Текст книги "Городское управление"

Первые уральские города долгое время представляли собой конгломерат сельскохозяйственного и промышленного труда, причем многие из них специализировались именно на сельскохозяйственном производстве. Так, город Туринск возник по приказу Бориса Годунова: он дал распоряжение тюменскому голове Федорову Ямову организовать по р. Туре «ям и государственную пашню». Хлебопашеством занимались в Верхотурье. Многие из первых уральских городов представляли собой военные форпосты, остроги (Арамиль, Верхотурье, Туринск). Особенно активное развитие городов наблюдалось, как отмечалось выше, в Петровскую эпоху, когда металлургическая промышленность стала делом не личным, а государственным. Петр I направляет на Урал мастеров, большое количество оборудования, крупных организаторов, таких как А. Н. Демидов, В. Н. Татищев, В. И. де Геннин.

Первоначально на Каменном Поясе (так назывался Урал до XVII в., название «Урал» было предложено В. Н. Татищевым, в переводе с башкирского оно означает «пояс») металлургические заводы были казенными. Они поставляли металл и оружие для военных нужд. Но дела на казенных заводах в силу бюрократизма шли не всегда хорошо, поэтому стал привлекаться частный капитал. Большую роль в развитии Среднего Урала в промышленном отношении сыграли капиталы Никиты Демидова, который обратился в Сибирский приказ с просьбой разрешить ему разрабатывать руду на казенных Невьянских заводах. Такое разрешение он получил в 1702 г. Это был первый случай передачи в частные руки казенных металлургических и оборонных предприятий1515
  Бочко В. С. Свердловская область в период реформ (тенденции преобразований). Екатеринбург : Ин-т экономики УрО РАН, 2006. С. 9.


[Закрыть]. Позднее Демидовы уже за свой счет построили много заводов по производству меди и железа, в том числе Верхнетагильский, Нижнетагильский, Шайтанский (территория современного Первоуральска), Нижнесергинский, Ревдинский.

В XVIII в. отмечается бурный процесс роста городских поселений, тогда возникло 23 новых городских поселения. Сегодня 34 (72 %) из 47 существующих городов связаны так или иначе с работой предприятий горно-металлургического комплекса, они возникали как города-заводы.

Подводем итог сказанному: каждое социальное явление существует постольку, поскольку оно реализует некоторые актуальные потребности человека, и город как социальное явление возникает в силу необходимости удовлетворить ряд потребностей человечества. И хотя нет единого мнения в определении роли городов в цивилизации и причин их возникновения, но мы можем предпринять попытку реконструкции этих причин, базируясь на тех сведениях, которые находятся в нашем распоряжении сегодня1616
  Известный российский исследователь А. Лола считает, что «первые города на Земле созданы богами от 450 тыс. до 100 тыс. лет тому назад». Первый город, созданный богами (рядовыми богами – аннунаками и нефилим), – город Эриду (Лола А. М. Городское и агломерационное управление в России: состояние и что делать. М.: «Канон+»; РООИ «Реабилитация», 2013. С. 12–13).


[Закрыть].

С точки зрения степени фундаментальности, мы можем выделить три группы причин появления городов, первая их которых указывает на базовые, коренные, глубинные социально-биологические причины, вторая – на цивилизационные причины, порожденные ходом разворачивания исторического процесса, и третья – на частный случай, повод возникновения, конкретный толчок (табл. 5).

В природе существуют биологические виды, которые ведут преимущественно одиночный образ жизни. Но уже первобытные люди жили совместно. Это объясняется врожденной, данной от природы биологической чертой человечества – коллективистским способом существования, стадным образом жизни. Коллективность (стадность) – явление не уникальное в живом мире. Для человека, которой сам по себе существо очень слабое, она явилась большим благом, позволила успешно защищаться от нападений, оказывать помощь нуждающимся, накапливать и передавать от поколения к поколению жизненный опыт. Стадный образ жизни создавал условия для социализации человека, приобщения его к обществу, языку, культуре, делал его жизнестойким в условиях суровой природной среды. Люди стремятся жить совместно. Если бы люди изначально вели одиночный, изолированный образ жизни, они никогда бы не построили городов.

