Текст книги "Городское управление"

3. Местное самоуправление – современная форма городского управления

Городское управление осуществляется в границах определенных административно-территориальных единиц. Административно-территориальные единицы (АТЕ) представляют собой пространственно-географические части территории страны в фиксированных границах, включающие, как правило, один или несколько населенных пунктов, имеющих свое наименование, постоянный центр. Они созданы для решения государственных и местных задач.

В исторической ретроспективе наиболее распространенными видами АТЕ в России были губернии, области, уезды, волости, районы, а в системе населенных пунктов – села, станицы, деревни, поселки, города.

Опыт административно-территориального деления есть и в других странах мира. Так, В США выделяются не административные, но статистические территории: центральный город – город в его административных границах; урбанизированный ареал («внутреннее кольцо» или «городская кромка») – непосредственно примыкающая к центральному городу зона практически сплошной застройкой городского характера с достаточно высокой плотностью населения; стандартный метрополитенский ареал (внешнее кольцо) – внешняя пригородная зона с более редким населением и не сплошной застройкой, где перемежаются городские и сельские ландшафты. Население этой зоны интегрировано в производственном, бытовом и культурном отношении с «центральным городом» и «внутренним кольцом».

В современном государственно-территориальном устройстве России выделяется два уровня АТЕ:

– первый – деление на федеральные округа и субъекты Федерации;

– второй – деление субъектов РФ на местные административно-территориальные единицы.

Федеральные округа возникли в 2000 г. и в настоящее время насчитывается 8 округов. В соответствии с Конституцией 1993 г., в состав РФ входят субъекты Федерации. В настоящий момент их 83: 21 республика, 9 краев, 46 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), а также 1 автономная республика и 4 автономных округа.

Эти субъекты, согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», делятся в правовом отношении на два уровня:

– первый – муниципалитеты поселенческого уровня, в которые входят городские и сельские поселения;

– второй – территориальный, включающий в себя муниципальные районы и городские округа, а также внутригородскую территорию городов федерального значения.

Кроме того, существует понятие «межселенная территория», т. е. территория, находящаяся вне границ поселений.

В географическом (физическом) смысле поселение – это первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). В новой редакции федерального закона этот термин используется для обозначения статуса одного из уровней территориальных образований. Поселение – это такое городское или сельское муниципальное образование, в составе которого могут находиться город или поселок, один или несколько сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов), объединенных общей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью, как правило, более 1 тыс. человек или объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с суммарной численностью более 1 тыс. человек. Сельский населенный пункт с численностью менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав сельского поселения. Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности для населения (возможность преодолеть расстояние до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня).

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, на которой также могут располагаться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Второй уровень местного самоуправления – территориальный – образуют городские округа и муниципальные районы.

Муниципальные районы образуются на территориях с большими площадями, где размещаются преимущественно сельские населенные пункты, расположенные на значительном расстоянии друг от друга и не имеющие выраженных межселенных связей. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности для населения (возможность преодолеть расстояние до административного центра района и обратно в течение рабочего дня).

В зарубежной практике слово «муниципалитет» означает «самоуправляющийся город», «самоуправляющаяся община». Однако в российской реальности термин «муниципальный район» может означать как отдельный город, так и город с окружающими его сельскими поселениями. Муниципальный район – это городское или сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Наряду с муниципальным районом существует и другое территориальное деление – городской округ. Городской округ – это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого полномочны решать вопросы местного значения, касающиеся поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления.

В состав городского округа входит один город, но могут входить и прилегающие к нему сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, а также пригородные территории. Так, в соответствии с областным законодательством, муниципальное образование «Город Екатеринбург» является городским округом, в границах которого располагаются 27 поселков и два села. В его состав входят следующие населенные пункты: город Екатеринбург, поселки Шабровский, Березит, Глубокое, Гора Хрустальная, Зеленый Бор, Исток, Козловский, Лиственный, Мичуринский, Московский, Мостовка, Палкинский Торфяник, Перегон, Приисковый, а также поселки Садовый, Светлая Речка, Северка, Семь Ключей, Совхозный, Сысерть, Хутор, Чусовское Озеро, Широкая Речка, Шувакиш, Ягодный, село Верхнее Макарово, село Горный Щит. Входящие в состав городского округа поселения не являются самостоятельными муниципальными образованиями.

