Текст книги "Организация бюджетного процесса"

Организация бюджетного процесса

Введение

Эффективная организация бюджетных потоков, обоснованное избрание форм и методов бюджетного регулирования в условиях ограниченности финансовых ресурсов публично-правовых образований являются обязательными условиями результативной бюджетной политики, обеспечивающей преодоление макроэкономических и структурных диспропорций развития территории. Изменение роли сектора государственного управления в решении социальных, экономических, экологических и иных задач территориального, национального и международного масштаба обусловило необходимость поиска качественно новых моделей и инструментов организации бюджетного процесса. На протяжении второй половины ХХ – начала ХХI в. развитые и развивающиеся страны мира провели реформы общественных финансов, в основе которых – переход к управлению по результатам. Итеративный характер процесса построения системы бюджетирования, ориентированного на результат, требует продолжения указанных преобразований, в том числе в среднесрочной перспективе.

Совершенствование бюджетного процесса в России осуществляется с учетом общемировых тенденций реформирования общественных финансов, с одной стороны, и специфики организации сектора государственного управления, экономических, территориальных и иных национальных особенностей – с другой. В условиях реализации комплекса реформ управления общественными финансами и внесения радикальных изменений в российское бюджетное законодательство возрастает актуальность рассмотрения вопросов теории и практики организации бюджетного процесса на федеральном и территориальном уровнях.

В учебном пособии систематизированы теоретические основы организации бюджетного процесса в России, в частности охарактеризованы роль и полномочия участников бюджетного процесса, порядок составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, их утверждения и исполнения. Изложены дискуссионные вопросы сущности и содержания бюджетного процесса. Особое внимание уделено рассмотрению эволюции модели бюджетного процесса в РФ – ее реформированию на принципах управления по результатам. Значение зарубежного опыта обусловило включение в пособие раздела, посвященного практике организации бюджетного процесса в зарубежных странах.

В целях самопроверки студентами уровня усвоения материала в конце каждого раздела приведен перечень вопросов.

Пособие может быть использовано студентами специальностей «Финансы и кредит» и «Налоги и налогообложение» при изучении дисциплин «Бюджетная система РФ», «Организация исполнения бюджетов», «Организация бюджетного процесса в РФ».

Глава 1. Основы бюджетного процесса

1.1. Понятие и содержание бюджетного процесса

Центральное место в системе управления общественными финансами занимают организация и осуществление бюджетного процесса. Действительно, от достоверности финансово-бюджетного прогнозирования, качества планирования бюджетных показателей, обоснованности разграничения бюджетных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, уровня технологий исполнения бюджетов, а также от прозрачности систем учета и контроля зависят эффективность использования общественных финансовых ресурсов и результативность решения социальных, экономических и иных проблем.

Указанные виды управленческой деятельности составляют содержание бюджетного процесса, правовое определение которого закреплено основным источником бюджетного права – Бюджетным кодексом (БК РФ). Согласно БК РФ, бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [1].

Следует отметить, что представленная дефиниция более широко трактует бюджетный процесс по сравнению с ранее действовавшим определением. В частности, законодатель сделал акцент на осуществлении участниками бюджетного процесса учетной деятельности. Это обусловлено логикой реализуемой на современном этапе реформы управления общественными финансами, предусматривающей повышение уровня информационной открытости, прозрачности бюджетных правоотношений, внедрение механизмов оперативного управления, а также усиление ответственности участников бюджетного процесса за достигнутые результаты деятельности.

Вместе с тем, по мнению многих исследователей в области теории финансов, правовое определение бюджетного процесса не вполне корректно по ряду причин, в числе которых, как правило, указывают следующие. Во-первых, законодательное определение бюджетного процесса дает его одностороннюю характеристику, поскольку не отражает его взаимосвязи с бюджетной политикой государства и значения в системе управления общественными финансами и не содержит указания на сроки, предусмотренные для организации и осуществления бюджетного процесса. Во-вторых, дискуссионный характер носит вопрос о необходимой и достаточной степени детализации состава участников бюджетного процесса при формулировке его определения. В этой области выделяются противоположные позиции. Одни указывают на неясность оснований для выделения в дефиниции бюджетного процесса в числе участников последнего органов государственной власти и местного самоуправления. По мнению других, акцент, сделанный на участии в бюджетном процессе органов государственной власти и местного самоуправления, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объясняют существование заинтересованности, с одной стороны, и необходимости, с другой, для органов власти (управления) в обеспечении и организации бюджетного процесса, что служит средством решения социально-экономических задач государства (муниципального образования), достижения паритета интересов различных субъектов общественных отношений, регулирования темпов и пропорций территориального, отраслевого, социально-культурного развития и т.д. Кроме того, органы власти (управления) наделены бо́льшими бюджетными полномочиями, чем участники бюджетного процесса, к ним не относящиеся, и играют важнейшую роль в обеспечении эффективности бюджетного процесса.

Некоторые авторы считают целесообразным дополнить дефиницию бюджетного процесса указанием на участие в нем трех ветвей государственной власти: законодательных, исполнительных и судебных органов [54]. Как правило, в большинстве публикаций по рассматриваемой проблематике рассматриваются полномочия исполнительных и законодательных органов государственной власти в бюджетном процессе, ничего не говорится о роли и месте судебных органов власти. При раскрытии состава полномочий участников бюджетного процесса БК РФ также не дает указание на участие в бюджетном процессе органов судебной ветви власти. Отчасти это связано со специфической ролью судебных органов государственной власти в бюджетном процессе, которая заключается в вынесении определений по вопросам конституционности норм БК РФ и других законодательных актов, правомерности тех или иных действий участников бюджетных правоотношений, решений по делам о бюджетных правонарушениях и т.д. Очевидно, что аналогичную деятельность судебные органы осуществляют и во всех остальных сферах правоотношений, однако это не может служить достаточным основанием для игнорирования роли судебных органов в бюджетном процессе.

Иногда при определении бюджетного процесса в качестве его участников называют лишь органы власти. В действительности же далеко не все участники бюджетного процесса относятся к органам власти или местного самоуправления. Например, этим статусом не обладает часть главных распорядителей, распорядителей, получателей средств бюджетов и администраторов поступлений в бюджеты.

В-третьих, законодательная дефиниция неоправданно сужает правовое поле регулирования бюджетного процесса, не включая в его содержание муниципальных правовых актов. Вместе с тем, наряду с БК РФ, законодательными и нормативными правовыми актами РФ, важное значение в регламентации бюджетного процесса имеют законодательство субъектов РФ и источники муниципального права. Этот аспект приобретает особую актуальность на современном этапе в условиях решения задачи по повышению эффективности управления региональными и муниципальными финансами, которая предусматривает формирование на указанных уровнях власти (управления) правовой базы, полно и детально отражающей все вопросы организации и осуществления бюджетного процесса с учетом территориальной специфики.

В-четвертых, законодательно закрепленная дефиниция не позволяет четко выделить стадии бюджетного процесса, а также отграничить их от видов управленческой деятельности. Последнее обусловливает неоднозначность мнений исследователей по вопросу количества стадий бюджетного процесса. Большинство авторов полагают, что бюджетный процесс состоит из трех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета [36, 68]. По мнению некоторых экономистов, четвертой, завершающей, стадией бюджетного процесса является составление бюджетной отчетности, утверждение отчета об исполнении бюджета.

Некоторые авторы при рассмотрении содержания бюджетного процесса выделяют не стадии, а этапы, делая при этом акцент не на временную определенность и последовательность деятельности, а на качественную однородность процедур, операций, технологий, его составляющих. Например, Г.Б. Поляк выделяет следующие этапы бюджетного процесса: сводное финансовое планирование и прогнозирование; составление перспективного финансового плана; составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета; исполнение бюджета; анализ и контроль исполнения бюджета [34]. При анализе подобного подхода, безусловно, необходимо учитывать время издания учебника и объективную невозможность учета отдельных новаций законодательства в области среднесрочного бюджетного планирования. Но данное обстоятельство не меняет логики автора, согласно которой сводное финансовое планирование и прогнозирование, с одной стороны, анализ и контроль исполнения бюджета – с другой, рассматриваются как самостоятельные этапы. Статус самостоятельного этапа контролю над исполнением бюджета придают Д.В. Дементьев, В.А. Щербаков и другие исследователи [39]. Очевидно, что сторонники указанной позиции отождествляют этапы и функции управления.