Таблица 5

Причины возникновения городов

Они не построили бы и их и в том случае, если бы не росла численность человеческой популяции. Малочисленные племена на заре человечества (как и в нашу эпоху) не образуют такого типа поселений, как города. Численность населения – важнейший признак города.

Наряду с факторами стадности проживания и нарастания численности, появление городов связано с еще одной причиной – развитием социальной сущности человека. Рост численности и стадный образ жизни присущ, например, и человекообразным обезьянам. Но обезьяны, как известно, не образуют городов. Причина этого заключается в особенностях развития психики: человекообразной обезьяне присуще лишь примитивное мышление, тогда как у человека есть сознание – способность к обобщенному, теоретическому, абстрактному мышлению, возможность улавливать неочевидные, слабо прослеживаемые связи и отношения, способность к творчеству. Сознание означает способность к рефлексии, в том числе и к самоосознанию. В основе сознания лежит более развитая, чем у обезьян, нервная система и ее важнейший элемент – головной мозг. Благодаря сознанию у человека развилась способность не только к усвоению, но и к накоплению и обобщению опыта, знаний, он уже мог не просто приспосабливаться к миру, но и планировать будущее, изменять среду, в том числе – создать город как новую, искусственную среду обитания.

Развитие сознания и совместное проживание привели к появлению общества – организации, в которой накапливаются, передаются по наследству все достижения человечества, среды, в которой человеческое существо становится личностью. Вне общества человеческий детеныш не становится Человеком (доказательством этому служит пример ферральных детей-маугли). Город в максимальной степени концентрирует в себе разнообразные экономические, политические, социокультурные институты, в которых происходит развитие и функционирование людей.

Историческое развитие общества означало постепенное накопление знаний, умений, навыков, появление новых технологий и материалов. По мере развития цивилизации люди изменяли свое отношение к среде проживания: от простого «перемещения в природе» они переходят к ее преобразованию, к созданию иной, отличной от природной, искусственной среды обитания − к городу. Таковы общие, самые глубинные, фундаментальные причины появления городов.

Отдельные цивилизационные причины возникновения городов полностью относятся к факторам социального порядка, они порождены прогрессом общества. В качестве отдельных социальных вех возникновения городов выступали разделение труда на земледелие и скотоводство, выплавка металлов, появление ремесел, развитие торговли, коммуникаций и кооперации.

Специализация отдельных групп людей на одном из видов деятельности (земледелии, скотоводстве или ремесле) означала возникновение системы разделения труда. Разделение труда имело своим неизбежным следствием возникновение обмена (коммуникаций, торговли). Между отдельными группами поселений возник сначала простой обмен продукцией, а потом торговля, которая способствовала усилению специализации поселений на отдельных видах производств: появляются, с одной стороны, села и деревни, занятые сельскохозяйственным производством, с другой – городки, в основном концентрирующие ремесла и пункты обмена. Первоначально такое разделение было нежестким, однако постепенно оно углубилось, формируя специфические функции городов (функции производства, торговли, административно-командные и пр.).

Использование металлов позволяло создавать такие предметы, которых никогда не существовало в природе. Вещи, созданные из этих материалов, оказались более прочными и служили дольше. Жилища, утварь, мебель, орудия и приспособления для их производства – все это образует особую искусственную среду, созданную человеком. Пространство, которое служит местом концентрации этих вещей, обживается и используется более длительное время. Появление более совершенных орудий, новых технологий позволяло людям использовать землю для производства сельскохозяйственной продукции многие годы и долго жить на одной территории. Отныне сама эта территория, искусственная среда становится ценностью, которую требуется сохранять и защищать.

Цивилизационный фактор играл важнейшую роль в возникновении города. Так, в период собирательства и охотнического быта каждому охотнику нужен был огромный простор для добывания необходимых средств к жизни. В пастуший период та же площадь могла прокормить уже значительно большее количество людей, но все-таки очень немного. В земледельческий период население могло проживать еще гуще, при благоприятных условиях густота населения может достигать 40 жителей на километр.

