Текст книги "Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан: организационно-правовые основы"

Функции внутреннего контроля в процессе управления занимают особое положение. Его своевременное, правильное и эффективное осуществление является одной из главных задач руководителей бюджетных организаций и учреждений или любого другого субъекта бюджетных отношений. Контроль выполняет важную финансовую роль – служит средством или инструментом получения оперативной информации о состоянии внутренней финансовой деятельности.

Одной из задач внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений является проверка документации бухгалтерского учета и отчетности. Его конкретная цель определяется руководством предприятия, внутри которого организуются проверочные мероприятия. Внутренний финансовый контроль осуществляется руководителем и иными должностными лицами главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета, главного администратора (администратора) доходов бюджета, главного администратора (администратора) источников финансирования дефицита бюджета.

В Таджикистане каждый государственный орган, учреждение или организация осуществляет контроль за своей финансовой деятельностью на основании нормативных правовых актов подзаконного характера, различных методических инструкций, а также собственных локальных документов. В качестве примера можно привести такой подзаконный акт, как Устав Института изучения проблем законности, правопорядка, преступности и повышения квалификации сотрудников органов прокуратуры Республики Таджикистан (далее – Институт Генеральной прокуратуры РТ), который был утвержден Приказом Генеральной прокуроры РТ от 17 декабря 2015 № 261¹⁶⁶. Пункт VI этого Устава определяет, что директор Института должен осуществлять постоянный контроль за финансовой деятельностью. Для соответствия законодательному порядку деятельность Института Генеральной прокуратуры РТ подлежит финансированию за счет средств, выделяемых государственным бюджетом РТ.

Как указывалось выше, классификацию видов финансового контроля можно также проводить на основе компетенции органов, его осуществляющих. Так, органы, осуществляющие государственный финансовый контроль в бюджетный сфере, согласно законодательству Республики Таджикистан подразделяются на органы общей компетенции и специальной компетенции.

Органами общей компетенции в РТ являются: Президент РТ, Правительство РТ, Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ (соответствующий парламентский Комитет по экономике и финансам), а также органы местной государственной власти, самоуправления поселков и сел, в предмет ведения которых входит осуществление финансового контроля.

К органам специальной компетенции в сфере государственного финансово-бюджетного контроля относятся: Счетная палата, Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией, Министерство финансов и другие государственные органы.

Именно данный тип классификации наиболее удобен, поэтому он был взят за основу для подробного анализа организационных основ финансового контроля в бюджетной сфере, которому посвящена вторая глава настоящей монографии.

Также следует выделить некоторые интересные виды государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений. Общеизвестно, что в определенных странах романо-германской системы, в частности в Испании, выделяют такие виды финансового контроля, как административный финансовый контроль, судебный финансовый контроль, парламентский финансовый контроль¹⁶⁷. Таким образом, в отдельных случаях помимо органов законодательной и исполнительной власти, полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля наделены также и органы судебной ветви власти.

Значимым для Таджикистана является опыт Российской Федерации. Один из видов финансового контроля в сфере российских бюджетных отношений – это общественный контроль, под которым понимается контроль, осуществляемый непосредственно гражданами, общественными организациями и общественными институтами.

Здесь уместно привести взгляды учёных-правоведов Российской Федерации. Так, по мнению А. Сухаренко, «общественный контроль – это как раз тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть как на этапе принятия, так и в ходе реализации решений и оценки полученного результата»¹⁶⁸. Аналогичный точки зрения придерживаются М. А. Лапина и А. В. Лапин. Они предлагают под общественным финансовым контролем понимать «…урегулированную нормами права деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по контролю за своевременностью и точностью финансового планирования, обоснованностью и полнотой поступления и движения финансовых и материальных средств, правильностью и эффективностью их использования, осуществляемую посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению. <…> Основным мотивом участия в общественном финансовом контроле является естественное стремление граждан и их объединений к сотрудничеству с органами государственной и муниципальной власти для реализации коллективных целей и улучшения качества своей частной жизни»¹⁶⁹.

Необходимо отметить, что в июле 2014 г. в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ»¹⁷⁰, который установил организационные и правовые механизмы, с помощью которых граждане РФ могут «наблюдать за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также проверять, анализировать и оценивать издаваемые ими акты и принимаемые решения» (ст. 3).

Общественный контроль в сфере бюджетных отношений осуществляется как отдельными гражданами, так и трудовыми коллективами. Как один из видов финансового контроля общественный контроль позволит различным социальным слоям иметь доступ к информации об эффективности использования и распределения государственных финансовых ресурсов. К тому же у государственных органов появится возможность привлекать общественность к выполнению своих законодательных контрольных полномочий.

