Текст книги "Россия в современном мире. Прошлое, настоящее, будущее (сборник)"

Что касается нынешнего этапа федерального строительства России, то, пожалуй, наиболее остро проявляется потребность в оптимизации экономических отношений между Центром и субъектами РФ. От этого во многом зависит социально-экономическое развитие всей страны. Без возрастающей экономической роли регионов не обойтись в необходимой реиндустриализации, развитии на инновационной основе промышленности и сельского хозяйства. Регионы должны обеспечить приемлемый уровень занятости, особенно в моногородах. В общем и целом от регионов зависит успех требуемых перемен в структуре нашей экономики, перевод ее на инновационные рельсы.

Значение оптимизации отношений Центра с субъектами РФ возрастает на фоне событий на Украине. Еще контрастнее выглядит необходимость неразрывной связи между назревшей экономической децентрализацией и укреплением роли федерального Центра, скрепляющего страну в единое целое.

Речь идет, прежде всего, о принятии решений на основе баланса интересов Центра и периферии. Движение в этом направлении обозначилось, однако проявляется медлительность в выработке комплексного подхода на основе продуманных, выверенных соотношений. В первую очередь это относится к межбюджетным отношениям, которые являются важнейшей частью государственной региональной политики. По утверждению первого заместителя председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксаны Дмитриевой, доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете с 2000 по 2013 год снизилась с 51–52 до 35–34 %[54]54
  См.: Материалы заседания «Меркурий-клуба» 21 мая 2013 г. М.: ТПП-Информ, 2013. С. 26.


[Закрыть]. Между тем в Германии, которая весьма успешно конкурирует в развитии экономики и уровне жизни населения, доходы федерального Центра и земель от налогов практически равны. И что весьма важно, стабильны, в отличие от России.

Несомненно имеет большое значение для всей страны предложение президента «зафиксировать» действующие налоговые условия на ближайшие четыре года. Думаю, что к этому следовало бы добавить перераспределение «зафиксированной суммы» в пользу регионов, с тем чтобы выйти на уровень Бюджетного кодекса 1998 года, определившего раздел консолидированного бюджета между федеральным Центром и субъектами Федерации – 50 на 50 %. Но эта норма постоянно нарушается в ущерб субъектам Федерации. Характерный пример привел первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Александр Торшин: «Приходит губернатор на работу и с большим удивлением обнаруживает, что пропорции поменялись, да еще и задним числом! А теперь живи как хочешь, но провалить социальные программы совершенно непозволительно»[55]55
  Там же. С. 25.


[Закрыть].

Премьер-министр Дмитрий Медведев на встрече с руководством Совета Федерации 23 сентября 2013 года признал нерациональность нынешнего распределения доходов между федеральным Центром и регионами. Но вместе с тем сказал, что Центр не будет пересматривать свою политику до завершения «реорганизации, реконструкции Вооруженных сил». Лишь после этого «начнется более быстрый рост расходов на образование, здравоохранение и науку»[56]56
  Официальный сайт Правительства Российской Федерации 23 сентября 2013 г.


[Закрыть]. Именно тогда возможна и децентрализация бюджетных доходов. Следовательно, и изменений консолидированного бюджета в пользу субъектов Федерации можно ожидать лишь не раньше 2025 года. Такая перспектива была перечеркнута президентом Путиным, по словам которого, с 2015 года запускается программа компенсации расходов субъектам Федерации на создание индустриальных парков. Это решение исключительно важно для развития собственного промышленного потенциала регионов. Дело упирается в способности регионов использовать эту возможность.

В развитых государствах с федеративным устройством весьма значительные полномочия регионов и местного самоуправления базируются на их в целом финансовой самодостаточности. За субъектами Федерации, как бы они ни назывались – земли, штаты, регионы, – закреплены по закону значительные источники налоговых поступлений. Осуществляются и бюджетные трансферты из Центра, но в основном в помощь депрессивным территориям или в связи с техногенными катастрофами. При этом практически 100 % таких трансфертов передаются местным органам власти.

Конечно, такая модель предусматривает близость всех частей государства по социально-экономическому положению, чего абсолютно нет в России. Хотя разница между регионами по показателю подушевого валового регионального продукта несколько снизилась, она остается огромной. Различия российских регионов охватывают и такие сферы, как величина прожиточного минимума, уровень безработицы. Достичь выравнивания социально-экономических условий на огромной территории России нелегко. Однако без снижения асимметрии развития субъектов РФ затруднено решение важнейших для нашей страны социальных задач, обеспечивающих в конечном счете подъем жизненного уровня всего населения и сохранения социальной ориентированности экономики.

Существующее экономическое неравенство субъектов Федерации делает еще более важной проблемой размещение производительных сил на территории нашей страны. Российское население стягивается в крупнейшие агломерации, где жизнь намного более привлекательна. Причем отток населения происходит в основном из регионов, отстающих в своем экономическом и социальном развитии. Без продуманной государственной программы этот процесс будет развиваться и в будущем, что ставит под вопрос в том числе и решение демографической проблемы в России.

Заслуживает гораздо большего внимания влияние иммиграционных процессов на снижение асимметричности в экономическом развитии субъектов Федерации. Достичь этого можно лишь при взаимной заинтересованности регионов и российских мигрантов, а также иммигрантов из зарубежных стран.

Служить выравниванию сложившихся территориальных диспропорций могут, с одной стороны, финансовые средства, направленные из федерального бюджета, с другой – создание условий для использования внутренних источников развития. Естественно, финансовая помощь и поддержка из Центра должны идти параллельно региональным мерам по привлечению инвесторов, создания для них привлекательные условий. Все это необходимо для претворения в жизнь тех проектов, осуществлением которых занимаются субъекты Федерации. Есть вполне успешные в этом плане регионы. Но их практика привлечения инвесторов может распространяться быстрее.

Особое значение имеет реализация планов, намеченных в предвыборных статьях президента Путина, включая увеличение зарплат учителей, врачей, работников культуры. Как известно, правительство решило переложить выполнение этой задачи на плечи субъектов Федерации не только без адекватного финансирования из федерального бюджета, но и без учета реальных возможностей преобладающего большинства регионов. Это в определенной степени относится и к осуществлению уже переданных в их ведение таких экономических и социальных функций, как охрана здоровья, решение проблемы, которую президент охарактеризовал словами «вытащить наших людей из трущоб», содержание театров, музеев, библиотек, других объектов культуры. Минтранс и Росавтодор предупредили правительство, что регионам не хватит средств и для того, чтобы выполнить поручение президента удвоить строительство дорог к 2020 году. Нелишне добавить, что для удвоения региональных дорог, что, безусловно, имеет первостепенное значение, субъектам Федерации необходимо затратить до 2022 года 2,5 трлн рублей[57]57
  См.: Ведомости. 2013. 26 июня.


[Закрыть] (а с учетом федеральной помощи – 3,5 трлн рублей).

И дело не ограничивается даже нехваткой финансовых средств на местах для решения всех этих важнейших проблем. У регионов крайне узкое поле для маневрирования финансовыми ресурсами. Регионам трудно рассчитывать на покрытие дефицита региональных бюджетов из федерального источника. К тому же увеличивается число регионов, вынужденных латать дыры в своих бюджетах через кредиты, которые идут главным образом на текущие социальные расходы. Эти краткосрочные кредиты, как правило, не используются для инвестиций, следовательно, не обеспечивают окупаемости. Согласен с этой констатацией Высшей школы экономики: растет разрыв между плановым и реальным дефицитом региональных бюджетов, финансировать его из федерального бюджета, «переживающего не лучшие времена», вряд ли получится, наращивание же займов в подобных масштабах может привести некоторые регионы к предбанкротному состоянию[58]58
  См. там же. 25 марта.


[Закрыть].

