Текст книги "Административное право России: учебник для вузов"

1. Государственная гражданская служба, как правило, осуществляется лицами, занимающими должности государственной службы в органах государственной власти. Даже руководители крупных государственных предприятий и учреждений не относятся к госслужащим.

2. Должности государственной гражданской службы, а значит, и лица, их замещающие, законом подразделяются на четыре категории:

руководители государственных органов и их заместители (руководители) – замещают должности на определенный срок или без ограничения срока полномочий;

помощники (советники) руководителей – замещают должности на срок, ограниченный сроком полномочий соответствующего руководителя;

специалисты – обеспечивают профессиональное выполнение государственным органом установленных задач и функций, замещают должности без ограничения срока полномочий;

обеспечивающие специалисты – обеспечивают выполнение в государственном органе общих функций администрирования (информационную, документальную, финансово-экономическую, хозяйственную и др.) и занимают должности без ограничения срока полномочий.

3. Государственные гражданские служащие в основном занимаются регулятивной деятельностью: организуют осуществление экономических и социальных (в образовании, здравоохранении, пенсионном обеспечении и в других сферах) функций государства.

4. Государственным гражданским служащим присваиваются классные чины.

5. Государственная гражданская служба состоит из федеральной службы и службы субъектов Федерации, а военная и все правоохранительные службы являются только федеральными.

6. Отношения, связанные с гражданской службой – поступлением на нее, ее прохождением, прекращением, определением правового статуса государственных гражданских служащих, регулируются специальным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

7. Должности государственной гражданской службы, сгруппированные по государственным органам, в которых они учреждены, по категориям и другим признакам, вносятся в реестры должностей.

Формирование реестра должностей федеральной гражданской службы и реестров должностей государственной службы каждого субъекта Федерации предусмотрено названным Федеральным законом (ст. 10).

Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 утвержден Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, установлены унифицированные наименования должностей федеральной гражданской службы и проведена их классификация по категориям, группам, федеральным государственным органам. Нечто подобное было предпринято Петром I в Табели о рангах, утвержденной его Указом в 1722 году.

Реестр как универсальный классификатор должностей федеральной гражданской службы принимается впервые. Ранее единого документа, содержащего наименования всех должностей, не существовало. Руководители государственных органов обязаны привести наименования должностей федеральной гражданской службы в этих органах в соответствие с Реестром.

Каждая должность Реестра имеет регистрационный семизначный номер (код). Первая и вторая цифры соответствуют порядковому номеру раздела Реестра, третья – категории должности («руководители» – 1, «помощники (советники)» – 2, «специалисты» – 3, «обеспечивающие специалисты» – 4), четвертая – группе должностей (высшая – 1, главная – 2, ведущая – 3, старшая – 4, младшая – 5), пятая, шестая и седьмая – порядковому номеру должности в разделе Реестра.

Прохождение – один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др.

Под прохождением государственной службы понимается система юридических фактов, порождающих издание индивидуальных актов уполномоченными субъектами, влияющих на правовой статус служащего. По содержанию, прохождение – это динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, его карьера.

Основные элементы прохождения службы, образующие ее содержание:

1) поступление (прием) на государственную службу;

2) аттестация и повышение квалификации;

3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. п.);

4) перевод на другую должность;

5) поощрение;

6) привлечение к ответственности;

7) прекращение службы.

Если 4-й, 5-й и 6-й элементы можно считать факультативными, то все остальные – обязательные элементы служебной карьеры.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответствующего государственного органа (учреждения, строевого подразделения). При переводе лица на новое место службы туда же передается его личное дело. Запрещается ведение нескольких личных дел на одного государственного служащего, сбор и внесение в него сведений о политической и религиозной принадлежности служащего, о его частной жизни.

Указом Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 640 «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы» установлен перечень документов, которые приобщаются к личному делу служащего:

заявление о согласии на замещение должности или о приеме на службу;

копия трудовой книжки или заменяющего ее документа;

медицинское заключение установленного образца;

копия приказов о назначении на должность и об освобождении от нее;

сведения о доходах лица и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности;

справка о соблюдении служащим ограничений, установленных законом;

данные об ознакомлении служащего с документами его личного дела и объяснения, сделанные им в связи с этим;

копии актов о присвоении лицу квалификационных разрядов (чинов, рангов, званий);

копии актов о поощрении;

копии актов о наложении на служащего дисциплинарных взысканий. Эти документы могут находиться в личном деле только до истечения срока их действия или отмены взыскания.

Кроме того, в личном деле могут находиться материалы проверок и некоторые иные документы.

Кадровая служба государственной организации обязана обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в личных делах, ознакомление служащих с документами их личных дел не реже одного раза в год, а также по их просьбе.

Личные дела хранятся кадровой службой в течение 10 лет со дня прекращения лицом государственной службы.

При комплектовании органов государственной власти (учреждений, строевых частей) кадрами следует руководствоваться прежде всего принципом сочетания качеств у кандидата. Решая вопрос о замещении должности, важно учитывать политические, деловые, личные качества кандидата, рассматривая их не изолированно, а в совокупности.