Итак, можно сказать, что общественный контроль – это действия граждан и общественных организаций в сфере бюджетных отношений без участия сотрудников и специальных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль. Общественный контроль позволяет гражданам делать соответствующие их эмпирическим наблюдениям выводы и следить за эффективностью расходования и целевого использования бюджетных средств. К тому же у государственных органов появится возможность привлекать общественность к выполнению своих законодательных контрольных полномочий.

Общественный контроль в сфере бюджетных отношений, как уже подчёркивалось, осуществляется и отдельными гражданами, и трудовыми коллективами. Его основы заложены в Конституции Республики Таджикистан (ст. 6)¹⁷¹. Право граждан на участие в управлении делами государства закреплено Конституцией РТ, предусматривающей обязанности государственных органов обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 27). Сложно спорить с тем тезисом, что расходование государственного бюджета – это процесс, непосредственно отражающийся на качестве жизни каждого гражданина Таджикистана, и именно в силу этого у каждого представителя социума должен быть доступ к информации о ведении и реализации государственных бюджетных планов.

По нашему мнению, процесс формирования демократических институтов в Таджикистане будет способствовать решению этих и других проблем путем заимствования российского опыта в этой сфере. Необходимо также законодательно предусмотреть правовые основы регулирования общественного контроля в РТ, который должен быть одним из инструментов реализации конституционных прав и свобод граждан Республики Таджикистан.

Важным видом государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, который в настоящее время проводятся в зарубежных странах, в том числе и в России, и приобретает все большую значимость, является стратегический аудит. Его цель – это оценка эффективности экономической политики в целом и ее возможные тенденции развития с перспективой на будущее.

Стратегический аудит – новый вид инструмента государственного финансового контроля, основным объектом которого является оценка эффективности социально-экономического развития и обеспечение национальной безопасности государства. Его объектом могут стать стратегические планы и программы. Данный контроль реализуется по основным этапам как предварительный, текущий и последующий. Однако следует отметить, что вопрос о стратегическом аудите как одном из видов государственного финансового контроля чаше всего ставится в работах учёных-экономистов: Д. В. Николашена¹⁷², И. В. Алексеевой, О. И. Беляевой и многих других представителей экономической науки РФ.

Что касается положения по данному вопросу в Таджикистане, то здесь следует отметить, что в отечественной юридической литературе отсутствует четкий и определенный подход. На наш взгляд, в русле новых стратегических вызовов необходимо Счетной палате Таджикистана разработать конкретные предложения по изменению законодательства, касающиеся осуществления стратегического аудита.

Практика стратегического аудита и общественного контроля в Таджикистане будет однозначно способствовать наиболее полному вовлечению общества в бюджетную политику государства и использованию социально важных результатов деятельности общества для повышения эффективности бюджетного контроля.

Поскольку настоящий параграф посвящен исследованию понятийного аппарата вида и метода государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, необходимо остановиться также на изучении вопроса об аудите в современном Таджикистане.

В рыночной экономике Таджикистана аудиторский контроль как один из видов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений достигает значительного эффекта.

Необходимо подчеркнуть, что в Республике Таджикистан аудит как деятельность возник в конце 1980-х гг. под влиянием новых рыночных отношений как отдельный вид профессиональной деятельности, главной задачей которой являлось установление достоверности финансовой отчетности¹⁷³. Таджикский учёный-экономист Р. С. Тохирова условно разделила развитие аудита как науки на три этапа: 1) эмпирический – с 1987 г. по 2001 г.; 2) теоретико-практический – с 2001 г. по 2008 г.; современный – с 2009 г. по настоящее время¹⁷⁴. Однако развитие аудита в качестве самостоятельной деятельности началось после принятия Закона РТ от 25.01.2013 г. № 993 «Об аудиторской деятельности»¹⁷⁵. Также в Таджикистане действует Закон РТ от 21 июля 2010 г. № 631 «О внутреннем аудите в государственном секторе»¹⁷⁶. Новеллы этих законов закрепляют правовые основы регулирования аудиторской деятельности, принципы формирования, планирования, проведения и отчета внутреннего аудита в государственном секторе.

В соответствии с Законом РТ «Об аудиторской деятельности» аудитор и аудиторская организация, имеющие лицензию уполномоченного государственного органа (Правительства РТ) на осуществление аудиторской деятельности на территории Республики Таджикистан, обладают правом осуществления аудиторской деятельности.

