Текст книги "Городское управление"

Оценивая современное состояние городского самоуправления, следует сказать, что в общественной науке сложились три основные теории (трактовки) местного самоуправления: общественная, государственная и государственно-общественная.

На первых порах ученые отдавали предпочтение общественной теории местного самоуправления. Общественная теория предполагала, что существует строгое разграничение государственных и общественных дел в системах управления. Круг общественных дел отличен от государственных, государственное вмешательство во внутренние дела недопустимо. Носителем власти в обществе является народ. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного общества государству, требуя, чтобы каждая структура занималась только своими собственными делами.

Государственная теория рассматривает местное самоуправление как часть государственного устройства и исходит из невозможности точного разграничения общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела – это часть государственных дел, переданных для их исполнения на местах. Источником общинной власти является государство.

Из третьей теории – государственно-общественной – следует, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, затруднительно четко выделять местные дела, отличные от общегосударственных. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования. В соответствии с этой теорией община выполняет как местные дела, не требующие вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенный круг дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

На наш взгляд, в последней теории авторы отражают не столько реальное содержание местного самоуправления, сколько его фактическую слабость в современной ситуации.

В 2000 г. по инициативе главы города Екатеринбурга началась разработка Стратегического плана развития города до 2015 г. В 2003 г. этот план был успешно принят, он включает восемь направлений, в том числе такое направление, как «Развитие гражданского общества и местного самоуправления». В 2010 г. городские власти вновь вернулись к плану с целью пролонгировать его до 2020 г. и тем самым привести в соответствие с общероссийской стратегией и стратегией, разработанной субъектом Федерации. Анализ развития местного самоуправления за 7 лет позволил выявить некоторые тренды, отражающие тенденции развития системы местного самоуправления на Урале и изменения законодательной базы местного самоуправления и практики ее применения.

Современное состояние местного самоуправления достаточно красноречиво характеризует уже тот факт, что после принятия № 131-ФЗ в течение ряда лет этот закон ежегодно менялся, в среднем принималось по 5–7 федеральных законов, вносящих в него поправки, которые в основном касались важнейшего момента – изменений компетенций местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что далеко не все изменения действительно совершенствовали его, т. е. повышали его качество. Следует констатировать: закон в первоначальной и в нынешней редакции – это два разных закона. Понятно, что нестабильное законодательство исключает возможность эффективной работы местного самоуправления.

Стало очевидным, что функционирование системы местного самоуправления не подкрепляется соответствующим финансовым сопровождением. По данным из официальным источников, до 98 % муниципальных образований России не могут обеспечить существующие расходы собственными доходами, только малая часть муниципальных образований в состоянии обеспечить баланс между расходами и доходами, что указывает на то, что доходные источники закреплены неверно.

За последние годы изменение налогового законодательства привело к резкому сокращению количества налогов, собираемых в муниципальную казну. Еще пять лет тому назад их было 10, сейчас осталось только 5. Из самых последних потерь муниципальных образований – передача штрафов по линии ГАИ субъекту Федерации. По г. Екатеринбургу это привело к потере около 150 млн руб. ежегодно. В целом от всех сборов, поступающих с территории муниципального образования «Город Екатеринбург», собственно в муниципальном образовании остается не более 30 %. Другие, более мелкие областные муниципальные образования практически полностью зависят от дотаций, что позволяет им удовлетворять только некоторые из насущных потребностей. В результате, по данным Министерства регионального развития РФ, в 2008 г. более 80 % поселений частично или полностью делегировали свои полномочия вышестоящим структурам – муниципальным районам. Существующая на сегодня практика такова, что муниципальные районы не передают денежные средства на поселенческий уровень. Само массовое делегирование полномочий является в действительности дискредитацией поселенческого местного самоуправления. А поскольку приближение власти к населению путем повсеместного внедрения поселенческого уровня местного самоуправления являлось одной из задач нынешней муниципальной реформы, то подобная практика разрушает фундаментальные основы и цели муниципальной реформы в целом3131
  Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. С. 39.


[Закрыть].

Паралич хозяйственной работы вызвала практика применения Федерального закона № 94-ФЗ от 21. 07. 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение услуг для государственных и муниципальных нужд». Принятие идеи конкурса при проведении закупок и необходимость строго следовать предписаниям привели к тому, что ведущую роль при выборе играют только заявленные цены. При этом опыт работы, мнение клиентов, качество как критерии оценки оказываются неработающими инструментами.