Вероятно, по мнению ряда исследователей, применяемая терминология не имеет принципиального значения, в то время как бо́льшую значимость представляет всестороннее описание комплекса действий, осуществляемых участниками бюджетного процесса. Однако структурирование бюджетного процесса – не только дискуссионный вопрос теоретического характера, но и необходимое условие определения, выбора, корректировки типа управления, обеспечивающего максимально эффективное использование бюджетного механизма.

На наш взгляд, наиболее корректной представляется позиция, предусматривающая выделение трех стадий. При этом контроль и учет являются видами управленческой деятельности. Контрольная деятельность осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Так, например, составление проекта бюджета сопровождается контролем информации, представленной субъектами бюджетного планирования о достигнутых и планируемых результатах их деятельности в отчетном и предстоящем периодах. Рассмотрению проекта бюджета органом законодательной власти (представительными органами местного самоуправления) предшествует его проверка контрольно-счетными органами. В ходе рассмотрения проекта бюджета осуществляется контроль соответствия представленных данных требованиям законодательства, выявления достоверности и надежности бюджетных показателей, степени соответствия последних стратегическим направлениям социально-экономического развития государства (территории) и т.д. Исполнение бюджета предусматривает постоянный контроль целевого, адресного использования бюджетных средств, мониторинг выполнения принятых обязательств, оценку эффективности реализации бюджетных программ, сопоставление плановых и фактических показателей. Отметим, что информационной основой осуществления финансово-бюджетного контроля на стадии исполнения бюджета выступают данные учета и показатели отчетности. Наряду с контрольной и учетной деятельностью содержание бюджетного процесса составляют такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, анализ.

Структурирование бюджетного процесса осложняется не только смешением понятий «стадия» и «вид управленческой деятельности», но и особенностями цикличности бюджетного процесса, а именно свойством его непрерывности. Так, выделение стадий предполагает строгую последовательность действий, иными словами, началу каждой последующей стадии предшествует завершение предыдущей. Это правило действительно соблюдается при выделении трех стадий: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета. При этом в период исполнения бюджета текущего финансового года осуществляется составление и затем рассмотрение и утверждение бюджета на очередной финансовый год. В еще большей мере это совпадение во времени стадий бюджетного процесса проявляется в условиях расширения горизонтов бюджетного планирования до трех лет и использования механизма «скользящего перспективного планирования».

Дискуссионный характер содержания бюджетного процесса обусловливает наличие многообразных подходов к его трактовке. В основе принципиальных различий формулировок лежит выделение того или иного аспекта бюджетного процесса, рассматриваемого автором в качестве приоритетного. Приведем лишь некоторые из формулировок, отражающие существование различных позиций и учитывающие вышеназванные дискуссионные аспекты. По мнению Г.Б. Поляка, бюджетный процесс – это совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой [34]. В.В. Ковалев трактует бюджетный процесс как «совокупность следующих друг за другом этапов формирования и исполнения бюджета, начиная с момента его разработки до момента утверждения отчета о его исполнении, подчиненных цели создания централизованного фонда денежных средств и его эффективного использования для обеспечения функций государства и местного самоуправления». А.С. Колесов, В.А. Гуртов не дают однозначного определения бюджетного процесса ввиду многоаспектности, сложности этой категории, однако выделяют его наиболее существенные аспекты. Бюджетный процесс рассматривается ими как компонента деятельности исполнительных, законодательных и судебных органов власти. Он начинается с формирования целей и задач бюджетной политики, включает сбор и анализ информации, позволяющей обеспечить наибольшую точность и достоверность бюджетного прогнозирования и планирования (в том числе оценки вероятности достижения целей и задач), разработку проекта бюджета, его согласование и утверждение, исполнение бюджета [54]. Завершением бюджетного процесса является составление и утверждение отчета об исполнении бюджета. В качестве неотъемлемой составляющей бюджетного процесса авторы называют оценку полученных результатов, организацию управления непрерывным бюджетным циклом, а также контроль, осуществляемый на всех этапах. Кроме того, в рамках бюджетного процесса продолжительностью около двух с половиной лет авторы предлагают выделить «малые» циклы, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджета не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла – в организации и в большей степени в обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджета и использованием этих средств, т.е. с предоставлением их получателям. Право на существование такого подхода обусловливается экономическим содержанием и назначением бюджетов как формы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчетов об их исполнении заключается в создании необходимых условий для эффективного осуществления органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной, важнейшей составляющей бюджетного процесса.

На основе представленных точек зрения могут быть сделаны следующие выводы. Во-первых, бюджетный процесс представляет «ядро» системы управления общественными финансами. При этом бюджетный процесс есть регламентируемый нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, муниципальных образований комплекс управленческих действий, направленных на достижение при помощи бюджетного механизма целей социально-экономической политики. Бюджетный процесс – совокупность согласованных принципов, методов, технологий, благодаря которым бюджет становится средством достижения макроэкономических и общественных целей. Во-вторых, бюджетный процесс включает три последовательные стадии: составление проекта бюджета; рассмотрение проекта бюджета и утверждение бюджета; исполнение бюджета. В-третьих, основное содержание бюджетного процесса представляют обеспечение и организация непрерывного движения финансовых потоков, возникающих в ходе формирования финансовой основы исполнения расходных обязательств публично-правовых образований и их непосредственного исполнения.

Сущность бюджетного процесса едина для всех бюджетов бюджетной системы независимо от особенностей правового регулирования, осуществляемого соответствующими органами власти (управления), специфики финансово-бюджетной политики, уровня социально-экономического развития территории. Однако указанные факторы во многом определяют подходы к организации бюджетного процесса. На основе изучения мирового опыта может быть сделан вывод о существовании двух принципиально различных моделей организации и осуществления бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и бюджетирование, ориентированного на затраты. Отметим, что термин «бюджетирование» не имеет нормативного правового определения. В узком смысле под бюджетированием понимается совокупность организаций, приемов, методов и процессов, связанных с подготовкой и принятием бюджета. Иными словами, бюджетирование отождествляется главным образом с бюджетным прогнозированием и планированием, процедурами согласования и утверждения бюджета. Более распространено мнение, согласно которому содержание бюджетирования не ограничено рамками первых двух стадий бюджетного процесса. Например, А.М. Лавров определяет бюджетирование как комплекс действий по подготовке проекта и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств [74]. Очевидно, что бюджетирование есть определенный, построенный на системе принципов, подход к организации бюджетного процесса.

Концептуальные различия, отражающие суть системы «управления результатами» и бюджетирования, ориентированного на затраты, представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1

Примечание: Составлено по [58, 74].

Проведенное сравнение помогает определить сущность обеих моделей. Так, в основе бюджетирования, ориентированного на затраты, лежит принцип распределения бюджетных ресурсов в объемах, необходимых для финансового обеспечения деятельности министерства, бюджетного учреждения, реализации программы. Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает не финансирование процесса деятельности, а инвестирование в непосредственный (запланированный и обоснованный при помощи формализованных методик) результат. Термин «инвестирование» в традиционном понимании ассоциируется с расчетом и сопоставлением затрат и финансовых результатов, а также с учетом социально-экономического эффекта. Этот же подход лежит в основе бюджетирования, ориентированного на результат.

На современном этапе система бюджетирования, ориентированного на результат, внедряется во многих государствах, значительно различающихся по историко-культурным, природно-климатическим характеристикам, уровню социально-экономического развития, форме государственного устройства, особенностям финансово-бюджетной политики. Переход к данной модели организации бюджетного процесса обусловлен закономерностями функционирования современной экономики, отличительными чертами которой выступают превалирующее значение финансовой составляющей, динамизм, инновационный путь развития. В подобных условиях возрастает необходимость формирования гибкого механизма управления социально-экономическими процессами, который обеспечит способность сектора государственного управления, во-первых, предоставлять высококачественные и востребованные обществом услуги, во-вторых, гарантировать данные законом права и общественные ценности, в-третьих, поддерживать пропорциональность развития государства при паритете интересов его компонент. Выполнение государством вышеназванных функций невозможно вне эффективного бюджетного механизма, которым и является бюджетирование «по результатам».

Дифференциация государств, внедряющих бюджетирование, ориентированное на результат, объясняет различие как самой концепции реформирования системы общественных финансов, так и разрабатываемых и практически используемых методов и инструментов бюджетирования. Однако можно выделить общие компоненты модели «управления результатами»:

1)  анализ (мониторинг) текущего состояния сектора государственного управления и социально-экономической ситуации;

2)  формализованные механизмы оценки результатов деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств (на основе стандартов оказания общественных услуг, мониторинга качества финансового менеджмента);

3)  принцип прозрачности (информационно насыщенная отчетность, доступная широкому кругу заинтересованных лиц, информирование общества о планах развития государства, реализуемых и предстоящих реформах и др.).

Непрерывно проводимый на основе бюджетной отчетности, данных органов государственной статистики, результатов социологических опросов и иной информации анализ имеет целью оценку состояния объекта в момент, предшествующий принятию решения о реализации бюджетной программы, и оперативное определение результативности бюджетных расходов и, следовательно, обеспеченных этими бюджетными ассигнованиями мероприятий. Достоверность и надежность результатов анализа в значительной степени обеспечивается применением формализованных методик оценки качества оказания общественных услуг, уровня финансового менеджмента распорядителей и получателей бюджетных средств, состояния управления общественными финансами в целом по территории (например, субъект РФ, муниципальное образование). С одной стороны, формализация методик является необходимым условием объективности оценки, оперативности принятия решения, упрощения процедур обработки информации, достижения сопоставимости данных по различным объектам и т.д. С другой стороны, практически все государства сталкиваются с проблемой поиска разумного паритета между простой методикой (подготовка и анализ сведений не должны требовать больших временных затрат) и ее способностью полно, всесторонне отражать фактическую ситуацию. Очевидно, что лишь согласованная система количественных и качественных показателей, предусматривающая систему балльной оценки и ранжирования показателей, способна с минимальной степенью искажения охарактеризовать качество управления, ход реализации программы, деятельность министерства.

Бюджетирование «по результатам» предполагает ориентацию на потребителя общественной услуги, что обусловливает необходимость непосредственного участия общества как в определении приоритетов развития государства (а следовательно, целей бюджетной политики), так и в мониторинге и последующей оценке качества предоставленных благ. Основными инструментами реализации этого принципа являются обеспечение доступа граждан к информации об организации и осуществлении бюджетного процесса, об утвержденных стандартах качества услуг, а также социологические опросы.

Как было указано выше, государства, внедряющие «бюджетирование по результатам», избрали различные подходы к совершенствованию бюджетного процесса. Однако практически во всех странах эти преобразования осуществлялись в комплексе с оптимизацией других аспектов функционирования сектора государственного управления, в частности с проведением административной реформы либо упорядочением системы разграничения полномочий органов власти и механизмов их координации.

Российская Федерация также совершенствует систему управления общественными финансами посредством внедрения «бюджетирования по результатам». При этом идеологи реформы в значительной степени руководствуются зарубежным опытом в данной сфере. Вместе с тем специфика социально-экономического развития России, исторические, политические, природно-географические особенности страны требуют существенной корректировки зарубежных методик и рекомендаций. Конкретные пути совершенствования порядка составления и рассмотрения проекта бюджета, его утверждения и исполнения изложены в соответствующих разделах пособия.