К деловым качествам относятся компетентность, наличие организационных способностей, добросовестность, чувство ответственности за порученное дело, творческие способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность, справедливость, коммуникабельность, доброжелательность и др.) и физические (состояние здоровья, работоспособность, тренированность, пригодность к работе в особых условиях).

Другой принцип кадровой работы – сочетание в организации работников (сотрудников) разных качеств: иными словами, принцип социально-демографической представительности.

Государственный аппарат представляет собой сложную систему. В ней должны работать носители разных качеств, что создает более благоприятные условия для повышения его эффективности. Рассматриваемый принцип лишь частное проявление общеуправленческого принципа необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей системе должно соответствовать разнообразию в управляемом объекте). А потому аппарат публичной власти должен быть рационально укомплектован; в нем должны работать мужчины и женщины, молодые и опытные работники, люди разных национальностей, темпераментов, окончившие различные учебные заведения, с разными увлечениями, творческие и пунктуальные.

Принципы подбора кадров для государственной службы нацелены на выявление наиболее способных и добросовестных людей, на обеспечение во всех государственных организациях творческой деловой атмосферы и слаженной работы в интересах народа.

«На протяжении веков было испробовано немало различных способов замещения должностей: передача по наследству, купля-продажа, по жребию, назначение, избрание, конкурс, дарение, были и проигрыши должностей в азартных играх, «сажали» на должность и как принудительное отбывание повинности, замещение должности в порядке очередности и др. Каждое общество и государство избирало в каждый данный период своей жизни такие из перечисленных способов замещения должностей, которые наиболее соответствовали его социальному устройству и политике правящих структур»[37]37
  Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. – М., 1997. – С. 29.


[Закрыть].

По действующему законодательству государственные должности государственной службы замещаются путем назначения. Оформляется оно приказом и служебным контрактом. Последний заключается на основе приказа о назначении на должность.

Служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя (государства) и гражданином, поступающим на гражданскую службу. Представитель нанимателя – это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель руководителя. Им может быть и иное лицо, наделенное полномочиями нанимателя от имени Российской Федерации или ее субъекта.

Служебный контракт регулирует права и обязанности сторон. Он может быть заключен на неопределенный или определенный срок. Срочный контракт заключается на срок от одного года до пяти лет в случаях, специально установленных федеральными законами. Иными словами, заключение служебного контракта на неопределенное время является общим правилом, а срочного контракта – исключением, предусмотренным специальными нормами.

Назначение на государственные должности государственной гражданской службы производится по результатам конкурса на замещение вакантной государственной должности, если иное не предусмотрено ст. 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Предназначение конкурса, обеспечивающего равные условия для всех участвующих в нем претендентов, – подобрать наиболее достойных кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов. Важная его особенность – самовыдвижение лиц, желающих участвовать в нем, их не выдвигают, они сами вправе подать об этом заявление, приложив к нему все необходимые документы. Для проведения подготовительной работы создается конкурсная комиссия, которая вырабатывает рекомендации. Кандидатуры обсуждаются гласно, вопрос решается голосованием.

Решение государственной конкурсной комиссии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной гражданской службы либо отказа в таком назначении. Оно носит рекомендательный характер: руководитель может либо согласиться с ним и издать приказ о назначении на должность, либо не согласиться.

Статьей 32 (ч. 4) Конституции РФ закреплен равный доступ к государственной службе граждан Российской Федерации. Тем не менее в соответствии с Конституцией РФ, демографическими и иными объективными факторами Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает необходимые ограничения приема и нахождения на государственной гражданской службе:

1) отсутствие гражданства Российской Федерации;

2) приобретение гражданства другого государства (если иное не предусмотрено международным договором);

3) возраст менее 18 лет;

4) слабое знание государственного языка;

5) признание решением суда гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) наличие заболевания, препятствующего прохождению государственной службы;

7) близкое родство или свойство (родители, супруги, дети, братья и сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

8) непредставление установленных законом сведений или представление заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

9) представление подложных документов, сведений при поступлении на службу;

10) лишение лица права занимать определенные должности в течение определенного срока приговором суда или постановлением о назначении такого административного наказания, как дисквалификация.

Из перечисленных ограничений первые пять являются абсолютными, т. е. они препятствуют вообще поступлению и пребыванию на государственной службе. Ограничения с 6-го по 9-е носят ограниченный характер: они препятствуют поступлению и пребыванию на определенной должности до устранения соответствующих причин (до выздоровления и т. п.).

Процедуру приема (поступления) на службу можно подразделить на четыре этапа:

1-й – выявление вакантной должности, информирование об этом, объявление конкурса;

2-й – выбор кандидата;

3-й – юридическое оформление замещения должности (приказ, контракт);

4-й – вступление в должность.

Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с правами и обязанностями.

В акте о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрен испытательный срок (от трех месяцев до одного года) в целях проверки служащего на соответствие замещаемой должности. Отсутствие в указанных документах такого условия означает, что служащий принят без испытания.

Испытание не устанавливается для:

беременных женщин – гражданских служащих;

граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;

в ряде других случаев.

Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает государственную службу, он считается выдержавшим испытание, и последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

Со дня замещения должности течет стаж государственной службы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, на назначение пенсии за выслугу лет, выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию.