Текст книги "Юридический минимум. Главное, что нужно знать руководителю и бизнесмену"

При анализе нарушений российского законодательства компаниями нельзя не упомянуть о многочисленных ошибках в российском законодательстве, неточностях и противоречиях. Достаточно распространенной и, наверное, имеющей право на существование, является позиция российских предпринимателей, допускающая нарушение тех норм российского законодательства, которые противоречат здравому смыслу или общеправовым подходам, закрепленным в Конституции или в упомянутых ею общепризнанных принципах и нормах международного права.

Попробуем оценить степень законности или процент соблюдения законности в РФ.

С общеправовых позиций понятие законность является достаточно ясным и устоявшимся. Статья 15 Конституции РФ гласит:

«1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

В соответствии с Юридической энциклопедией, «Законность – в широком смысле принцип точного и повсеместного исполнения всеми органами государства, должностными лицами и гражданами требований закона»[7]7
  Юридическая энциклопедия / Под ред. Тихомирова М. Ю. – М.: Издание Тихомирова М. Ю., 1997.


[Закрыть]. Это же мнение высказывается и в учебнике для вузов «Общая теория государства и права» юридического факультета МГУ[8]8
  Общая теория государства и права. Учебник Юридического факультета МГУ. – М.: Зерцало-М, 2001, Т. 2.


[Закрыть].

Юристы-преподаватели и юристы – научные работники в качестве основных целей правовой работы компаний, как правило, упоминают поддержание законности и проведение компанией формальных правовых процедур. Видимо, здесь находится одна из точек разрыва положений юридической теории от существующей практики. Руководство российских компаний правовую работу зачастую воспринимает как второстепенную внутрикорпоративную работу, или, в лучшем случае, как важную, но не главную. И эта работа должна обеспечить получение прибыли. А теоретики либо не знают, либо не хотят учитывать решающее влияние вопросов управления и финансов на правовую работу.

Анализ применения права и правовой работы компаний позволяет выявить специфику соблюдения принципа законности в нашей стране.

Утверждать, что в РФ законность вообще не соблюдается, нельзя. Соблюдается, но фрагментарно. Системный анализ количественных характеристик законности при применении права компаниями в ходе их хозяйственной деятельности в РФ приводит к простому утверждению: нет серьезных факторов правового, социального и экономического характера, которые бы обеспечивали реализацию законности не только в полном, а даже в значительном объеме.

Рассмотрим исторические традиции соблюдения законности в России. С учетом значительного объема письменного законодательства большинства развитых стран, можно предположить, что законность может соблюдаться только в стране, перешедшей на уровень всеобщей грамотности. Это случилось в России менее 100 лет назад.

В ХХ веке сменилось несколько парадигм российской законности: самодержавная, революционная, новой экономической политики, репрессионная, военная, развитого социализма, перехода к капитализму, капиталистическая. Кроме этого, в России одних только Конституций (основных законов) после революции 1917 года было пять: 1918, 1924, 1936, 1977 и 1993 годов. Такая изменчивость общего правового поля не могла не сказаться отрицательно на отношении населения и должностных лиц к законам. Кроме того, каждая перемена либо уменьшала, либо обнуляла знания и навыки юристов

При смене политического режима, которая всегда сопровождается и существенной сменой законодательства и законности, многие нарушители предыдущей законности получают от новой власти существенные преференции. Вспомним, что определенное количество известных ныне влиятельных предпринимателей в годы советской власти были цеховиками и спекулянтами, что законностью того времени признавалось как явное нарушение уголовного кодекса. Ситуация признания бывших нарушителей закона примерами для подражания сегодня не идет на пользу уважению к законности.

На соблюдение законности в любой стране влияет применение принципа разделения и взаимодействия основных ветвей власти. За 70 с лишним лет советской власти произошел существенный перекос в сторону власти исполнительной. Право и законность населением и элитой страны в основном воспринимались как некое обрамление целесообразности. В связи с этим безусловная ценность законности в хозяйственных отношениях проигрывала безусловной ценности близости к власти.

Законность, выражающаяся в определенных типах социально-психологического поведения, часто встречается в известных примерах из истории, книгах, кинофильмах. Возможно, один из самых ярких примеров проявления советской законности – сцена с участием Глеба Жеглова, Шарапова и уголовника Кирпича в фильме «Место встречи изменить нельзя», когда руководящий работник милиции подбрасывает жулику кошелек. Целью этого поступка является получение важной информации. Этот пример, который хорошо помнят десятки миллионов российских граждан, точно показывает, что в практической работе правоохранительных органов принцип законности может (или должен?) легко заменяться принципом целесообразности.

Если же мы вспомним ныне весьма популярные труды и деяния известнейших юристов царской России, то один хрестоматийный случай из советских учебников истории так и напрашивается в качестве еще более яркого примера. Это судебный процесс в отношении Веры Засулич (1870-е гг.). Вся предыстория этого процесса и он сам являются примерами полного отрицания законности в России. Сначала В. Засулич без законных на то оснований была подвергнута ссылке, в которой неизбежно стала сочувствующей революционным идеям. Затем Петербургский градоначальник генерал-адьютант Трепов, посещая тюрьму, незаконно приказал выпороть розгами заключенного Боголюбова. Через 7 месяцев после порки, возмущенная этим фактом, Вера Засулич стреляла в упор и ранила генерала Трепова – одного из высших чиновников Российского государства (по современной уголовной классификации такое деяние считается терроризмом, попадает под действие ст. 205 п. 2 «в» Уголовного кодекса и влечет санкцию до 20 лет лишения свободы). И в конце данной истории суд под председательством одного из самых авторитетных юристов России того времени (председателя Петербургского окружного суда) А.Ф. Кони оправдал В. Засулич за явное уголовное преступление. Немалую роль здесь сыграли как блестящее выступление на процессе адвоката Александрова, так и напутственное слово присяжным заседателям самого А.Ф. Кони. В частности, в конце своей речи А.Ф. Кони сказал следующее: «Быть может, ее (Засулич) скорбная, скитальческая молодость объяснит нам ту накопившуюся в ней горечь, которая сделала ее менее спокойною, более впечатлительною и более болезненною по отношению к окружающей жизни, и вы найдете основания для снисхождения». А.Ф. Кони, правда, в это время еще не исполнилось и 35 лет, но для председателя столичного окружного суда его подход к указанному делу несколько далек от законности, зато близок к демократической целесообразности.

Продолжим исследование практических аспектов законности. Чтобы выполнять правила, с ними необходимо сначала ознакомиться. Попробуем определиться с простым вопросом: а знают ли в России законы? Население страны в преобладающей части законов просто не знает. Их слишком много, они часто меняются, сама по себе публикация законов в двух письменных изданиях ничего в смысле распространения правовых знаний не гарантирует. Вполне правдоподобным представляется вывод о том, что, кроме юристов, российское законодательство знает совершенно незначительная доля населения России, и то в силу своей профессиональной деятельности (сотрудники Федерального собрания, некоторых органов власти и правосудия, аналитики, сотрудники правозащитных организаций). А ведь некий правовой минимум было бы желательно знать большинству социально активных граждан РФ: Конституция, отдельные нормы гражданского, семейного, трудового и налогового кодексов, закон о защите прав потребителей, основные законы социальной направленности. Корпоративные юристы в своей практике сталкиваются с непонятной для них ситуацией: опытные и далеко не рядовые сотрудники московских, то есть достаточно продвинутых компаний приходят за консультациями по тем вопросам, которые юристам кажутся абсолютно понятными, постоянно обсуждаемыми в СМИ, вполне доступными в рамках распространенных справочных правовых систем и требующими всего лишь прочтения соответствующих нормативных актов.

Для них был бы полезен некий правовой минимум, хотя бы в силу того, что существуют нормативные требования об объемах правовой подготовки специалистов определенных профессий в рамках высшей школы.

Итак, законы в России знают плохо, и уже в силу этого соблюдать не могут.

Подобные оценки уже высказывали многие известные правоведы. В статье «Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны одной медали», Н.И. Матузов, доктор юридических наук, пишет: «Правовой нигилизм имеет в нашей стране благодатнейшую почву, которая всегда давала и продолжает давать обильные всходы. Причем почва эта постоянно удобряется, поэтому “неурожайных лет” практически не было. Как и раньше, мы живем в море беззакония, которое подчас принимает характер национального бедствия и наносит обществу огромный и невосполнимый ущерб»[9]9
  Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны одной медали // Правоведение, 1994, № 2.


[Закрыть].

В своей статье «Законность как принцип механизма правового регулирования экономики» А.С. Тагиев[10]10
  Тагиев А.С. Законность как принцип механизма правового регулирования экономики // Гражданин и право, 2001, № 9, 10.


[Закрыть], рассматривает многочисленные аспекты взаимоотношения законности и экономики.

Так, под законностью он понимает политико-правовой режим деятельности гражданского общества и государства, в котором органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица единообразно понимают и применяют действующие в обществе законы и иные нормативные правовые акты, а также неукоснительно исполняют и соблюдают их наряду с гражданами и их объединениями.

При этом охрана и обеспечение законности осуществляются с помощью следующих мер: совершенствование законодательства; осуществление действенного конституционного и судебного контроля; обеспечение качественной и эффективной работы общих и арбитражных судов; укрепление законности в деятельности исполнительных органов власти; применение действенных мер по профилактике правонарушений; обеспечение эффективного действия механизма государственного принуждения и убеждения. Названные меры в своей совокупности принимаются как юридические гарантии законности.

Описанные выше позиции А.С. Тагиева выглядят достаточно убедительно. Однако для реального применения права в РФ, на взгляд авторов, необходимо сделать существенное уточнение: все вышеуказанные меры в нашей стране несколько хромают, соответственно, если меры по обеспечению какого-либо процесса не вполне качественны, и сам процесс, скорее всего, будет с изъянами.

А.С. Тагиев делает вывод относительно механизмов правового воздействия на экономику разных стран, которые представляются интересными. Так, он считает, что в государственно-правовых системах стран с высокоразвитыми рыночными отношениями преобладает косвенное вмешательство государства в экономику путем правового регулирования деятельности негосударственных органов и организаций – юридических лиц. А в государственно-правовых системах со слаборазвитыми или вообще неразвитыми рыночными отношениями в силу объективных и субъективных причин доминирует прямое государственное вмешательство в экономику, преобладают различные формы непосредственного участия государства в экономических процессах. Видимо, Российская Федерация сейчас прошла существенную часть пути по развитию рыночных отношений.

Всеми руководителями страны признается существование коррупции, которая явно является нарушением законов. Российская коррупция признана как действующий социальный институт иностранными государствами.

По информации периодического информационного издания Federal POST: «Финские власти раскритиковали Финско-российскую торговую палату, опубликовавшую книгу с подробными рекомендациями по взяточничеству для финнов, занимающихся бизнесом в России. В книге под названием “Российские таможни для финнов” приводятся примеры того, какие взятки должны даваться и как. Вероятно, это первое руководство взяточника в России. Тем более оно необходимо финским бизнесменам, ведь организация Transparency International уже несколько лет признает их страну наименее коррумпированной в мире, и они просто не могут знать, как себя надо вести за рубежом в подобной щекотливой ситуации.

Эта книга была недавно издана Финско-российской торговой палатой. Однако стала известна широкой публике только в 2005 году после того, как одна из газет Хельсинки опубликовала отрывок, в котором финский бизнесмен рассказывает о том, как он давал взятки российским чиновникам. “Если вам необходимо дать взятку, вам придется сделать это осторожно, исключительно без внешних свидетелей или лучше с использованием российского посредника”, – говорится, в частности, в книге. При этом авторы книги отрицали обвинения в поощрении взяточничества, подчеркивая, что лишь описали реальное положение дел в России»[11]11
  Federal POST, 24.01.2005.


[Закрыть].

Вне зависимости от отношения к этому властей и отдельных чиновников, российский гражданин прежде всего при слове «законность» вспоминает деятельность министерства внутренних дел, поскольку в своей обычной жизни чаще всего из представителей власти сталкивается именно с милиционерами. В системе идеальных представлений о государстве именно милиционеры являются основными борцами с нарушениями законности и за законность, более того, именно они олицетворяют закон, поскольку их работа понятна и близка населению. Сотрудники МВД выполняют нужную, тяжелую и неблагодарную работу. Однако при этом современные нам российские милиционеры, сотрудники правоохранительных органов, сами, бывает, нарушают законы.

Показателем, имущественным цензом, определяющим принадлежность гражданина к среднему классу – законопослушной опоре большинства государств, – в нашей стране является наличие и использование личного автомобиля. Отношения московских автомобилистов с сотрудниками ГИБДД таковы: за мелкие нарушения правил дорожного движения только в 2 или 3 случаях из 10 официально оформляются документы. В остальных случаях проблема решается «на месте», то есть взяткой. Это и есть самая типичная иллюстрация законности для среднего класса. Пока именно эта ситуация коренным образом не изменится, все утверждения властей о повышении законности будут восприниматься как очередная пропаганда. Указанные выше цифры были получены одним из авторов при опросе более чем 25 учебных групп Академии народного хозяйства (в сумме не менее 500 слушателей, получающих второе высшее образование) в течение трех лет, поэтому представляются вполне репрезентативными. Хотя заметим, что в последнее время степень законности действий сотрудников ГИБДД возрастает.

Еще один пример. Известно, что частотный анализ употребления определенных слов (утверждений) показывает истинное мнение выступающих. Если проанализировать частоту упоминаний о соблюдении/несоблюдении законности в таком авторитетном деловом издании как газета «Ведомости»[12]12
  Ведомости. 17.12.2004.


[Закрыть], получится следующее.

В текстах всех статей одного обычного экземпляра ежедневной деловой газеты «Ведомости» в 2004 г. содержатся 7 утверждений о нарушении российского законодательства (предполагаемые нарушения банковского законодательства, упоминание уголовных преступлений, 2 упоминания коррупции, злоупотребления уголовного свойства со стороны налоговых органов, нарушения лицензионного законодательства, упоминание фирм-однодневок) и 1 утверждение о соблюдении российского законодательства (отсутствие нарушений во время думских выборов). Такой же опыт, проведенный в 2008 г., показал, что в «Ведомостях»[13]13
  Ведомости. 05.05.2008.


[Закрыть] есть 3 упоминания о незаконности (неуплата налогов и 2 материала о нарушениях во время выборов) и 1 упоминание законности (положительный комментарий западных инвесторов о совершенствовании законодательства). Это наводит на мысль, что российской экономике ранее были скорее свойственны случаи незаконности, чем законности. И можно сделать предположение о положительных изменениях в этом направлении.

Российские компании также не отличаются стремлением выполнять всегда и все законы. Примеров нарушения законов можно привести множество, примеров точного выполнения законов гораздо меньше.

Авторам известно достаточно много книг, посвященных специфике права в России. Однако наиболее обоснованной им представляется позиция А.П. Прохорова, высказанная в популярной сейчас книге «Русская модель управления»:

«В каждый момент времени русская система управления пребывает в одном из двух состояний – или в состоянии стабильном, покойном, или же переходит в нестабильный, аварийный, кризисный режим работы.<…>

То, какие формы принимала централизация (управления) в России, способствовало сохранению стереотипов самостоятельного, автономного поведения людей. Просто на разных фазах управления эта автономность проявляется по-разному.

На фазе стабильной, застойной, самостоятельность проявляется в том, как люди уклоняются от выполнения законов, приказов и распоряжений, как они избегают наказаний и строят свою независимую жизнь под гнетом государства и системы управления. В этом их автономия, их творчество и инициатива. А в нестабильной, аварийной фазе, самостоятельность проявляется в том, как инициативно и нешаблонно низовые кластерные единицы решают те проблемы, которые ставит перед ними нелегкое кризисное время»[14]14
  Прохоров А.П. Русская модель управления. – М.: Эксмо, 2006. С. 83–84.


[Закрыть].

Следствием рассмотренной выше общей ситуации с соблюдением законности в РФ является следующее: компании не могут ставить себе задачу соответствовать критерию абсолютной законности. Это организационно сложно и чрезвычайно дорого. Но могут и, наверное, должны ставить задачу соответствовать относительному критерию законности – например, относительно рынка в целом или в отношении предприятий своей отрасли. В этом случае компания обеспечивает уровень законности не ниже, чем в среднем по определенному рынку (товаров, работ и услуг) обеспечивают ее основные конкуренты. Разные отрасли экономики часто имеют разную степень законности. Например, возможность осуществлять расчеты наличными часто сопровождается нарушениями. Крупные компании обычно более законопослушны, чем мелкие. Производственные компании также в среднем несколько более законопослушны, чем торговые.

На практике теоретический принцип законности трансформируется в реальный принцип относительной законности.

При относительной законности количество нарушений законов выше, чем при полной незаконности, но ниже, чем при полной законности (рис. 3). Относительной законности соответствует ситуация, когда законы соблюдают, если это не требует значительных усилий. Относительная законность естественным образом поддерживается действиями надзорных и контрольных органов государства – яркие нарушения все же привлекают внимание властей. Потенциальная возможность известить надзорные органы о незаконных действиях конкурентов также положительно влияет на законность: если конкуренты знают о нарушениях закона, они будут пытаться получить из этого некие преимущества. Потребители также будут стремиться воздействовать на компании в случае, если нарушения закона ведут к недостаткам товаров, работ и услуг.

Рассмотрим данную ситуацию (см. рис. 3). Горизонтальная ось графика показывает время, вертикальная – уровень законности. Законность в компаниях обеспечивается определенными объемами правовой работы. Законность определенного бизнеса или рынка находится в некоторых границах (на рисунке они показаны пунктирными линиями).

Компания же выбирает свою степень законности (жирная линия) в пределах законности, соответствующей данному виду бизнеса.