Проблема оптимизации экономических отношений между Центром и субъектами Федерации приобретает еще одно важное измерение: наряду с сокращением резких социально-экономических разрывов, между ними ставится важнейшая задача опережающего развития стратегически важных регионов, особенно Дальнего Востока и Восточной Сибири. Эта проблема проявилась не сегодня. Однако, к сожалению, она и в советский период, и в первое двадцатилетие существования Российской Федерации так и не вышла за пределы деклараций, концепций, нагромождения организаций, которым поручена ее реализация.

Не могу в этой связи не вспомнить о периоде, когда стал председателем созданного в 1988 году Советского национального комитета Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества. Формально комитет был образован как национальная ячейка, призванная способствовать приему СССР в Азиатско-Тихоокеанский экономический совет (АТЭС), – один из важных механизмов, способствующих развитию стран этого обширнейшего и, пожалуй, самого перспективного по экономической динамике региона мира. В АТЭС вошли США, Япония, Китай и другие страны. Эту политическую часть пути тогда прошли и мы. А экономическую? Комитет должен был обратить серьезное внимание и способствовать ускорению развития нашего Дальнего Востока и Восточной Сибири за счет более органичного их вписывания в мирохозяйственные связи АТР, конечно, не во вред единству нашей страны. С учетом гигантских расстояний, несомненно, более выгодными были и остаются непосредственные экономические отношения с расположенными вблизи от Дальнего Востока и Восточной Сибири азиатско-тихоокеанскими странами. Предусматривалась и внутренняя перегруппировка финансовых и экономических возможностей Советского Союза в пользу этих регионов. Не было никакого сомнения и в то время, что будущее России во многом зависит от того, сумеем ли мы поднять эту громадную, богатейшую, но чрезвычайно малонаселенную часть нашей страны. Площадь регионов, которым занимается Минвостокразвития, – почти половина России, но проживает здесь 7,5 % населения страны, а доля обрабатывающей промышленности составляет всего 3 % от общероссийской.

Полагаю, что уместно привести выдержки из записки, направленной на имя М. Горбачева, после того как с группой экспертов Советского комитета совершил поездку по Приморскому, Хабаровскому краям, Амурской и Сахалинской областям. В записке были отражены некоторые выводы, сделанные в 1988 году, – думаю, что они сохраняют актуальный интерес.

«1. Создалось впечатление – оно разделяется и местными руководителями, – что комплексная программа развития Дальневосточного региона, принятая в августе 1987 года, практически заваливается. Не обозначились даже подходы к началу ее осуществления. При этом она создавалась наспех, и поэтому в ней не учтен ряд важнейших для Дальневосточного региона проектов (пример: в программе нет строительства предприятий по производству извести, необходимой для обработки кислых почв, а это болезнь всей Амурской области, всего Приморского края).

2. Нет четкой внешнеэкономической ориентации этой программы. Позитивным является наметившийся на Дальнем Востоке интерес к расширению приграничной и прибрежной торговли с КНР, КНДР, Японией и Вьетнамом. Обозначился явно повышенный интерес к экономическому сотрудничеству с нами и со стороны наших соседей, особенно Китая. Однако уже сегодня настораживает ряд моментов, и главный из них – нежелание союзных министерств и ведомств выпускать из своих рук монополию на экономические связи с зарубежными странами. Созданные Центром внешнеторговые организации на Дальнем Востоке – а их там немало – не развернули достаточной работы, в том числе по информированию и помощи тем, кто вступает во внешнеэкономические сделки. Сказывается и неподготовленность кадров. Нужно здесь создавать школы бизнеса с привлечением иностранных специалистов.

3. Сложными подчас являются отношения между областями и краями. Много в них местничества. Один из примеров: завод „Фармахим“ в Хабаровске с успехом экспортирует в Японию некоторые уникальные лекарства, мог бы экспортировать больше – сдерживает нехватка сырья, а в то же время Приморский край продает такое сырье японцам в необработанном виде.

Думается, что уже сейчас остро встает проблема создания в той или иной форме единого экономического района на Дальнем Востоке. Причем речь может идти, очевидно, не только, а может быть и не столько, о координации, а о выделении из министерств и передачи местным органам соответствующих производств и ресурсов.