В Законе РТ «Об аудиторской деятельности» раскрывается понятие «аудит», в соответствии с которым «аудит – проверка, проводимая индивидуальным аудитором или аудиторской организацией на основании договора по заявке заказчика в соответствии со стандартами аудита, в целях выражения независимого мнения о достоверности и соответствии требованиям международных или национальных стандартов финансовой отчетности и прочей информации, связанной с финансовой отчетностью» (ст. 1).

Многие исследователи обосновывают идею органичного взаимодействия видов государственного финансового контроля в бюджетной сфере с видами государственного аудита. В связи с этим проблема интереса выносится на государственной уровень и превращается в главную составляющую государственного финансового контроля и аудита¹⁷⁷. Здесь важно отметить: в действующем законодательства РТ в бюджетной сфере отсутствуют нормы, определяющие различия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем.

В научной литературе дискуссия по обсуждению проблемы соотношения понятий «внешний аудит», «внутренний аудит» и «государственный финансовый контроль» по сей день не утихает. Для того чтобы избежать разногласий в законодательстве РТ, необходимо определиться и ввести в научный оборот более точные понятия.

Метод государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений. При определении данного понятия в правовой доктрине, в частности в науке финансового права, традиционным является подход, при котором под методом финансового контроля понимают совокупность приемов, способов, средств воздействия¹⁷⁸. Так, М. Е. Каратонов и И. А. Цинделиани характеризовали метод государственного финансового контроля как способы и приемы, с помощью которых достигаются его цели¹⁷⁹. По мнению С. В. Косолапова, метод государственного финансового контроля – это «приемы и способы его осуществления»¹⁸⁰. Е. А. Барыкин под методом государственного финансового контроля понимает конкретный прием или способ достижения цели государственного финансового контроля¹⁸¹. Полагаем, что научно обосновано мнение Р. В. Колесова и А. В. Юрченко, которые под «методами государственного финансового контроля понимают совокупность обоснованных и адаптированных конкретно-определенных приемов, средств или способов, применяемых при осуществлении контрольных функций»¹⁸². Аргументирована и позиция А. Б. Пронина, который определяет методы как способы осуществления таких контрольных мероприятий, как ревизия, проверка, обследование, анализ и др.¹⁸³

Поскольку границы понимания сущности категории «методы государственного финансового контроля» в бюджетной сфере размыты, представляется необходимым обратиться к толковым словарям. В Толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой и под методом понимается «способ практического осуществления чего-либо»¹⁸⁴.

Как уже говорилось, законодательство Таджикистана, а именно Закон РТ «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан», не разграничивает виды и методы государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений, однако в тексте правового акта выделяются виды деятельности, осуществляемой в процессе государственного финансового контроля, которая может быть «контрольно-ревизионной, аналитической и информационной».

Следует отметить, что в вышеприведенном Законе содержится также указание на то, что органы, осуществляющие государственный финансовый контроль, разрабатывают и применяют надлежащие методы для осуществления своей деятельности. Под надлежащими методам следует понимать методы, содержание которых соответствует закону и способствует достижению поставленных бюджетным контролем целей. Счетная палата РТ как высший орган государственного финансового контроля самостоятельно определяет предмет, методы и форму его осуществления¹⁸⁵.

Под методом государственного финансового контроля в бюджетной сфере, по нашему мнению, следует понимать совокупность способов или приемов, сопровождающих контрольно-ревизионные процедуры, которые используются участниками бюджетного процесса в движении государственных и местных бюджетных средств, а также государственного имущества. Методами государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений РТ можно считать ревизии, проверки, наблюдения, анализ, обследования и мониторинг, применяемые в ходе осуществления соответствующими органами функций государственного финансового контроля в бюджетной сфере.

Однако необходимо отметить, что перечень перечисленных методов в законодательстве страны отсутствует, что на практике приводит к недопониманию их применения. В Законе РТ «О государственных финансах Республики Таджикистан» употребляется слова «проверка» и «мониторинг», однако при этом не раскрывается их содержание. Так, в п. 24, 26 ст. 30 Закона предусматриваются полномочия Министерства финансов Республики Таджикистан, согласно которым: проводится анализ и мониторинг финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей ссуд, грантов, субвенций, субсидий и государственных гарантий; регулярный мониторинг финансово-хозяйственной деятельности крупных государственных предприятий по перечню, утвержденному Правительством Республики Таджикистан.

Следует заметить, что содержание и перечень методов осуществления государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Российской Федерации подробно предусмотрены в ст. 267.1. Бюджетного кодекса РФ. Это: проверка, ревизия, обследование.

В этой же статье Бюджетного кодекса РФ даются их определения:

− под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период;

− под ревизией понимается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности.

Однако в Бюджетном кодексе РФ отсутствует метод мониторинга. Об этом методе пишут известные российские ученые, как финансисты, так и правоведы. Так, справедливо мнение Т. А. Вершило о том, что «непрерываемый процесс слежения за движением бюджетных средств будет осуществляться в рамках нового метода бюджетного контроля, который предусмотрен в проекте БК РФ, – мониторинга, который позволит следить за движением и использованием бюджетных средств постоянно»¹⁸⁶. При этом она приводит в качестве примера п. 11 ст. 293 проекта БК РФ, где под мониторингом понимается сбор и анализ информации о предмете и деятельности объекта контроля на системной и регулярной основе, в том числе непрерывный сбор и анализ данных федеральной государственной информационной системы в сфере бюджетных правоотношений, государственных информационных систем, находящихся в ведении объектов контроля, об отображаемых в указанных системах операциях и действиях объектов контроля¹⁸⁷.

В Учебнике по финансовому праву под редакцией Е. Ю. Грачевой выделяются следующие методы финансового контроля: ревизия, наблюдение, обследование, проверка и анализ¹⁸⁸. Так, метод наблюдения направлен на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможности обследования отдельных сторон финансовой деятельности проводятся с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Метод проверки (документации, состояния учета и отчётности) осуществляется во всех государственных органах, организациях, учреждениях и государственных предприятиях в целях эффективности использования государственных средств и имущества и выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. В случаях выявления хищений государственных денежных или материальных средств, а также иных признаков преступлений и злоупотреблений в течение 5 дней после их рассмотрения материалы проверки передаются в органы прокуратуры для дальнейшего разбирательства и принятия по ним решений.

Метод анализа через различные аналитические приемы направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины¹⁸⁹. Метод ревизии как основной метод государственного финансовго контроля проводится в целях устоновления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте.

В соответствии с законодательством Республики Таджикистан одной из главных задач органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений является организация и осуществление ревизий за исполнением доходной и расходной частей республиканского и местных бюджетов, государственных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению, а также законности и эффективности расходования государственных бюджетных средств и использования иного государственного имущества.

Подводя итоги исследованиям проблем систематизации видов и методов осуществления государственного финансового контроля в бюджетной сфере Таджикистана, можно сделать выводы.

В таджикской научно-юридической литературе содержание понятий видов, форм и методов государственного финансового контроля остается до сих пор дискуссионным и малоизученным. В контексте этого тезиса можно констатировать, что в правовой доктрине Таджикистана единство взглядов в понимании понятий видов, форм и методов государственного финансового контроля в бюджетной сфере отсутствует, что затрудняет их определение при осуществлении контроля на практике. Кроме того, сохраняется правовая неопределенность в отношении выделения видов государственного финансового контроля.

Для формирования и дальнейшего совершенствования законодательства РТ в бюджетной сфере рассмотренные основные понятия, использующиеся в законе, такие как внешний, внутренний, предварительный и последующий виды государственного финансового контроля, следует закрепить в качестве самостоятельных видов или форм. Например, в тексте предлагаемого автором монографии законопроекта «Об организации системы органов государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений Республики Таджикистан» может быть применена следующая формулировка:

«Статья 14. Виды и методы деятельности, осуществляемой в процессе государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений:

п. 1. Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений осуществляется в целях обеспечения соблюдения законодательства Республики Таджикистан в области государственного финансового контроля и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в этой сфере.

п. 2. Государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий виды финансового контроля.

п. 3. Методами государственного финансового контроля в сфере бюджетных отношений являются ревизии, проверки, наблюдения, анализ, обследования, мониторинг и санкционирование операций, которые применяются в ходе реализации функций государственного финансового контроля уполномоченными органами, осуществляющими государственный финансовый контроль в сфере бюджетных отношений».

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что для дальнейшего развития науки финансового права, в частности государственного финансового контроля в бюджетной сфере Таджикистана, одним из основных направлений совершенствования является дальнейшая разработка как в научных исследованиях, так и в таджикском законодательстве проблем классификации и совершенствования конкретных видов и методов государственного финансового контроля в бюджетной сфере.

На наш взгляд, все предлагаемые виды и методы восполнят пробел в национальной системе финансового права Таджикистана и откроют новые возможности для выявления общих закономерностей правового регулирования, для совершенствования нормотворчества и правоприменительной практики.