Текст книги "Реформа ЖКХ или ЖКХ: от реформ к устойчивому развитию"

Рассматривая методы ценообразования в ЖКХ следует учитывать принципиальную разницу формирования цены на услуги подрядчиков, обслуживающих жилищный фонд, и поставщиков коммунальных услуг, поскольку деятельность последних по объективным причинам не подвержена конкуренции. И здесь своевременно возникают два вопроса:

1) возможно ли увязать экономические и финансовые интересы предприятий естественных локальных монополий с социальными целями при установлении тарифов на их продукцию?

2) как сбалансировать качество коммунального обслуживания и возможное повышение затрат?

Существующая методология, основанная на нормативном принципе формирования затрат коммунальных предприятий, устарела и справедливо подвергается критике специалистов. Действительно, формирование тарифов на новый отчетный период осуществляется на основе сложившихся затрат, включающих непроизводительные расходы и рассчитанных на основе старой, дореформенной нормативной базы, не учитывающей применение современных материалов, машин, оборудования, техники и технологии. Используются старые нормативы численности, которые разрабатывали под затратные принципы. Таким образом, предприятия коммунального хозяйства манипулируют устаревшей нормативной базой и представляют на утверждение далеко не обоснованные тарифы. Их величины различаются в одном субъекте РФ в 30–60 раз. Учитывая вышеизложенное, очевидна необходимость и важность роли местного органа, осуществляющего профессиональную деятельность по регулированию тарифов на продукцию и услуги предприятий естественных локальных монополий, а также разработка собственной (муниципальной или региональной) нормативной базы жилищно-коммунального хозяйства.

Как мы уже отмечали, специфика ценообразования в ЖКХ предопределяет сочетание затратного и рыночного механизмов формирования тарифов, то есть на основе оценки объективных затрат формируется цена производства услуги. Затем (например, путем расчета средневзвешенной по населенному пункту величины при наличии нескольких подрядчиков, предоставляющих аналогичные услуги, с учетом платежеспособного спроса) формируются тарифы для потребителей.

Поскольку предприятия ЖКХ являются самостоятельными субъектами хозяйствования, они должны нести ответственность за развитие основных фондов, и, следовательно, иметь и учитывать определенные финансовые возможности для обеспечения этого развития и при формировании тарифа. В настоящее время регулирующим органом утверждается уровень рентабельности коммунальных услуг, единый или дифференцированный по видам деятельности. Норматив рентабельности носит в этом случае ограничительный характер, не имеющий, как правило, необходимого основания. Поэтому, в тарифе не учитывается потребность предприятий в инвестициях, средствах для погашения кредитов и процентов по ним. Кроме того, при нормативном уровне рентабельности предприятие не заинтересовано в снижении затрат, поскольку в итоге снижается цена услуги и абсолютная величина прибыли при реализации антизатратного механизма.

Рис. 1.3.2. Алгоритм формирования тарифа на коммунальные услуги.

Рассмотрим алгоритм формирования тарифа на коммунальные услуги, базирующийся на нахождении местным органом самоуправления компромисса между потребностями предприятий ЖКХ и возможностями бюджета города и средней семьи по оплате соответствующих услуг (рис. 1.3.2).

Как видно из рис. 1.3.2, в основе формирования тарифов лежат два крупных блока – определение ЭОТ, обеспечивающего возмещение затрат предприятий ЖКХ (цены производства услуги), и определение цены для потребителя. Расчет цены производства жилищно-коммунальной услуги основан на потребности предприятия в общей сумме доходов, которая складывается из общей суммы плановых затрат (потребности предприятия в финансовых средствах на текущую деятельность) и прибыли, необходимой для обеспечения развития, формирования фондов накопления и потребления и уплаты налогов.

Начальный этап определения цены производства – оценка фактических затрат. Плановая себестоимость услуги формируется в результате корректировок фактических затрат и с использованием основных пропорций, соотношений и нормативов-индикаторов. А необходимость корректировки выявляется по данным экспертизы тарифов, которая позволяет оценить не только возможность и целесообразность снижения себестоимости или ее отдельных элементов, выявить непроизводительные затраты и резервы снижения себестоимости выполнения конкретных этапов технологических процессов, но и необходимость включения в себестоимость дополнительных работ, которые в настоящее время либо не выполняются, либо финансируются в недостаточном объеме. На большинстве предприятий ЖКХ (особенно ресурсоснабжающих) наиболее часто встречаются резервы снижения себестоимости, которые связаны с тем, что:

1) при расчете фонда оплаты труда используется нормативная численность без учета особенностей организации производства и структуры предприятий. Как правило, эта рассчитанная по нормативам (от частного к общему) численность работающих завышена даже по сравнению с фактической и часто превышает рациональный уровень в 1,5–2 раза;

2) переоценка основных средств на некоторых предприятиях привела к неоправданному завышению стоимости основных средств, имеющих, как правило, высокий уровень износа. В результате увеличиваются затраты по статье “амортизация” (на 20–30 %). В других случаях необоснованная их уценка ведет к занижению себестоимости и тарифа. При этом как завышенная, так и заниженная стоимость основных средств негативно отражается на результатах финансовой деятельности предприятия. Первая увеличивает размер уплачиваемых налогов, вторая ведет к уменьшению инвестиционного потенциала предприятия и как следствие к снижению его привлекательности для инвестора;

3) имеют место нерациональное расходование топлива и электоэнергии на призводство и транспортировку теплоэнергии и воды (перекачку сточной жидкости); потери и неучтенные расходы материального носителя услуги на некоторых предприятиях достигают 30–35 % и больше (при этом почти половина из них оплачивается населением через завышенный норматив потребления холодной и горячей воды, теплоэнергии); отсутствие оптимизации работы насосных агрегатов и сетей, систем диспетчеризации и автоматизации и др.

В то же время вывод о завышении отдельных элементов себестоимости не всегда означает необходимость снижения общей суммы затрат. Одновременно следует проанализировать перечень работ, учитываемых в тарифе, и дополнить те из них, которые в настоящее время не выполняются или финансируются в недостаточном объеме. Например, такой показатель как ремонтный фонд зачастую в недостаточном объеме учитывается в себестоимости услуг тепло-, водоснабжения и водоотведения. Многие предприятия не планируют затраты на аварийно-восстановительные работы, в то время как количество аварий за последние два-три года увеличилось в 1,5–2 раза. Ликвидация их последствий ведется за счет средств, предназначенных на текущий и капитальный ремонт, что стимулирует перераспределение (увеличение) ремонтных работ, проводимых в аварийном режиме, то есть более дорогих, в результате чего существенно снижается надежность работы систем жизнеобеспечения.

Важный этап анализа и планирования себестоимости услуг и определения величины тарифов – формирование критериев качества, надежности и экологической безопасности обслуживания. Эти критерии определяются в соответствии с Правилами предоставления жилищно-коммунальных услуг, которые должны отражать минимально необходимый уровень обслуживания. При этом параметры качества должны быть подкреплены финансовыми ресурсами, в основе определения потребности, в которых и лежит экономически обоснованный тариф. Именно поэтому формирование ЭОТ должно начинаться с оценки стоимости достижения необходимых параметров качества по каждому виду жилищно-коммунальных услуг уже на стадии формирования муниципального заказа или договоров на обслуживание. Это позволит обоснованно подойти к планированию затрат на текущее функционирование и развитие ЖКХ, а также к определению величины ЭОТ, отражающих потребительскую стоимость услуг, то есть их качество. После этого, на основании планов развития и инвестиционных проектов определяется объем инвестиций для развития объектов инженерной инфраструктуры, замены изношенных основных фондов и оценивается их доля, финансируемая из прибыли. Таким образом, при расчете тарифа учитывается необходимость включения в его состав инвестиционной составляющей, обеспечивающей возмещение затрат на реконструкцию и новое строительство коммунальных объектов, проведение мер по ресурсосбережению и замене изношенных фондов. В своей сумме эти средства (амортизация; часть ремонтного фонда; часть прибыли, остающаяся в распоряжении предприятий после уплаты налогов и направляемая в фонд накопления и т. д.) представляют собой фонд развития предприятия, который характеризует его инвестиционный потенциал.

Итак, следующий этап в формировании тарифа – определение цены для потребителя, где основными показателями выступают оценка платежеспособного спроса населения и других групп потребителей, а также оценка возможностей бюджета на дотирование отрасли. Оценка платежеспособности населения основана на сравнении расходов средней семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг с их предельным уровнем. С этой целью рассчитываются затраты на ЖКХ в структуре потребительского бюджета семьи, а также анализируются другие показатели, характеризующие структуру потребительских расходов и затраты городского бюджета на социальную поддержку населения, в том числе: доля затрат на услуги ЖКХ в доходе семьи; доля семей, реально претендующих на субсидии; средний размер предоставляемой субсидии; общая сумма средств на предоставление субсидий; соотношение дополнительных суммарных затрат на выплату субсидий с дополнительным доходом от повышения тарифов.

Каждый из этих показателей рассчитывается и анализируется в ходе мониторинга социально-экономических условий и последствий реализации тарифной политики на конкретный период. Оценку готовности населения оплачивать соответствующее качество услуг по установленному тарифу и при его повышении целесообразно сопровождать социологическими исследованиями.

Тенденция такова, что количество людей, нуждающихся в реальной помощи при оплате жилищно-коммунальных услуг растет от года к году. Поскольку социально-экономические показатели вообще, а в частности показатели по отрасли ЖКХ в силу своего местного характера, сильно различаются по России, можно ожидать, что в некоторых регионах потребность населения в субсидиях гораздо выше. Так, после очередного значительного повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг (в 2,5 раза) с октября 2001 г. в Саратове в адресной социальной помощи нуждаются более 40 % семей. При таких низких социальных показателях необходимость пересмотра ценовой политики в данной сфере очевидна.

Оценивая фактор спроса промышленных потребителей услуг, необходимо анализировать долю затрат на оплату услуг коммунальных предприятий в себестоимости промышленной продукции, и изменение себестоимости при повышении тарифов, особенно в условиях действия перекрестного субсидирования. Одновременно следует определить и возможные потери бюджета и сопоставить их с уменьшением потребности в дотациях предприятиям ЖКХ.

В переходный период, когда тарифы для населения устанавливаются в доле от экономически обоснованных тарифов, при определении их реальной величины наряду с платежеспособным спросом потребителей должны оцениваться возможности бюджета путем контроля следующих показателей:

1) доля затрат на дотирование жилищно-коммунальных услуг в бюджете территории.

Для исчисления данного показателя оцениваются отдельно:

– затраты бюджета территории на финансирование текущей деятельности предприятий ЖКХ, которое в перспективе будет осуществляться за счет средств населения;

– затраты бюджета территории на финансирование текущей деятельности отраслей благоустройства, для которых и в перспективе будут использоваться бюджетные средства.

Кроме того, часть бюджетных средств при любом уровне платежей населения должна направляться на развитие коммунальных объектов;

2) доля затрат в бюджете муниципального образования на финансирование жилищных субсидий и льгот (оценка возможностей бюджета по их финансированию).

Для исчисления данного показателя рассматриваются результаты оценок:

– платежеспособного спроса потребителей, их готовности и возможности оплачивать соответствующее качество услуг по предлагаемой исполнителем (предприятием ЖКХ) цене производства;

– возможностей бюджета, на основании которых орган местного самоуправления вносит предложения об установлении приемлемой для потребителей цены.

Цена для потребителей представляет собой вектор, каждый компонент которого характеризует не только “желаемую” исполнителем величину тарифа, но и соответствующие этой величине потребительские свойства услуги, параметры надежности, устойчивости и экологической безопасности ее предоставления, платежеспособный спрос потребителей и возможности бюджета. На основании этих уточненных показателей корректируются регламент и состав работ, требования к качеству и обеспечению баланса между стоимостью услуги и ее качеством.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.99 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» предусмотрено, что «принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы, услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг».

В соответствии с постановлением Госстроя России от 15.04.99 № 24 право проведения экспертизы (аудита) тарифов на жилищно-коммунальные услуги предоставляется независимым экспертным организациям, имеющим статус организаций, аккредитованных Государственным Комитетом Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике.

В качестве примера рассмотрим деятельность по проведению независимой экспертизы тарифов ГУП «ЦНИС».

При проведении экспертизы экономического обоснования тарифов на жилищно-коммунальные услуги ЦНИС выполняет систему программных мероприятий, которая включает работу по следующим основным направлениям:

– анализ системы регулирования ценообразования на жилищно-коммунальные услуги в регионе;

– оценка платежеспособности спроса населения с учетом социально-экономических особенностей региона;

– анализ нормативов потребления для оценки расхода ресурсов;

– экономический анализ производственно-хозяйственной деятельности;

– анализ организационно-правового статуса условий хозяйствования организации;

– анализ структуры договорных отношений и выполнения договорных обязательств;

– анализ формирования затрат на услуги;

– анализ доходов предприятия от реализации жилищно-коммунальных услуг;

– анализ финансово-экономического состояния предприятия.

Результатами экспертизы являются:

– выявление неэффективных и необоснованных затрат;

– определение путей снижения себестоимости;

– установление достоверности предоставляемой информации;

– разработка системы программных мероприятий по устранению выявленных нарушений;

– рекомендации по определению тарифа для населения в зависимости от социально-экономических условий региона, включая расчет средств на выплату субсидий.[7]7
  Центр нормирования и информационных систем в ЖКХ (ЦНИС) – http://www.cnis.ru//


[Закрыть]

Экспертное заключение принимается регулирующим органом как основа для формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги. На сегодняшний день весь спектр предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг и соответствующие им виды тарифов представлены в таблице 1.3.1.

Таблица 1.3.1. Классификация тарифов и соответствующих услуги в жилищно-коммунальном хозяйстве

Такой подход к формированию коммунальных тарифов, учитывающий не только цену производства услуги, но и цену для потребителей, а также проведение независимой экспертизы тарифов, позволит устранить противоречия и обеспечить тесную взаимосвязь основных факторов текущей деятельности и развития ЖКХ.

Основными причинами повышения цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги являются:

– рост цен на энергоносители, регулируемых на федеральном рынке: стоимости электроэнергии на федеральном оптовом рынке, оптовых цен на природный газ;

– повышение цен на нерегулируемом рынке товаров и услуг: бензин, дизельное топливо, технологические и строительные материалы, реагенты;

– включение в состав затрат при формировании тарифов на электрическую и тепловую энергию инвестиционной составляющей, направленной на модернизацию основных фондов предприятий;

– увеличение прожиточного минимума и приведение системы оплаты труда в организациях ЖКХ в соответствие с отраслевым тарифным соглашением (тарифная ставка рабочего 1 разряда – 1860 руб.);

– изменение налогового законодательства, связанных с увеличением налоговых платежей и сборов в бюджеты всех уровней, включаемых в тарифы (НДС, водный налог, налог за сброс сточных вод и др.).

Первостепенное значение в совершенствовании тарифной политики в сфере коммунальных услуг на сегодняшний день имеет эффективная реализация недавно принятых федеральных законов № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Также необходимо учитывать и положения закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в полную силу с 1 января 2006 года. Анализ компетенций органов государственной власти и местного самоуправления в части тарифной политики подробно рассмотрен в следующем параграфе (п. 1.4).

Рассмотрим некоторые вопросы ценообразования на жилищные услуги. Несмотря на то, что исполнилось более десяти лет с начала реформ в ЖКХ, жилищная сфера сохранила большое количество черт, существовавших еще в советское время, и не приобрела качеств, присущих рыночной экономике. Так, практически отсутствует свойственная жилищной сфере в странах с рыночной экономикой «жилищная карьера», связывающая потребность в жилой площади с факторами домашнего хозяйства заинтересованного лица. Для участников рынка жилищно-коммунальных услуг именно система ценообразования является экономическим носителем информации о состоянии дел и проводимых преобразованиях.

Требования потребителей к комфортности жилья, предназначенного для социального, коммерческого найма и приобретаемого в частную собственность, существенно различаются, поэтому при проектировании жилья естественно применение разных объемно-планировочных решений самих домов, помещений в них и благоустройства придомовых территорий. Любое новое жилье, сдаваемое в эксплуатацию, как приобретаемое гражданами, так и сдаваемое им в наем, затратно для муниципального образования, поскольку оплачивается населением в соответствии с федеральными стандартами и по ставкам, являющимся частью экономически обоснованных тарифов. Для осуществления экономически и социально обоснованной ценовой политики и формирования механизмов эффективной эксплуатации жилищного фонда, необходимо формирование требований и стандартов эксплуатации в соответствии с уровнем комфортности и формой собственности на жилье. Эти требования и стандарты должны быть четко увязаны с понятием жизненного цикла объекта недвижимости и обеспечивать эффективное функционирование на протяжении этого периода.

Необходим учет всего спектра параметров, отражающихся на стоимости последующей эксплуатации социального жилья, и в первую очередь морального износа. Представляется целесообразным в стандарте сгруппировать оказываемые услуги по технологическому признаку.

Эти стандарты эксплуатации следует использовать в качестве технико-экономической основы для формирования всех элементов стоимости содержания жилищного фонда. При таком подходе величина стандарта стоимости содержания и ремонта 1 кв.м. жилья будет определяться не на основе средней стоимости эксплуатации всего жилищного фонда, а по средней стоимости эксплуатации социального жилья. Ставка за техническое содержание каждого вида жилья повышенной комфортности C может быть определена по формуле:

C = T – D, (1)

где Т – экономически обоснованный тариф за техническое обслуживание конкретного вида жилья повышенной комфортности за 1 кв.м. полезной площади;

D – величина возмещения разницы в тарифах за техническое обслуживание для социального жилья за 1 кв.м. полезной площади.

На территории муниципального образования величина D определяется по формуле:

D = T' – C', (2)

где T' – экономически обоснованный тариф за техническое обслуживание социального жилья за 1 кв.м. полезной площади;

C' – ставка за техническое обслуживание социального жилья за 1 кв.м. полезной площади.

Общий подход к решению проблемы существования различий в затратах по обслуживанию и капитальному ремонту жилья с большим разбросом по показателям комфортности правильный, но не учитывает влияние факторов платежеспособности социальных групп населения, стандартов и государственных норм, поэтому мы предлагаем дополнить рассмотренную выше методику.

Итак, средняя величина ставки за техническое содержание жилья повышенной комфортности определяется следующим образом:

С(ср.) = Т – Р – Н * Д(ср.), (3)

где С(ср.) – средняя ставка за техническое содержание всей совокупности жилья повышенной комфортности за 1 кв. м;

Р – расходы на возмещение разницы в тарифах;

Н – норматив оплаты жилищно-коммунальных услуг (федеральный стандарт), допустимая доля в совокупном семейном доходе;

Д(ср.) – средний доход на душу населения.

Данный метод будет не только обеспечивать дифференциальный подход к стоимости жилищных услуг исходя из их качества и объема, но и служить маркетинговым индикатором потребности населения в жилье разной степени комфортности. В настоящее время, приобретая в собственность жилье, население редко рассматривает стоимость текущей эксплуатации как один из факторов его выбора, так как цена эксплуатации жилья всех уровней комфортности для населения практически одинакова. Коснется такой подход главным образом вновь вводимого жилья, поскольку именно оно имеет существенные отличия по уровню комфортности.

При подобном подходе в жилом доме определенного уровня комфортности снижается различие в уровне доходов проживающих, что обеспечит единообразные требования к уровню технической эксплуатации. Повысится экономический интерес подрядных организаций к обслуживанию жилищного фонда различного уровня комфортности. Начнут формироваться элементы «жилищной карьеры», связанные с доходами заинтересованного лица. Таким образом, точкой отсчета в данном вопросе должна стать идея, в соответствии с которой житель получает комплексную, неделимую на части услугу эксплуатации дома и территории, оплата которой зависит от уровня благоустройства дома и комфортности проживания.

Необходимо учитывать, что организация работ по обслуживанию жилищного фонда управляющей компанией – это в первую очередь эффективное управление финансами, пообъектный учет затрат и прозрачность денежных потоков, а не бесконечное повышение уровня оплаты жилья и коммунальных услуг населением.