На территории Свердловской области в соответствии с областными законами образовано 67 городских округов и 5 муниципальных районов, в которые вошло 21 поселение. Городские округа оказались наиболее привлекательной формой территориальной организации местного самоуправления. Свердловская область – первый регион в РФ по количеству городских округов.

Законодательством Свердловской области предусматривается разведение административно-территориального и муниципально-территориального устройства. Муниципальные образования складываются в пределах АТЕ и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. В п. 3 ст. 8 Закона Свердловской области от 20.05. 1997 г. № 30-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Свердловской области» отмечено: «Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования». Иными словами, АТЕ и границы территорий, на которых функционирует муниципальное управление, могут не совпадать.

Современное административно-территориальное деление обусловливает множество проблем. Так, одна из проблем состоит в том, что на его втором уровне (местном) одновременно продолжают функционировать и территориальные органы государственной власти (областная власть, федеральная власть), и городские и сельские органы местного самоуправления.

Следует отметить, что существуют определенные различия в толковании терминов «муниципальное управление» и «местное самоуправление»: первый термин подчеркивает особенности деятельности органов управления, возникающие на местах; второй – делает акцент на самостоятельность и активность граждан на территории. Формально муниципальное управление является формой местного самоуправления и представляет собой воздействие органов муниципального управления на жизнедеятельность людей на данной территории. Однако на практике и в законодательстве существует определенное противоречие: если местное самоуправление законодательно предусматривает непосредственное участие в нем населения, то муниципальное управление этого вообще не предполагает. На больших территориях такое возможно только в различных формах общественного участия: муниципальный социальный грант и заказ, фонд местного сообщества, ярмарка социальных проектов, публичные слушания, общественный совет, общественная экспертиза, общественное обсуждение бюджета, планов стратегического развития и пр. Кроме того, как отмечают многие специалисты, юридически муниципальный район принадлежит к территориальному уровню местного самоуправления, но де-факто – это опорный пункт местной районной (государственной) администрации. Практически во всех крупных городах России происходит ползучая «муниципализация» – замена местного самоуправления на муниципальное управление или фактическое искоренение местного самоуправления2727
  Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом: сб. ст. / под ред. А. В. Мадьяровой, Э. Марквардта, Н. М. Миронова и Л. В. Шапиро. М., 2009. С. 107.


[Закрыть].

Кроме того, в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, в итоге не представляется возможным однозначно определить те территориальные уровни, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы городского местного самоуправления.

Таким образом, с позиций административно-территориального деления объектом городского управления является территория, на которой располагаются как собственно городские, так и негородские поселения, на этой территории действуют как федеральные и областные, так и местные городские и сельские органы власти.

Городское управление может быть реализовано в двух формах – в форме государственного управления на местах и форме местного самоуправления. В первом случае городское управление фактически встроено в вертикаль власти и является низовым уровнем государственной иерархической системы управления. В нашей стране такую форму мы наблюдаем, например, в период правления Петра I, в годы советской власти. Сегодня, согласно ст. 12 Конституции РФ, власть в стране организационно разделена на 2 уровня – систему государственного управления и систему местного самоуправления. При этом городское управление функционирует в форме (режиме) местного самоуправления.

Государственная власть реализуется через центральную государственную федеральную власть и государственную власть субъектов Федерации. Центральная государственная власть – это власть президента, правительства, министерств и ведомств, власть полномочных представителей президента на территориях, она локализована в Москве. Государственная власть субъектов Федерации – власть федеральных округов, областей, республик, краев. На Урале ее воплощают областное правительство, министерства и ведомства Свердловской области.

Термин «самоуправление» используется в двух смыслах – как корпоративное местное самоуправление и как поселенческитерриториальное. Термин «корпоративное самоуправление» применяется к организациям с едиными правами и обязанностями, совместным ведением дел, объединенных общей производственно-профессиональной деятельностью. Если же естественной базой управления выступает территория (например, город) – то это территориальное пространственное самоуправление.

В прямом смысле слова термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определенного рода автономность, независимость субъекта при решении своих внутренних проблем. Местное самоуправление – особая разновидность власти. Это вид публичной власти, форма народовластия и самоорганизации населения. Население может самоорганизовываться в разных формах – политических партиях, общественных движениях. Особенность местного самоуправления – это публичная власть. Термин «местная власть» характеризует и пространственно-поселенческую компоненту, определенную территорию, удаленную от центральной. Это пространство определяется административно, географически, экономически, информационно. Следует отметить, что ранее существовавший закон 1995 г. о местном самоуправлении четко определял территории, на которых действуют органы местного самоуправления: это районы, города, районы в городах, поселки, села, сельские населенные пункты. Сегодня в Конституции записано – это могут быть городские, сельские и другие территории (например, объединение городских и сельских поселений или части поселения – городские и муниципальные округа). Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административнотерриториальным делением. Определение государством границ муниципалитетов должно обеспечить (гарантировать) самостоятельное и эффективное решение вопросов местного значения местным сообществом, недопустимо изменение границ без предварительного учета мнения населения муниципалитетов.