4. Главный тормоз роста производства на Дальнем Востоке – недостаток рабочей силы. Создается впечатление, что нельзя решить эту проблему за счет надбавок к зарплате, предоставления бесплатных билетов для поездок в западные районы СССР и т. д. Все это – паллиативные решения. По-прежнему большая часть приехавших, накопив деньги, будет возвращаться. Радикально решить проблему может лишь общий социально-экономический подъем в регионе. А он зависит от достаточных масштабов жилищного и другого культурно-бытового строительства, от надежности снабжения населения необходимыми ему продуктами. Для этого нужна целенаправленная работа. Уже имеющийся опыт показывает большую эффективность сдачи в аренду или в подряд небольших сельскохозяйственных угодий китайцам и корейцам (речь, правда, идет о единичных экспериментах, осуществляемых в Амурской области и Приморье и пока скрываемых даже от Центра из опасения, что это проводится на „незаконном основании“). Естественно, исключается продажа земли или бесконтрольное заселение иностранцами – этого допускать нельзя.

В строительстве вообще вопрос решается просто, особенно в районах, прилегающих к границе. В Благовещенск, например, китайцы предлагают завозить строительных рабочих на световой день. Вахтовый метод использования иностранной рабочей силы может применяться достаточно широко. Разве это представит для нас опасность?

И конечно, вопросы экономического и социального подъема на Дальнем Востоке нельзя решить без твердого внедрения принципа: все здесь должно быть открыто, что не закрыто по оборонным соображениям».

Президент Путин назвал опережающее освоение Дальнего Востока и Восточной Сибири основным проектом XXI века. Но и сейчас решается эта задача без комплексного плана. Звучит немало критики такого положения, следуют и кадровые изменения, но воз, как говорится, и ныне там, хотя некоторые подвижки все-таки обозначились. Выше уже говорилось о значении модернизации двух магистральных железных дорог – БАМа и Транссиба. Но этим дело не ограничивается.

Выступая на заседании правительственной комиссии в апреле 2014 года, глава Минвостокразвития Александр Галушка перечислил 16 наиболее эффективных проектов, находящихся в высокой степени готовности. Но они не запускаются из-за проблем с инфраструктурой. Министр предложил правительству профинансировать инфраструктуру для инвесторов из средств Федеральной целевой программы развития Дальнего Востока и Забайкалья. В целом, по словам министра, на каждый поступивший из бюджета рубль будет вложено 17 рублей из неправительственных источников. Среди компаний, представивших проекты, такие солидные инвесторы, как «Роснефть», «Норильский никель», «Металлоинвест», «Полюсзолото».

Однако можно ли считать, что уже состоялся переход от общеконцептуальных положений к выполнению конкретных проектов?

Вот где должны проявиться результаты, заложенные в государственно-частном партнерстве. Особенно это касается развития агропрома на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири, значение которого в связи с курсом на импортозамещение резко возрастает. Можно ли считать, что этому уделяет большое внимание правительство? По словам генерального директора «Русагро», компания готова создать один из крупнейших в мире производственных кластеров в Приморье, но там даже нет доступа к газу. Через весь Приморский край идет магистральная газовая труба до Владивостока, но от нее почти нет ответвлений. Никто не предложил газопровод среднего давления[59]59
  См.: Эксперт. 2014. 18 января.


[Закрыть].

Непредвзятый анализ показывает, что настало время конкретных мер не только в отношении развития Дальнего Востока, но и других стратегических регионов. Группа авторов газеты «Коммерсантъ», оценивая выполнение соответствующих программ в регионах Северо-Кавказского федерального округа (СКФО), пришла к следующему выводу: «Попытка регионов Северного Кавказа добиться от правительства какой-либо дополнительной поддержки развития промышленности фактически провалилась… Правительство ограничилось формальными рекомендациями и даже почти не побеспокоило инвесторов просьбами расширить работу в проблемном регионе… Нужно развивать заводы, которые есть, но их перепрофилирования или строительства новых крупных производств пока нет на первоочередной повестке»[60]60
  Коммерсантъ. 2014. 11 февраля.


[Закрыть]. А речь идет о необходимости именно первоочередной повестки, что связано уже и с необходимостью импортозамещения в области агросектора. Северо-Кавказский федеральный округ может сыграть заметную роль для решения этой задачи: нет проблемы с рабочей силой, благоприятные климатические условия, не исключается возможность возвращения специалистов. Министерство по Северному Кавказу, опираясь на мнения глав регионов округа, предложило помимо того, чтобы посадить до 2020 года 50 тысяч гектаров садов и виноградников, отнести к краткосрочной перспективе развитие химической промышленности и лесозаготовку. Впрочем, выясняется, что ограниченность госинвестиций позволяет реализовать большой потенциал импортозамещения в СКФО лишь в так называемом ручном режиме: поддержкой льготными энерготарифами и госгарантиями. Справятся ли региональные власти с крупными проектами импортозамещения в таких условиях – весьма проблематично.

Все большее значение будет иметь продуманная линия социально-экономического развития Крымского федерального округа. Это главное условие адаптации Крыма в системе Российской Федерации. Задача эта не из легких, особенно с учетом того уровня, с которого начинается процесс: ВВП на душу населения по данным 2011 года был в Крыму почти в 4 раза меньше среднероссийского, инвестиции на душу населения в 2013 году в 3 с лишним раза меньше российских. Средняя зарплата в Крыму составила в 2013 году 11,4 тыс. рублей, в Севастополе – 12,4 тыс. рублей, отстав в 7–8 раз от среднероссийской.

Опубликована Федеральная целевая программа развития новых субъектов РФ – Крыма и Севастополя, которая имеет свою специфику: половина средств из 654 млрд рублей, которые ассигнуются из федерального бюджета до 2020 года, придется затратить на строительство дорожной инфраструктуры, соединяющей Крым через Керченский пролив с остальной Россией. Бесспорна ориентация программы и на строительство новых линий электропередачи, дорог, больниц, туристско-рекреационных центров, реконструкцию газового хозяйства, индустриальных парков, налаживание водоснабжения. Предусматривается активизация частного бизнеса в осуществлении ряда проектов.

Вместе с тем, судя по графику финансирования ФЦП по Крыму и Севастополю из федерального бюджета, на первом этапе – в 2014–2017 годах – инвестиции будут иметь скорее «подготовительный», инфраструктурный характер. Но существует и политическая сторона проблемы. Возможно, стоило бы обратиться к районам-донорам, крупным российским компаниям, которые могли бы принять участие в финансировании различных проектов, обеспечивающих ускоренное развитие двух новых субъектов нашей Федерации.

Одновременно представляется контрпродуктивным, когда в число первоочередных задач развития Крыма и Севастополя правительством выдвигается для незамедлительного исполнения создание в Крыму Крымского федерального университета путем объединения 7 действующих научных организаций и 7 вузов. Не финансовой и организационной поддержки тех вузов, которые уже существуют, а строительство нечто нового (кстати, по словам ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузминова, «…у нас часто бывает, что все деньги уходят на строительство»). Объявлено, что финансирование начинается с 2015 года. «Крымские власти пока не знают, каким будет новый университет и на что будут потрачены деньги» – так оценили обстановку авторы газеты «Коммерсантъ»[61]61
  Там же.


[Закрыть].

Создано несколько «территориальных» министерств в правительстве Федерации. Они занимаются развитием Дальнего Востока, Восточной Сибири, Крыма, а теперь уже и Северного Кавказа. Этот шаг призван изменить на правительственном уровне процесс принятия решений и их осуществления по стратегическим территориям. Очевидна целесообразность отказаться от такой практики, когда за федеральные целевые программы и другие государственные проекты отвечают все министерства и ведомства, имеющие к этому отношение. Такой подход даже в условиях координации на уровне заместителя Председателя правительства оказался в немалой степени несостоятельным.

Представляется, что территориальные министерства должны находиться в центре осуществления того или иного государственного проекта и на них в своей части работать другие министерства правительства. Сложится ли такая система – покажет будущее.