Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «О навигационной деятельности» (постатейный)"

Статья 9. Условия предоставления навигационных сигналов с открытым доступом

Навигационные сигналы с открытым доступом предоставляются субъектам правовых отношений в сфере навигационной деятельности на безвозмездной основе и без ограничений.

Как говорилось в комментарии к ст. 2 данного Закона, навигационные сигналы можно разделить на два основных вида:

сигналы с открытым доступом;

сигналы, связанные с режимом санкционированного доступа.

Чтобы четко определить, что такое сигналы открытого доступа, законодателю необходимо внести ясность в понятие сигналов, связанных с режимом санкционированного доступа. Пока этого не существует, любой субъект правовых отношений в сфере навигационной деятельности вправе все навигационные сигналы признавать сигналами открытого доступа.

Здесь речь идет о доступности навигационного сигнала, но не о навигационной деятельности вообще. Например, гражданин, обратившийся в организацию, занимающуюся НД, для получения необходимой ему информации, связанной с получением навигационного сигнала с открытым доступом, может оплачивать этой организации услугу по предоставлению информации, но не должен оплачивать услуги по получению этой организацией навигационного сигнала.

Навигационные сигналы с открытым доступом, согласно комментируемой статье, должны предоставляться на двух основных условиях:

без ограничений;

на безвозмездной основе.

Так как сегодняшнее законодательство не содержит каких-либо административных или уголовных санкций за прямое нарушение данного правила, субъект правовых отношений в сфере НД, чье право нарушено, вправе воспользоваться только гражданско-правовыми способами защиты нарушенного права. Уголовная ответственность возможна только в случае, если в результате необоснованных ограничений в получении сигнала было нарушено уголовное законодательство (например, наступила смерть человека или потонуло судно и т. п.) Но в этом случае уголовная ответственность наступит не за ограничения в предоставлении навигационного сигнала, а за уголовное нарушение, возникшее в связи с ограничением в предоставлении навигационного сигнала (например, ст. 109 УК РФ предусматривает причинение смерти по неосторожности вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей).

Статья 10. Информационное обеспечение навигационной деятельности

В целях информационного обеспечения навигационной деятельности уполномоченный федеральный орган исполнительной власти на своем официальном сайте в сети «Интернет» размещает сведения об услугах в сфере навигационной деятельности, оказываемых в соответствии со стандартами государственных услуг, и данные стандарты.

Информация, которую должен размещать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти на своем официальном сайте в сети «Интернет», согласно комментируемой норме, среди прочего должна содержать следующую обязательную информацию:

сведения об услугах в сфере НД, оказываемых в соответствии со стандартами государственных услуг;

сами стандарты государственных услуг в сфере НД. Комментируемая статья говорит о том, что должно быть, но чего пока не существует, несмотря на то что Закон вступил в силу уже 18 февраля 2009 г. (в соответствии со своей ст. 12). Говорится здесь об информационном обеспечении НД и об основных условиях ее осуществления. Такими условиями являются:

наличие уполномоченного федерального органа исполнительной власти;

наличие официального сайта этого уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сети «Интернет»; наличие стандартов государственных услуг в сфере НД.

Таким образом, мы оказываемся в ситуации, когда очередной вступивший в силу Федеральный закон не исполняется. И на сегодняшний день еще не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, обязанный размещать в Интернете информацию об услугах в сфере НД. Следовательно, не может быть и официального сайта несуществующего органа. Что касается стандартов государственных услуг в сфере НД, то не определен уполномоченный федеральный органа исполнительной власти, который должен разработать эти стандарты.

Комментируемая норма не содержит сведений о том, кто, каким образом и в какие сроки должен назначить уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, обязанный размещать в Интернет информацию об услугах в сфере НД. Также в данной норме не оговариваются ни сроки, ни порядок размещения информации в Интернете, ни ответственность за нарушения в исполнении данной нормы Закона. А это, в свою очередь, является главной причиной того, что комментируемая норма не работает и носит на сегодняшний день лишь декларативный характер.