Понятие «местное самоуправление» многопланово и может быть рассмотрено в различных смысловых контекстах, а именно как:

1. Форма народовластия. Закон предусматривает возможность разнообразных форм местного самоуправления. Местное самоуправление реализуется через референдумы и сходы или через выборные органы – городскую думу, городские советы.

2. Воплощение права граждан на управление местными делами.

3. Один из ключевых принципов конституционного строя, обеспечивающий деление власти по вертикали. Это особая форма управления, отличная от государственной формы. Ее важнейшая черта – это власть населения. Граждане сами управляют той территорией, на которой они живут. Здесь интересы населения должны иметь приоритет над интересами государства. Население становится не только объектом, но и субъектом управления.

4. Способ осуществления народом своей власти посредством деятельности органов местного самоуправления, ответственных перед народом. Полноценное управление государством из единого центра или даже из центров субъектов Федерации (в федеративном государстве) невозможно. Именно по этой причине во многих странах имеются муниципальные органы управления. Их существование продиктовано необходимостью управлять более мелкими территориальными единицами. Удовлетворение и защита прав и законных интересов местного сообщества является главной целью деятельности и критерием результативности местной власти.

5. Показатель развитости гражданского общества и зрелости демократии. Самоуправление считается демократической формой управления, предполагающей свободу выборов (в том числе самостоятельность в определении сроков выборов и избирательных систем) и свободу слова (возможность для любого гражданина в период выборов свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом).

6. Хозяйственная самостоятельность – независимость местного самоуправления в экономической и финансовой сферах, в управлении муниципальным имуществом. Управление в форме местного самоуправления имеет по преимуществу не политический, а хозяйственно-бытовой характер. Соблюдение и поддержание условий финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов является обязанностью государства и базовым принципом формирования экономических основ местного самоуправления.

7. Власть не суверенная, а подзаконная, что означает наличие определенных пределов, рамок работы, предполагает некоторую границу самостоятельности городского управления. Полномочия местного населения не беспредельны: например, население не может отказаться от создания у себя на территории системы местного самоуправления. Оно не может противодействовать на своих территориях действиям органов государственной власти. Государственная власть контролирует законность действий органов местного самоуправления и направляет его функционирование. Так, Федеральный закон 2003 г. предписывает обязательное наличие трех главных компонентов структуры местного самоуправления (представительного органа, исполнительного органа и главного должностного лица), а закон Свердловской области от 2004 г. дает им название (дума, городская администрация и глава города). В нем отмечаются и процедурные моменты: например, указывается, что в конкурсных комиссиях по выбору главного должностного лица 1/3 членов комиссии могут составлять представители органов законодательной власти. Система местного самоуправления – это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией.

8. Власть, имеющая свои атрибуты. Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются: территория, население, выборные органы, референдумы, местный бюджет, местные налоги, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить о реальном местном самоуправлении.

Таковы специфические черты местного самоуправления как современной формы функционирования городского управления.

Следует отметить, что местное самоуправление – это не только форма городского управления, но и сельского тоже. Термин «муниципалитет» означает «самоуправляющийся город», но существует и понятие «муниципальные округа», включающее в себя не только город, но и другие типы поселений.

Термин «городское управление» делает акцент на объекте управления – городе, в то время как «местное самоуправление» применительно к городу фиксирует механизм управления, его принципы и форму реализации.

Правовую основу местного самоуправления образуют положения ряда международных, всероссийских и местных законов и иных правовых актов.

Существуют международные документы, фиксирующие содержание и сущность местного самоуправления. Важнейшим из них является Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Она содержит определение местного самоуправления, считающееся базовым для многих иных документов. В ст. 3 хартии написано, что под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения»2828
  Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 окт. 1985 г. ETS № 122 [Электронный ресурс]. URL: http://admmegion.ru/gov/laws/detail. php?ID=44909 (дата обращения: 08.07.2012).


[Закрыть].