В промышленный период при искусственном удобрении земли и при обмене продуктами между селом и городом на той же площади может уместиться вчетверо больше людей, т. е. 160 жителей на километр. В торговый период, когда население начинает получать пищу из других стран, густоте населения почти нет предела1717
  Милюков П. Очерки по истории русской культуры. М.: Изд-во М. и С. Сабашниковыхъ, 1918. Ч. 1. С. 22–23.


[Закрыть]. Среди предпосылок возникновения городов мы можем обнаружить и более частные причины, которые служили конкретными поводами для их появления (именно этот тип причин чаще всего выделяется как фактор, обусловивший появление города). Частные причины можно подразделить на объективные и субъективные. Первые возникали в силу естественно сложившейся ситуации в ходе постепенного исторического развития общества; вторые представляют собой решения правителей, властей (нередко малообоснованные) о построении того или иного города.

Объективные причины можно подразделить на природногеографические, экономические, политические, социокультурные. Объективными природно-географическими поводами возникновения города могли стать место пересечения дорог; место, в котором обнаружены залежи полезных ископаемых; удобная бухта на берегу моря, судоходной реки. Нередко в этом случае город постепенно вырастал из маленькой деревеньки или небольшого поселка. Поводом могли быть и экономические факторы, например, создание на территории медеплавильного производства, развитие промыслов, наличие ярмарок, рынков и т. п. В качестве политических причин выступали сторожевые, охранные, военные поводы (селение, обнесенное стеной и призванное отражать атаки врагов, могло превратиться в город-крепость) или административные (туземное поселение, где размещалась администрация, могло со временем стать городом – административным центром). Социокультурным поводом возникновения города могли стать часто посещаемые монастыри или церкви, места паломничества, места фестивалей и т. п.

Поводом для возникновения города были не только объективно сложившаяся экономическая или политическая ситуация, удобное географическое положение, но и чисто волевые, субъективные решения властей. Примерами субъективных поводов являются решение Петра I о создании Санкт-Петербурга или возникновение по решению советского правительства в 60-е гг. ХХ в. городов в Сибири (вдоль Байкало-Амурской магистрали).

Роль субъективного фактора подчеркивает П. Милюков, отмечая, что занятие промышленностью носило в Древней Руси вполне домашний характер, т. е. сосредотачивалось в деревне. Всякая крестьянская семья сама ткала для себя холсты из собственного льна, сама делала домашнюю утварь, даже орудия, и лишь немногие товары покупала. В этом виде домашняя промышленность существовала как в Европе, так и в России. Но затем процессы стали развиваться по-разному. В Европе быстрый рост промышленной жизни, развитие технических приспособлений привели к расширению размеров этих производств, увеличению затрат на материалы и оборудование. В результате появляются «капиталисты» – люди, владеющие капиталом, скупщики продуктов домашнего производства. Постепенно они превращаются в оптовых заказчиков, а мелкие производители – в наемных рабочих. Оставалось только объединить наемных рабочих в одном помещении, заменить ручной труд на машинный. «У нас же мануфактура и фабрика не успели развиться органически из домашнего производства, под влиянием внутренних потребностей страны. Она создана была впервые правительством…»1818
  Милюков П. Очерки по истории русской культуры. С. 86.


[Закрыть].

Города возникли в силу целой серии иерархических причин, и они будут существовать до тех пор, пора эти причины будут актуальными или пока люди не найдут новых пространственных форм их реализации.

Сегодня прослеживаются некоторые тенденции, которые сдерживают полную экспансию городов на планете и которые, возможно, со временем приведут к их мутации или исчезновению. Во-первых, разрастание городов сдерживается наличием у человека потребности в пище, что означает необходимость сельскохозяйственных угодий, а также населения, которое занимается сельским хозяйством, и, следовательно, сельских поселений. Иными словами, часть жителей планеты будет и далее проживать не в городах. Во-вторых, поскольку город как искусственная среда отделен от природы (особенно в варианте крупного города) и полон труднорешаемых проблем, мы наблюдаем тенденцию дезурбанизации, в большей или меньшей степени присущую крупнейшим городам мира. При этом дезурбанизация проявляется и как отток достаточно зажиточных горожан в пригороды, и как «растекание» города в ходе агломерационных процессов, когда сельский и городской компонент среды начинают сближаться, границы между ними стираются. В-третьих, постепенной мутации города как социально-территориальной формы поселения способствует чрезвычайно бурный научно-технический прогресс: новые технические средства позволяют работать не выходя из дома, покупать через Интернет продукты в магазинах, расположенных далеко от места проживания, виртуально посещать концерты, совещания, заседания, просто общаться с любым человеком в любой точке пространства. Современные строительные технологии позволяют строить достаточно автономные жилища, уровень комфортабельности которых соответствует тем, что предоставляет крупный город. Все большее распространение, несмотря на критику, получают дистанционные формы получения образования. Идет активная разработка новейших средств передвижения. И можно предположить, с некоторой долей фантазии, что если все потребности удовлетворяются таким образом, то нужда в скученном, искусственном мире – городе – скоро отпадет или существенно ослабеет. Добавим к этому, что, по результатам наших социологических исследований, город как фактор влияния на реализацию потребностей человека занимает только четвертое место.