Статья 11. Защита информации о средствах навигации и об объектах навигационной деятельности

Защита информации о средствах навигации и об объектах навигационной деятельности от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментируемая норма посвящена вопросу защиты информации о средствах навигации и об объектах навигационной деятельности и содержит в себе далеко не полный и открытый перечень видов неправомерных действий, от которых требуется защита информации. Эта норма является отсылочной, так как она ссылается на другие нормы законодательства РФ.

Что касается понятий «средства навигации» и «объекты навигационной деятельности», то они рассмотрены в ст. 2 комментируемого Закона и комментарии к ней. Тут не идет речь о защите информации о субъектах НД, о полученных ими услугах или о каких-либо аспектах ведения этой НД, но речь идет о защите информации только о средствах навигации и только об объектах навигационной деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Федеральный закон «Об информации») защита информации представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на:

1) обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;

3) реализацию права на доступ к информации.

В комментируемом нами Законе вопрос идет о защите информации только по одному из трех указанных направлений, а именно о защите информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действии в отношении такой информации. При этом в комментируемом Законе совершенно не ставится вопрос о соблюдении конфиденциальности информации ограниченного доступа и о реализации права на доступ к информации. Что же касается первого направления, то комментируемый Закон копирует из упомянутого Закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ перечень видов неправомерной деятельности, от которых требуется защита информации. Вот этот перечень:

неправомерный доступ;

неправомерное уничтожение;

неправомерное модифицирование;

неправомерное блокирование;

неправомерное копирование;

неправомерное предоставление;

неправомерное распространение.

Неправомерный доступ возможен только в отношении необщедоступной информации, информации с ограниченным доступом. Согласно ст. 7 Федерального закона «Об информации», к общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации. Обладатель информации, ставшей общедоступной, по своему решению вправе требовать от лиц, распространяющих такую информацию, указывать себя в качестве источника такой информации.

Ограничение доступа к информации, как сказано в ст. 9 Федерального закона «Об информации», устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Что касается ограничения доступа к информации о средствах навигации и об объектах НД, то здесь речь скорее всего может идти об обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также прав и законных интересов других лиц, являющихся владельцами и (или) правообладателями средств навигации и объектов НД. Кроме того, ограничивается доступ к информации, составляющей государственную тайну, защита которой осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне. В частности, действует Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (с поел. изм. от 1 декабря 2007 г.), а также множество других законодательных и подзаконных актов, регулирующих вопросы отнесения сведений к государственной тайне и защиты государственной тайны. Здесь также может идти речь об информации, составляющей коммерческую тайну, служебную тайну или иную тайну. Причем федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение. В частности, существует Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне», который регулирует подобные отношения.

Под «уничтожением информации», как отмечено в Постатейном комментарии к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и защите информации» А. Н. Королева и О. В. Плешаковой (Юстицинформ, 2007), следует понимать несанкционированные действия, которые направлены на потерю (утрату) данной информации ее законным владельцем.

Понятие «модификация информации» в законодательстве используется в п. 9 ч. 2 ст. 1270 ГК РФ, где сказано, что под переработкой (модификацией) программы для ЭВМ или базы данных понимаются любые их изменения, в том числе перевод такой программы или такой базы данных с одного языка на другой, за исключением адаптации, т. е. внесения изменений, осуществляемых исключительно в целях функционирования программы для ЭВМ или базы данных на конкретных технических средствах пользователя или под управлением конкретных программ пользователя. Если говорить о защите информации, то здесь можно упомянуть несанкционированную переработку информации, ведущей к искаженному ее пониманию.

«Блокирование информации представляет собой намеренное создание трудностей доступа к такой информации.

Копирование – по сути, повторение информации.

Предоставление информации – это действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу ее определенному кругу лиц.

Распространение информации – это действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу ее неопределенному кругу лиц»[1]1
  А. Н. Королев, О. В. Плешакова. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и защите информации». – М., Юстицинформ, 2007.


[Закрыть].

Фраза «а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации» говорит о том, что перечень указанных неправомерных действий открыт и может вмещать в себя любые иные неправомерные действия относительно информации.