Важнейшей идеей, заложенной в хартии, является идея (или принцип) субсидиарности: все вопросы, которые могут быть решены на нижнем, максимально приближенном к населению уровне управления, должны быть закреплены за этим уровнем. Эффективным можно признать такое разграничение властей, при котором за каждым уровнем власти закреплены те предметы ведения, которыми данный уровень может управлять наилучшим образом.

В Европейской хартии отмечается, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления своих инициатив по любому вопросу, включенному в их компетенцию. При делегировании полномочий центральными и региональными органами органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям.

В мае 2008 г. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы принял документ – «Манифест новой урбанистики», а Комитет министров Совета Европы издал в 2001 г. рекомендацию № 19 «Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне», вновь подтвердившую ключевую роль горожан в жизни города.

Местное самоуправление как уровень и форма управления законодательно закреплено в Конституции РФ (вступила в силу в декабре 1993 г.), в которой 20 статей из 137 касается местного самоуправления.

Важнейшим документом, образующим юридическую основу местного самоуправления, выступает Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Первый Федеральный закон № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят 28 августа 1995 г. Пункт 1 ст. 2 закона гласит: местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Сегодня функционирование местного самоуправления осуществляется в соответствии с ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2929
  Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ : принят Гос. думой ФС РФ 16.09.2003 (действ. ред. от 01.09.2013 г.) [Электронный ресурс]. URL: http://www. consult-ant.ru/popular/ (дата обращения: 03.07.2010).


[Закрыть], принятым 6 октября 2003 г. Согласно этому закону, местное самоуправление имеет свои компетенции или предметы ведения – круг вопросов местного значения, которые полномочны решать органы местного самоуправления. Также перечисляются права и обязанности, для обозначения которых используется термин «полномочия». Органы местного самоуправления имеют полномочия решать вопросы местного значения, но могут наделяться и отдельными государственными полномочиями.

Закон перечисляет права местного самоуправления:

1) право юридического лица. Органы местного самоуправления имеют полномочия заключать контракты, приобретать и отчуждать имущество, быть истцом и ответчиком в суде и пр.;

2) право владения, распоряжения и пользования объектами муниципальной собственности;

3) право формирования, утверждения и исполнения бюджета;

4) право издания собственных постановлений;

5) право на комплексное социально-экономическое планирование и развитие территории;

6) право на осуществление мероприятий по землеустройству и охране природы;

7) право на содержание и развитие жилищно-коммунального хозяйства;

8) право на социокультурное обслуживание населения города;

9) право на социальную поддержку и содействие занятости населения;

10) право на обеспечение законности и правопорядка, прав и свобод граждан.

Наряду с законами РФ, юридическую основу местного самоуправления образуют законы субъектов Федерации. Так, в Свердловской области в 1995 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в Свердловской области», где местное самоуправление определялось лаконично: «Под местным самоуправлением понимается самостоятельное и под свою ответственность решение местным сообществом вопросов местного значения»3030
  О местном самоуправлении в Свердловской области // Обл. газ. 1995. 21 апр.


[Закрыть].

Правовую основу местного самоуправления также образуют уставы муниципальных образований и правовые акты (постановления) местных органов власти.

Следует заметить, что городские уставы – документы, не имеющие аналога в исторической практике российского управления и тем более в практике административно-хозяйственного управления СССР. В то же время такие уставы имеются в городах других стран, например, в CША.

Городской устав разрабатывается органом местного самоуправления самостоятельно. Предусматривается два варианта принятия устава – представительным органом или на референдуме всеми гражданами. Устав должен приниматься представительным органом тайным голосованием. За него должно проголосовать 2/3 депутатов. Далее следуют обязательные процедуры государственной регистрации устава и его опубликования в печати.

Устав г. Екатеринбурга принят 16 октября 1995 г. и зарегистрирован 20 ноября 1995 г. Новый устав принят Екатеринбургской городской думой 30.06. 2005 г. В нем:

1) закрепляются наименование, границы и состав муниципального образования. Предусматривается, что при изменении границ местное население должно участвовать в голосовании;

2) перечисляются вопросы местного значения, находящиеся в компетенции города;

3) определяются форма, порядок и гарантии участия населении в решении вопросов местного значения;

4) указываются полномочия и структура должностных лиц местного самоуправления;

5) рассматриваются вопросы финансов и собственности.

Кроме перечисленных выше, функционирование городского самоуправления также определяется другими федеральными актами, такими как Градостроительный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ.