяли единоначалие в системе публичной исполнительной власти. Коллегиальных сейчас немного (правительства, комиссии по делам несовершеннолетних, например).

В зависимости от подчиненности и бюджета, из которого они финансируются, можно различать органы федеральные и органы субъектов Федерации.

Федеральные делятся на три группы: центральные (министерства, агентства, службы), территориальные и местные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории Российской Федерации, а территориальные – только на части ее территории, местные – в городе, районе.

Органы специальной компетенции субъекта Федерации подчиняются его правительству (губернатору, главе администрации). Субъекты Федерации вправе создавать свои центральные и местные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в Москве созданы префектуры, в Свердловской области – администрации управленческих округов.

Признаки правительства:

его создание, компетенция предусмотрены конституцией страны и (или) специальным законом;

оно возглавляет систему государственной администрации страны или субъекта федерации;

является органом общей компетенции;

вправе действовать, издавать акты от своего имени;

это орган коллегиальный;

его работой руководит глава государства (монарх, президент) или парламент, глава субъекта федерации.

Правовое положение Правительства РФ регулируется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими законами, а также указами главы государства.

Правительство РФ – центральный, федеральный, коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту РФ.

Оно состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Председатель назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то Правительство – это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации.

Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны:

разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета и обеспечивает исполнение федерального закона о бюджете;

подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными Правительство решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения (детей-сирот, инвалидов и др.), а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чернобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций;

осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство РФ обязано обеспечивать оборону страны (финансами, военной техникой и т. д.), ее государственную безопасность. На него возложено руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

Таким образом, Правительство РФ решает три группы задач: экономические (1), социально-культурные (2), административно-политические (3).

Порученные ему задачи оно выполняет непосредственно или действует через подведомственные ему органы. Правительству РФ подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции[33]33
  См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724) (разд. II). Силовые ведомства непосредственно подчинены Президенту РФ, поэтому он назначает их руководителей. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ в сфере обороны.


[Закрыть]. Оно направляет их работу, дает поручения, устанавливает предельную численность работников центральных ведомственных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства РФ вносит Президенту РФ предложения о назначении федеральных министров.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, и их заместителей[34]34
  Ряд положений (о «силовых» министерствах, службах и др.) утверждены указами Президента РФ, см., например, Указ от 13 октября 2004 г. № 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов», которым утверждено Положение об этой Службе.


[Закрыть], руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.

Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные непосредственно подчиненные ему органы, назначать их руководителей.

В своей многогранной повседневной деятельности Правительство РФ опирается не только на федеральные органы исполнительной власти, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Работа Правительства РФ заключается в следующем. Регулярно, не реже одного раза в месяц, оно проводит пленарное заседание, которое считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства РФ. Руководит заседаниями Председатель Правительства РФ.

Работу Правительства РФ организует его Председатель. Он формирует Правительство РФ, предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров, распределяет обязанности между своими заместителями (в 2009 г. было 11), определяет основные направления деятельности Правительства РФ, планирует его работу, созывает и руководит его заседаниями, ставит перед Президентом РФ вопросы об освобождении отдельных членов Правительства РФ от должности. Председатель может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Правительство РФ принимает постановления. Председатель Правительства РФ в необходимых случаях издает от его имени распоряжения. Нормативные акты Правительства РФ, как правило, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства РФ осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент РФ, он является заместителем примьер-министра.

Президент РФ образует Правительство РФ, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку его членов, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента РФ главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями. Но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент – глава исполнительной власти Российской Федерации.

С 2004 года в стране установлена новая система центральных федеральных органов исполнительной власти. Она состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Надо отметить, что ни в указах Президента РФ, ни во многих иных актах не проводится различие между понятиями «ведомство» и «его центральный орган». Министерством, службой, агентством называют и ведомство, и орган, возглавляющий его.

Представляется, что в указах допущена еще одна ошибка: следовало в его названии и тексте говорить о центральных федеральных органах, а не вообще о федеральных органах исполнительной власти, поскольку существуют и территориальные (региональные и местные) федеральные органы, о которых, например, в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ничего не сказано.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются его указом, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства.

Все функции были разбиты на четыре группы. При этом:

1) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

2) под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральное министерство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Его возглавляет входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр);

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ;

в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;

осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральный министр осуществляет следующие функции:

утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб и агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В целях реализации последней из перечисленных функций федеральный министр:

вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда;

принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов;

вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов;

вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда;

назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в случаях, устанавливаемых федеральным законом.

Федеральная служба (служба):

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Возглавляет ее руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы;

не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Возглавляет его руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций закрепляется в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Особо следует отметить, что установленные ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом этих федеральных органов, закрепленным за ними на праве оперативного управления, по решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности федерального органа исполнительной власти, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими федеральных органах исполнительной власти.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом. Порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливаются Президентом. Кроме того, глава государства утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет.

Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Заместители руководителей указанных федеральных служб и федеральных агентств назначаются на должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств.

Порядок назначения на должность руководителей и членов коллегиальных органов управления, федеральных служб и федеральных агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется Правительством РФ, если иное не установлено федеральным законом.