Статья 12. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона.

2. Часть 1 статьи 4 настоящего Федерального закона вступает в силу с 1 января 2011 года.

1. Комментируемый Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Согласно ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (ред. от 22 октября

1999 г.) (далее – Федеральный закон «О порядке опубликования»), на территории РФ применяются только те федеральные законы, которые официально опубликованы. Как говорится в ст. 3 Федерального закона «О порядке опубликования», федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Комментируемый Закон был опубликован в трех разных официальных источниках: СЗ РФ (2009. № 7. Ст. 790); Российская газета (2009. № 27); Парламентская газета (2009. № 10).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования» официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в Парламентской газете, Российской газете или в журнале «Собрание законодательства Российской Федерации» (далее – Собрание законодательства). При этом следует учесть, что Собрание законодательства – это журнал, в то время как Российская газета – это газета. В связи с тем что журнал всегда доходит до читателя намного позже даты его выхода, в отличие от газеты, в случае, когда газета с опубликованным документом датируется немного позже, чем журнал с тем же документом, мнения юристов и судебной практики по вопросу официальной даты публикации расходятся.

Так в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П сказано, что дата выпуска Собрания законодательства Российской Федерации совпадает с датой подписания издания в печать, но с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Дата же Российской газеты совпадает с датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов. Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией – публикацию в Российской газете.

Такой же позиции придерживаются Пленум ВАС РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. № 4, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в постановлении от 28 июля 2004 г. № Ф03-А59/04-2/1704.

Совершенно противоположна позиция Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в постановлении от 12 мая 2005 г. № А74-3716/04-Ф02-2008/05-С2, где утверждается, что официальная дата опубликования в Собрании законодательства и будет датой первой публикации, так как в Российской газете оспариваемый закон опубликован позже на два дня.

Если же брать в целом судебную практику, то в подобных ситуациях чаще отдается предпочтение публикации в газете. Следовательно, в нашем случае моментом первой публикации практичнее было бы считать дату публикации в Российской газете, т. е. 18 февраля 2009 г.

Вопрос признания момента первой публикации необходим для признания момента вступления в силу Закона. Так, статья 6 Федерального закона «О порядке опубликования» определяет, что федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. В нашем случае самим Законом оговорен другой порядок вступления в силу этого Закона. Норма комментируемого пункта указывает, что настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, за исключением ч. 1 ст. 4 этого Закона. Таким образом, моментом вступления в силу комментируемого Закона является 18 февраля 2009 г., за исключением ч. 1 ст. 4 этого Закона.

2. Что касается ч. 1 ст. 4 Закона, то она четко прописана в комментируемой статье в соответствии с правилом ст. 6 Федерального закона «О порядке опубликования». Эта часть Закона вступает в силу 1 января 2011 г.

Норма ч. 1 ст. 4 Закона гласит: «В целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, проведения геодезических и кадастровых работ транспортные, технические средства и системы (в том числе вооружение, военная и специальная техника), перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами». Из содержания самой нормы и комментария к ней в рамках настоящего комментария к Закону видно, что требуется большой подготовительный этап, для того чтобы данное положение могло вступить в законную силу. Именно с этим и связано отложение законодателем вступления в силу указанной части Закона до 1 января 2011 г.

В заключение отметим, что некоторые положения Закона еще требуют от законодателя доработки. Однако нельзя не учитывать того факта, что появление специализированного Закона, регулирующего навигационную деятельность, говорит о признании со стороны государства актуальности развития законодательства в данной сфере. Развитие законодательства в навигационной деятельности должно оказать благотворное влияние на развитие технологий в навигации, позволит частным инвесторам, решившим финансировать какие-либо проекты в сфере навигационных технологий, более успешно осуществлять задуманное, а это укрепит позиции России на мировой арене.

Авторы надеются, что данный Комментарий поможет всем заинтересованным лицам лучше понять положения действующего Федерального закона от 14 февраля 2009 г. № 22-ФЗ «О навигационной деятельности» и окажет содействие в эффективном применении его на практике.