Резко сокращается степень реальной самостоятельности органов местного самоуправления. Теперь законодательство диктует многие положения, ранее решаемые самими органами местного самоуправления, например, режим выборов: не менее 50 % депутатов должно выбираться по партийным спискам. Более того, избирательные комиссии муниципалитетов не могут функционировать, если не получили одобрения свыше. Счетная палата при городской думе, по своей сути независимый орган, теперь вписывается в вертикаль власти, становится подотчетной вышестоящим властным структурам.

Изменения произошли и в структуре самих органов местного самоуправления. Так, с осени 2010 г. в Екатеринбурге введен пост сити-менеджера. Его возникновению предшествовали бурные дебаты со стороны общественности: народ решительно голосовал за выборность главы города. В результате выборность была сохранена, однако качественно изменились полномочия главы города – теперь он возглавляет городскую думу, в то время как оперативное управление финансово-экономической деятельностью перешло в руки неподконтрольного населению сити-менеджера.

Компетенции местного самоуправления, как они определены к настоящему моменту, значительно запутаннее по сравнению с тем, как это было изначально заложено в концепции разграничения полномочий в первой редакции ФЗ № 131. С одной стороны, на практике применяется все больше и больше федеральных законов, в которых дается целый перечень полномочий, делегируемых местному самоуправлению. Они выходят за рамки вопросов местного значения, при этом обременение городов полномочиями, как правило, не сопровождается соответствующим финансированием, что противоречит закону, в котором ст. 19–20 четко прописывают процедуру такого делегирования полномочий. С другой стороны, функциональное поле деятельности муниципалитетов также сокращается, наблюдается активный тренд в сторону наступления на местную власть. Из сферы компетенции местного самоуправления убраны такие вопросы, как поддержка и обслуживание социально уязвимых групп, участие в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений, расчет жилищных субсидий. В 2006 г. из полномочий городов – административных центров субъектов РФ – были изъяты полномочия по распоряжению городскими землями. У местного самоуправления было мало возможностей контролировать безопасность граждан. Долгие годы, примерно 15 лет, многократно, на самых различных уровнях городские власти говорили о необходимости передачи функций милиции на уровень муниципальной власти. Сейчас, в связи с новой реформой полиции, эта надежда растаяла. В целом «попытка дальнейшего совершенствования разграничения компетенций успехом не увенчалась. Скорее наоборот – они свидетельствуют зачастую о все большем ее запутывании»3232
  Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. С. 38.


[Закрыть].

Следует особо сказать об условиях работы муниципальной власти. Ее деятельность находится под чрезмерным, тотальным и многоканальным контролем, который осуществляют самые различные вышестоящие структуры.

Еще одна черта, характеризующая условия работы, – это нестабильность законодательства. Ситуацию хорошо иллюстрирует такой пример: устав муниципального образования «Город Екатеринбург» – важнейший документ, создающий базу для его функционирования и развития, с момента издания редактировался более 10 раз!

К сказанному можно добавить, что до сих пор нет четкого разграничения имущества между муниципальными образованиями разных типов, не решен земельный вопрос. Такая ситуация не является уникальной, характерной только для Урала, она скорее типична.

В то же время происходят и другие процессы: в ряде городских муниципалитетов страны наблюдается борьба между областным и городским головой (Башкортостан). При этом местное самоуправление выведено из-под государственного контроля сверху и контроля населения снизу. Порой оно сводится к режиму личной или корпоративной власти муниципальных должностных лиц, искажая саму демократическую природу местного самоуправления. Отсутствует объективная судебная защита местного самоуправления и граждан.

Несомненно, за последнее время имелись и некоторые положительные тенденции: произошла определенная консолидация населения в рамках интернет-сообщества; появились ТСЖ (товарищества собственников жилья); сохранилась идея местного самоуправления в законодательных актах. При этом ни один из перечисленных процессов нельзя считать гарантировано устойчивым или стабильно действующим в направлении развития местного самоуправления.