Относительную законность сверху ограничивает размер затрат на обеспечение большей чем у других законности, организационная сложность постоянных юридических консультаций.

Относительную законность снизу ограничивает и выталкивает вверх, как это было указано выше, надзорная деятельность государства по обеспечению законности.

Общая рекомендация российским компаниям по поддержанию уровня законности – находиться вблизи верхней границы законности их рынка.

Такой уровень законности является не только негативной характеристикой российского бизнеса, но и определенным ценовым преимуществом. Экономически развитые страны, поддерживающие более высокий уровень законности, неизбежно несут при этом и более высокие затраты.

Еще один важный аспект законности требует внимания. Правоведы по-разному трактуют термин «законность», учитывая широту нормативной базы, на которой основывается это понятие. Так, различают законность в узком и широком смысле, подразумевая под законностью в узком смысле необходимость руководствоваться только нормами законов, а под законностью в широком смысле – необходимость руководствоваться нормами законов и иных нормативных документов. К последним могут относиться: судебная практика и нормативные документы более низкого статуса, чем законы, такие как постановления Правительства и акты отдельных органов исполнительной власти.

Напомним несколько общеизвестных норм нашего законодательства, которые послужат базой для дальнейшего анализа.

С учетом ст. 15, 90 и 115 Конституции РФ российское законодательство по своей юридической силе (старшинству) может быть графически представлено в виде пирамиды (рис. 4). Вершиной пирамиды является Конституция (все остальное законодательство должно соответствовать ее положениям) и федеральные конституционные законы, ниже федеральные законы и указы Президента, затем постановления и распоряжения Правительства, далее разъяснения органов власти нормативного плана. Кроме этого, все большее значение в регулировании хозяйственной деятельности приобретает судебная практика. Основной принцип российского права – каждый нижележащий слой законодательства не должен противоречить всем вышележащим слоям законодательства. Модель пирамиды не только иллюстрирует властную силу юридических документов, но и показывает увеличение количества источников права с понижением силы нормативных документов. Конституция одна, федеральных конституционных законов не более 15, а вот федеральных законов уже сотни, постановлений Правительства еще больше и т. д.

Если необходимо руководствоваться только самими законами, то есть законностью в узком смысле, то юристам необходимо учитывать только верхнюю часть пирамиды законодательства (показана отметкой слева). Но реально на практике необходимо учитывать не только весь нормативный сектор – до нормативных актов органов власти, но и нижний сектор – судебную практику и ненормативные документы исполнительной власти, включая отдельные письма и ответы на запросы компаний. Кроме того, сектор сбоку слева показывает необходимость учитывать и региональные нормативные документы.

Большая часть работы юристов сводится к одной-единственной операции: установлению степени соответствия условий конкретного правоотношения условиям, содержащимся в законодательстве (показано на рисунке стрелкой справа).

Российская законность на практике может применяться только как законность в широком смысле. Это доказывает и огромный объем ведомственного нормотворчества, и большое количество комментированных кодексов и законов, то есть пояснений и дополнений к текстам основных законов. Стандартом де-факто, настольной книгой большинства корпоративных юристов является комментированный текст Гражданского кодекса Российской Федерации, выполненный специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Многие руководители помнят и историю появления Налогового кодекса в современной России. Написание Налогового кодекса сопровождалось многочисленными заявлениями законодателей, что текст Налогового кодекса не будет нуждаться в дополнительных инструкциях и разъяснениях. Ведь не секрет, что сложность и противоречивость налогового законодательства во многом связаны именно с наличием огромного количества ведомственных инструкций, разъяснений и пояснений. Надежды налогоплательщиков не оправдались, теперь инструкции и разъяснения написаны уже к тексту Налогового кодекса.

Указанное в Конституции РФ обязывание соблюдать законы относится ко всем случаям, когда это предусмотрено законодательством. Именно поэтому определение «законность» из энциклопедии имеет признак «повсеместный». Можно было бы заменить этот признак на аналогичный ему «постоянный».

Законность в широком смысле для некоего правоотношения можно представить как функцию следующего вида:

З=F(X1 – XN; Y1 – YM; Z1 – ZP),

где

X – применимый закон, а N – их общее число;

Y – применимые нормативные акты более низкого уровня, M их общее число;

Z – применимые случаи судебной практики (комментарии на их основе), P их общее число.

Во многих частных случаях источники права одного уровня, как-то: законы, нормативные акты или случаи судебной практики могут иметь взаимные противоречия.

При правовом анализе важных для компании правоотношений от юристов требуется как минимум составить список исследованных нормативных актов, который будет иметь размерность N+M+P.