Дореволюционный этап. Урбанизационные процессы в России начались относительно поздно и шли медленно: в IX–X вв. на территории страны было 25 городов; в XI в. – 64 города; в XII в. – 135 городов; в XIII в. – 47 (численность сократилось в период татаро-монгольского нашествия).

Первые шаги в управлении российскими городами были похожи на первоначальное управление городами в Европе. Эти города возникали как центры феодального, княжеского властвования. Со временем родовые отношения пришли в упадок, стала нарастать междоусобица, изменялась система социально-экономических отношений, что закономерно привело к модификации системы управления городскими поселениями.

Типичной исторической особенностью российских преобразований, в том числе и преобразований городского управления, являлось то, что все социально-экономические реформы производились «сверху вниз» – по инициативе верхов, властного вмешательства государства. Городское управление было жестко вплетено в вертикаль централизованной государственной структуры управления и зависело от нее.

Это приводило к тому, что реформы реализовывались быстро (велика сила государства), но всегда извращались и модифицировались, когда дело доходило до их воплощения на местах. Нередко реформы постепенно сами собой «угасали». Для большинства рядовых горожан они были неожиданными и непонятными.

Население не участвовало в управлении городом. Это было связано с тем, что в российском городе не сложились активные формы организации граждан типа городских цехов в Европе, систематически и целенаправленно отстаивающих свои интересы. В крупных городах существовали купеческие объединения, но не было ремесленнических, объединявших слой мелких производителей.

В развитии местного самоуправления России можно также выделить и другую отличительную историческую черту – перманентную борьбу двух течений, одно из которых отстаивало русскую самобытность как основу государственного управления, а другое ориентировалось на внедрение, копирование иностранного опыта. Петр I взял за основу передовой по тому времени опыт шведского городского управления, Екатерина II и Александр II – прусскую систему.

История развития городского управления – это яркий пример циклических изменений в балансе централизованной и децентрализованной формы управления, пример того, как государство то наступает, усиливая свои позиции, то отступает, давая больше свободы и полномочий местным органам городского управления. Исторически в России помимо общего государственного управления существовали: местное государственное управление (так называемые горные заводы), земское самоуправление, городское самоуправление, самоуправление окраин. Земское самоуправление охватывало уезд, включая сельское население и население городов.

В целом выделяют три этапа развития городского самоуправления:

• формирование предпосылок самоуправления – это исторический опыт управления Новгорода и Пскова, построенный на общинных началах (IX–X вв.);

• складывание элементов местного самоуправления – от реформ Ивана IV до реформ Екатерины II;

• непосредственное внедрение элементов местного самоуправления – от Екатерины II до Александра II и реформ временного правительства.