Какие выводы можно сделать из анализа этих тенденций? Мнения однозначные, хотя представлены разными вариантами: от мягкого – «идет усиление вертикали власти» до жесткого – «реформа местного самоуправления провалилась». По мнению бывшего министра регионального развития В. Басаргина, сегодня все свои вопросы решают самостоятельно только 14,8 % поселений.

В условиях постоянной централизации, вертикализации, «партизации» власти местное самоуправление рискует превратиться в государственное управление на местах.

Если анализировать реакцию на происходящие процессы со стороны социальных сил, то можно сказать, что она не однозначна. Определенная часть политически активных граждан одобряет происходящее, другая – реагирует на происходящее отрицательно и активно (даже радикально). Часть населения пребывает в состоянии активной информированности: люди в курсе происходящего, но не афишируют свою позицию. Что касается основной массы населения, то нередко говорят, что она «спит». В действительности люди прекрасно понимают и по-своему оценивают происходящее, причем по-народному просто и метко. Они хотят спокойно жить, растить детей, быть счастливыми и уверенными. Это – естественное желание обычного человека. Как сказал Ч. Дарвин, «выживают не сильнейшие и не умнейшие виды, а те, кто быстрее приспосабливаются к изменениям…». Люди приспосабливаются, т. е. адаптируются к изменяющейся ситуации, чтобы выжить. И это может продолжаться достаточно долго, пока будет сохраняться экономическая база, необходимая для выживанию, или пока не появится достаточно конструктивная идея социального переустройства.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем заключается специфика местного самоуправления как уровня и формы управления?

2. Почему местное городское самоуправление не является суверенным?

3. Какие документы образуют правовую основу городского местного самоуправления?

4. Какие факторы обусловливают современное состояние местного самоуправления?

5. Можно ли в условиях современного законодательства четко обозначить границы городского управления?

6. Входит ли городской округ в состав муниципального района?

7. Распространяется ли в настоящее время городское управление на сельские поселения?

Список рекомендуемой литературы

Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 окт. 1985 г. ETS № 122 [Электронный ресурс]. URL: http://admmegion.ru/gov/ laws/detail. php?ID=44909 (дата обращения: 08.07.2012).

Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 г., с изменениями от 30.12.2008 г. [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 08.10.2013).

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ : принят Гос. думой ФС РФ 16.09.2003 г. (действ. ред. от 01.09.2013 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www. consultant.ru/popular/ (дата обращения: 03.07.2010).

Пилявский А. П. Основы местного самоуправления: учеб. пособие / А. П. Пилявский, А. В. Рассохин. Екатеринбург: УрФУ, 2010. 228 с.

Устав муниципального образования «Город Екатеринбург» [Электронный ресурс]. URL: http://www.ekburg.ru/officially/ustav/ (дата обращения: 06.07.2013).

Часть вторая
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОРОДСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

4. Представительный орган городского управления

Понятие «структура» можно определить как совокупность элементов и связей между ними. Следовательно, управленческая структура города – это совокупность городских организаций, учреждений управления и их функции, а также их связи и отношения друг с другом. В эту структуру входят как общегородские, так и внутригородские (районные) управленческие организации. Каждый элемент городской организации имеет свои специфические управленческие полномочия и играет особую роль в общей системе управления.

Согласно Федеральному закону № 131 от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», городское местное самоуправление включает в себя: представительный орган, главу местного образования, местную администрацию, контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом. Так, с октября 2010 г. в г. Екатеринбурге существует пост сити-менеджера.

Согласно закону, организационная структура городского управления определяется на местах населением самостоятельно, но первые три элемента, перечисленные в законе, являются обязательными для всех городов.

Закон Свердловской области предписывает название городским органам управления. В Екатеринбурге представительная власть реализована в виде городской думы (в других городах она может называться городским советом), исполнительная – городской администрации. Высшее должностное лицо в г. Екатеринбурге – это глава города (в других городах может называться мэром).

В основе организационной структуры лежит идея разделения властей. Одна ветвь власти – представительная власть – должна заниматься выработкой общих направлений городской политики, которые отражаются в постановлениях, указах, уставах и прочих правовых документах. Эта власть также призвана отражать и выражать интересы населения. Вторая ветвь – исполнительная власть – исполняет эти решения на практике. Деятельность ветвей находится под взаимным контролем.

Высшим органом в системе городского самоуправления является представительный орган (в г. Екатеринбурге – городская дума). Представительный орган образуют выбираемые населением депутаты. Городская дума имеет широкий спектр полномочий. В сферу компетенции городской думы входит:

1. Принятие актов нормативного характера, обязывающих граждан и юридических лиц к определенным действиям (например, устава, различных постановлений).

2. Назначение местных референдумов, выборов и других законных волеизъявлений народа (например, проведение общественных слушаний по поводу введения поста сити-менеджера).

3. Принятие планов развития города и утверждение отчетов об их исполнении (например, принятие стратегического плана развития города).

4. Утверждение местного бюджета и отчета об его исполнении.

5. Утверждение размеров налогов и сборов и порядка распоряжения муниципальной собственностью.

6. Контроль за деятельностью должностных лиц, предусмотренный уставом муниципального образования.

Согласно ФЗ № 131 от 2003 г., количество избираемых депутатов зависит от числа жителей. Закон устанавливает нижний предел численности представительного органа: в малых поселениях с числом жителей до 1000 человек – не менее 7 человек; в поселениях от 1 до 10 тыс. – не менее 10; от 10 до 30 тыс. – не менее 15; от 30 до 100 тыс. – не менее 20; от 100 до 500 тыс. – не менее 25; а в городах с населением свыше 500 тыс. – не менее 35. Также определяется численность депутатов по городским районам – это не менее 10 депутатов. В г. Екатеринбурге в 2012 г. численность думы составляла 35 человек (в 2013 г. – 36 чел.), из них 10 % были штатными сотрудниками, остальные – совместителями.

Закон РФ гарантирует гражданам возможность участвовать в выборах депутатов, организуемых тремя способами: по одномандатным округам, по многомандатным округам и по системе пропорционального представительства.

Выборы по одномандатным округам могут проводиться по различным системам:

– по мажоритарной системе относительного большинства, при которой избранным является кандидат, набравший большее число голосов относительно другого или других кандидатов;

– по мажоритарной системе абсолютного большинства, когда избранным считается кандидат, набравший 50 % плюс один голосов от общего числа признанных действительными бюллетеней.

Закон предписывает, что в режиме выборов по многомандатной системе в одном округе не должно баллотироваться одновременно более 5 кандидатов.

Выборы способом пропорционального представительства могут проводиться:

– по системе связанных списков, при которой избиратель голосует за список в целом и не может изменить положение кандидата в этом списке;

– по системе свободных списков, когда избиратель голосует не только за список в целом, но и за отдельного человека из списка. Наиболее демократичным оказывается в этом случае последний вариант.

Повседневная работа городской думы осуществляется в двух формах – в форме сессий (заседаний) и через работу депутатских комиссий.

Сессии – это коллективный сбор депутатов для решения вопросов, требующих учета мнения всех членов городской думы. На сессиях заслушиваются отчеты о работе городской администрации, вносятся изменения в устав города, принимаются ближайшие и перспективные планы развития города, утверждается бюджет города и заслушивается отчет об его исполнении. Периодичность сессий определяется уставом, как правило, это не реже одного раза в два-три месяца. Работа сессий осуществляется по плану. Решения, принятые на сессиях думы, обязательны для исполнения соответствующими органами.

Между сессиями депутаты работают в профильных комиссиях. Специализированные (профильные) комиссии из депутатов (комиссии по бюджету, по молодежи, информационной политике и пр.) создаются с целью предварительного рассмотрения отдельных вопросов до выноса их на сессию. Каждый депутат может выбрать работу в любой комиссии по своему желанию. Комиссия вправе запрашивать у администрации дополнительные материалы и документы, касающиеся рассматриваемого вопроса. Заключение комиссии заслушивается на сессии. Решения комиссий имеют только рекомендательный характер.

Городская дума функционирует в тесном контакте с городской администрацией.

Городская дума (представительный орган) вправе отправить главу города в отставку по инициативе депутатов или по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации. Основанием для отставки могут быть: долг муниципального образования перед государством в размере 30–40 % от взимаемой суммы; нецелевое расходование бюджетных средств; отрицательная оценка годового отчета депутатами, данная два раза подряд. Если отзыв главы происходит по инициативе депутатов, то за него должны проголосовать не менее 1/3 депутатов. При этом депутаты должны согласовать свое мнение с высшим государственным лицом.