Ярким примером развития городского управления в форме общественного самоуправления является опыт российских городов Новгорода и Пскова. Хотя некоторые историки считают, что новгородское правление – это своего рода форма государственного управления, все же следует отметить, что Новгород обладал значительными правами: чеканил собственную монету, вел войну, издавал законы, имел особую систему управления – вече, включавшее в себя народное правительственное собрание и наместников, назначаемых князем. Вече – собрание части мужского населения города – обладало широкими полномочиями: были случаи, когда оно призывало князя, судило о его «винах», «указывало ему путь» из Новгорода; вече избирало посадника, тысяцкого и владыку; решало вопросы о войне и мире; издавало и отменяло законы; устанавливало размеры податей и повинностей; избирало представителей власти в новгородских владениях и судило их. Окруженный земляными валами, Новгород располагался на обоих берегах Волхова и делился на пять концов: Загородский, Неревский, Людин на Софийской стороне и Славенский и Плотницкий – на Торговой. Каждый конец Новгорода имел свое вече и делился на две сотни. Сотни делились на улицы. Соответственно, во главе их стояли кончанские, сотские и улицкие старосты. Во время войны каждая улица, сотня и конец составляли свою военную часть, входившую в ополчение. Новгороду подчинялись 30 пригородов и волости.

В 1478 г. вече как политический институт было уничтожено. Традиции веча восходят к многотысячелетним традициям народных собраний, идущих от родоплеменных советов. Это означает, что Россия имеет давний исторический опыт городского общественного самоуправления.

Во второй половине ХVI в. городское население начинает более четко отделяться от сельского. Появляются особые разряды городского населения и посадские люди. Именно в этот момент проводятся реформы царя Ивана IV.

К началу реформ власть в городах принадлежала наместникам, назначаемым верховной государственной властью. Наместники в буквальном смысле кормились (система кормления) со своей территории, при этом они несли ответственность не перед государством, а только перед обществом. Эта система создавала неопределенность в положении отдельных социальных групп. Так, у военных получалось двойное подчинение (государю и наместнику). Кроме того, многие наместники фактически разорили свои территории, народ разбегался, волости пустели. В этой ситуации Иван IV издал «Приговор царский о кормлениях и о службах» (1555–1556).

Согласно Приговору, система кормления упразднялась. Города как элемент земства получали известную самостоятельность на основе откупной системы – они были обязаны платить в казну особый посошный выкуп, тем самым «выкупая» некоторую свободу действий на своей территории. Посошный выкуп потребовал создания системы строжайшей приписки населения к городам, так как именно количество приписанных людей лежало в основе расчета величины налога.

Городская система управления отличалась тем, что городские власти (излюбленные головы) избирались всем городским земским сословием на один год (не участвовали в выборах только военные – они подчинялись государю). Их главная функция заключалась в сборе и отправке налогов в Москву, хотя и все остальные городские дела были в их ведении.

В целом реформы Ивана IV были шагом в прогрессивном направлении, но они сменились периодом Смуты, жестоких репрессий, опричниной. Бояре, почувствовавшие вкус самостоятельности, были жестоко наказаны. Произошел поворот к приказно-воеводскому управлению (государственно-военному террору).

Рассматривая городское управление в прошлом, следует учитывать то, каким был город того времени. Вот описание города XVII столетия: «…городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя – деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ – та же деревня, только полюднее»1919
  Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895. С. 44–48.


[Закрыть]. То же самое можно сказать о городе-деревне XIX в.: «Та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и казначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой»2020
  Там же. С. 44–45.


[Закрыть]. По статистическим данным о состоянии городов Российской империи, составленным в 1825 г., оказалось, что из 42 губернских городов только в двух – Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных, и то потому, что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве – в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных. Так выглядел город и к началу ХIХ в.

Во время Петра I (конец XVII – начало ХVIII в.) в России складывается абсолютная монархия. Ни одна структура – от частного дома до казармы – не осталась без государева ока. В то же время можно выделить некоторые новые элементы в городском управлении, появившиеся в эпоху Петра.

Первым шагом было создание особого сословного управления – самоуправления горожан. «Самоуправление – право, предоставляемое государством своим составным частям, областям, общинам, сословиям и корпорациям управлять самостоятельно своими внутренними делами, административными и хозяйственными, под контролем агентов правительственной власти»2121
  Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII – начало XX в.). М.: Новый юрист, 1998. С. 92.


[Закрыть]. В условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь дополняли аппарат правительственного управления, выполняя вспомогательные функции, делегированные им центральной властью. В отличие от европейской практики, где города самостоятельно вели хозяйство и рассматривались как совокупность общих интересов горожан, в России (за исключением Новгорода, Пскова и Вятки) городское управление было организовано, исходя не из интересов горожан, а из потребностей, в первую очередь, государства.

Проводя реформу, Петр I преследовал две цели: 1) сбор налогов; 2) управление торгово-промышленным населением. Петру были нужны не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые помогали решать его амбициозные задачи, подкрепляя их экономически. Так, реформа Петра I 1699 г. не была распространена на территории Урала и Сибири: по мнению московских чиновников, «людишки» в тех местах были «худые, скудные».

30 января 1699 г. Петр I учреждает Бурмистерскую палату, тем самым предоставив населению право ежегодного выбора из своей среды бурмистров, которые должны были заниматься не только казенными сборами, но и выполнять городские повинности. 7 ноября 1699 г. Бурмистерская палата была переименована в ратушу. Как высший центральный орган по управлению торговопромышленным классом, ратуша имела право подавать доклады прямо государю, в результате ратуша становится чем-то вроде министерства городов и городских сборов. Ратуша просуществовала примерно до 1720 г., до учреждения Главного магистрата.

По имеющимся историческим данным, реформировать городское управление и учредить магистраты посоветовал Петру I некий швед Г. Фик, и Петр в 1718 г. издает указ: «Учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по всем городам». Реализация указа началась примерно через полтора года.

Новая магистратская реформа, объединяя городские общества, изменила характер городового управления. Теперь члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно, что диктовалось необходимостью создать условия для устойчивости городского управления. Члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей»2222
  Государственные учреждения России XVIII века: (Законодательные материалы). М., 1960. С. 392.54


[Закрыть]. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2–3 тыс. дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов. Магистраты должны были содержать полицию, они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, в их компетенцию также входило начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома. Кроме того, магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат.

Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег (по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города, следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем, стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте (для чего при церквях и в других местах создавались школы), заботиться о пропитании престарелых горожан путем устройства богаделен, выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места, учреждать опеку над малолетними детьми и их имуществом и т. д.

Следует отметить, что все эти обязанности и выполняющие их структуры содержались за счет населения, а не государства, поэтому неудивительно, что функции магистратов очень долго оставались на бумаге, реализация идеи магистратов так и не была полностью осуществлена. Фактически во многих городах магистраты просто отсутствовали. Хотя магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но на самом деле высшие органы – Сенат, Камер-, Коммерц– и Мануфактур-коллегии по-прежнему постоянно вмешивались в магистратские дела, тем самым существенно сужая полномочия магистратов. К тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате Главному магистрату так и не удалось уничтожить пестроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений в городское управление также не было устранено. При Петре I городское население получило название граждане, а позднее – мещане (как в Польше). Они были разделены на гильдии (банкиры, купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и пр.) и на цехи мелких торговцев и ремесленников. Это новшество было попыткой переноса на российскую почву зарубежного опыта, но реальной власти такие структуры не имели и скоро превратились в формальные бюрократические организации.

Впервые была введена классификация городов. Были выделены большие главнейшие города (Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига и др.), в которых имелось от 2 до 3 тыс. дворов и выше; города от 1 тыс. до 1,5 тыс. дворов; города от 500 до 1 тыс. дворов; небольшие города – от 250 дворов и выше; все малые города и слободы, «где какие обретаются»2323
  Анимица Е. Г., Силин Я. П., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления: учебник для вузов. 2-е изд. Екатеринбург: УрГЭУ, 2006. С. 58.


[Закрыть].

В царствование Елизаветы Петровны структура городского управления сохраняет вид как при Петре I, происходит бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II. Введенные Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.

Именно с правлением Екатерины II связывается непосредственное возникновение местного самоуправления. Екатерина II издала много указов о создании новых городов и украшении старых, она мечтала создать города с фонтанами, ботаническими садами, храмами, университетами и др. «Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордостью заявляла о создании ею в течение этого короткого времени двести шестнадцати повсюду воздвигнутых городов»2424
  Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. С. 13.


[Закрыть].

Царица Екатерина II предпринимает активные шаги к ослаблению центральной власти и усилению власти на местах. Первый акт в этом направлении был издан ею в 1775 г. – указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи».

С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов, и наконец 21 апреля 1785 г. она издает это положение в виде «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи», позже получившей название «Жалованная грамота городам». Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления.