Текст книги "Новая эпоха – старые тревоги: Политическая экономия"

Мы настаиваем: выбранный курс рыночных реформ был верным. И они вовсе не потерпели неудачу, они только еще раз споткнулись. Но ошибки и упущения были. Это и наши ошибки, и ошибки руководства страны, которые мы не сумели предотвратить. Ошибки – во многом неизбежные в труднейшем деле преобразования такой страны, как Россия.

Вот самые серьезные из наших ошибок.

1. В области экономики роковую роль сыграла наша уступчивость в бюджетной политике, недостаточная настойчивость в деле сокращения бюджетного дефицита и недопущения опасного роста государственного долга. «Пирамида» ГКО, рухнувшая 17 августа, – печальный памятник политике промедления и уступок, которые делались ради сиюминутных выгод и в ущерб стратегическим целям.

2. Были допущены ошибки в ходе приватизации: ненужная поспешность при приватизации объектов инфраструктуры, авиационного транспорта и др.; согласие на включение в программу приватизации второй модели льгот трудовым коллективам, допускавшей присвоение ими 51 % акций; невыгодные для государства условия залоговых аукционов.

3. В политике, как показали события, чрезмерной оказалась сумма компромиссов. В каждом конкретном случае казалось, что компромисс полезней для дела, но итог неутешителен. Более того, все отрицательные последствия все равно свалили на либералов.

4. Следует признать, что мы недооценили роль парламента. В результате тяжелого поражения демократических сил на выборах 1995 года, прежде всего в силу их разобщенности, степень влияния коммунистов намного превысила долю голосующих за них избирателей.

Это имело два тяжелых последствия: 1) возникла излишняя зависимость реформаторов от президента и его окружения, от исполнительной власти; 2) антиреформаторский парламент получил огромную разрушительную силу. По сути, все эти годы парламентское большинство делало все возможное для дестабилизации страны, остановив, в конце концов, реформы, необходимые для продвижения к свободной рыночной экономике.

5. Серьезной ошибкой была недооценка публичной политики. Многим из нас казалось, что тяготы реформ сделали наши идеалы настолько непопулярными, что пропаганда прав и свобод человека, разоблачение номенклатурного капитализма и его представителей не найдут отклика у большинства сограждан или даже вызовут отторжение. Да и мало оказалось среди нас людей, склонных вести активную политическую работу, понимающих важность разъяснения наших взглядов и умеющих это делать.

Все это привело к тому, что на фронте публичной политики мы фактически заняли пассивную, оборонительную позицию, отдав инициативу нашим оппонентам. Сейчас в этой сфере многое приходится начинать сначала.

Главный урок кризиса состоит в том, что действовать надо было быстрей, решительней, последовательней. И это было бы менее болезненно и более гуманно. Но в то же время нельзя перескакивать через этапы, позитивные результаты должны покоиться на прочном основании объективно необходимых предпосылок. Хотели быстрее – оказались отброшены вспять. Поэтому впредь надо более точно соизмерять цели, ресурсы, время и готовность общества к переменам.

Важнейшим результатом кризиса 1998 года стала серьезная победа номенклатурного капитализма. Его сторонникам уже не нужно искать компромиссов с либеральными реформаторами. Последних отстранили от власти и пытаются дискредитировать, представляя их правыми радикалами и стараясь свалить на них вину за все тяготы реформ.

И тем не менее правительство Примакова-Маслюкова, начав с «исправления ошибок реформаторов», вынуждено было проводить монетаристскую финансовую политику и отказаться от реставраторских планов. Позитивные сдвиги в экономике, наметившиеся с осени 1998 года, в основном были обусловлены решениями 17 августа.

Однако выгоды от девальвации рубля и приостановки платежей по обязательствам государства не могут быть долговечными. Жизненно необходим здоровый экономический рост, основанный на масштабном притоке эффективных инвестиций. А для них нужен благоприятный инвестиционный климат, создать который могут только последовательные рыночные преобразования.

Накануне выборов складывается левая и левоцентристская коалиции, каждая из которых рассчитывает на протестный электорат, спекулируя на трудностях в экономике, многократной смене правительства. И ни одна из двух коалиций не в состоянии предложить стране внятную политику, убедительную социально-экономическую программу. Коммунисты тянут в прошлое. Левый центр Примакова-Лужкова представляет собой политическое воплощение номенклатурного капитализма, хорошо знакомого нам всем. В любом случае, эти силы не намерены и не будут проводить преобразования, необходимые для формирования эффективной рыночной экономики.

Между тем объективно страна нуждается в ускорении реформ. Они нужны не ради самих себя и не ради удовлетворения чьего-то честолюбия. Это способ предотвратить нарастающие угрозы, ответить на вызовы времени, перед которыми стоит Россия. Они необходимы, что бы снизить цену потерь, которые угрожают нам в случае, если назревшие проблемы будут решаться хаотически. Невыплаты пенсий, обнищание стариков – это плата за то, что не удалось вовремя провести налоговую и пенсионную реформы. Далее эта цена будет возрастать, и тем больше, чем дальше они будут откладываться. Достойной альтернативы им нет. На этом основывается наша уверенность в неизбежной победе свободной рыночной экономики, в торжестве идеалов свободы и демократии в нашей стране.

Мы прошли примерно треть пути. Рыночная экономика уже работает. Но чтобы она принесла процветание России и благосостояние ее гражданам, стала эффективной и избавилась от уродливых искривлений, нужно двигаться вперед.

Исключительно важно, чтобы при этом были не только не утрачены, но и развиты демократические завоевания. А они в обстановке кризиса постоянно находятся под угрозой коммунистических и националистических сил, бюрократии, криминальных элементов.

И последовательные сторонники реформ и демократии должны мобилизоваться, чтобы защитить свои идеалы, добиться их распространения в широких массах, создать условия для возобновления преобразований. То, что мы ныне занимаем самостоятельную позицию по отношению к власти, означает потерю некоторых важных инструментов влияния, но в целом полезно для нас.

Мы имеем возможность осмыслить уроки, очиститься от неоправданных компромиссов, выработать и последовательно защитить свои принципиальные позиции и завоевать влияние в массах именно с этих позиций.

Мы вооружены идеалами, способными воодушевить народы России на создание свободного и процветающего общества.

Мы имеем опыт управления в период кризиса и понимаем суть происходящих в стране процессов.

Мы располагаем командой лидеров, соединяющих профессионализм с энергией молодости.

Мы ставим цели, сочетающие долгосрочную стратегию с конкретностью и прагматизмом.

На этой основе мы выдвигаем реалистичную программу действий, обеспечивающую достижение этих целей.

Мы сказали, какой мы хотим видеть Россию. Наша цель – сделать ее такой. Для этого необходимо обеспечить долговременный устойчивый экономический рост с темпом не менее 4–5% ежегодно в течение 15–20 лет. Только поднявшаяся экономика может быть источником народного благосостояния, расцвета науки и культуры, укрепления позиций России в мире.

Мы честно говорим: путь будет трудным, желанных результатов придется ждать долго. Но мы не можем больше питаться иллюзиями. Сегодня наши граждане нуждаются не в утешениях и обещаниях близкого чуда, но в правдивой оценке того, что происходит, что предстоит сделать. Только это может вызвать доверие, которое само становится фактором успеха.

Вместе с тем мы исходим из того, что последние семь лет не прошли даром. Кризис отбросил нас назад, но он не затронул заделы, созданные для реформ ранее. Напротив, он испытал их на прочность, еще раз подтвердил: избранный курс верен.

Мы выступали и будем последовательно выступать за сокращение вмешательства государства в экономику, за ограничение его функций исключительно теми, которые либо не могут выполняться никем другим, либо наиболее эффективно выполняются именно государственными институтами.

Сейчас в моде идея, что повышение роли государства плодотворно именно в переходный период к рыночной экономике. Мы не отрицаем того, что есть задачи, которые в этот период дополнительно обязано брать на себя государство, например в поддержке отечественного экспорта, перспективных наукоемких производств.

Однако гораздо чаще, в том числе и сегодня, государство выступает тормозом для развития экономики, для свободного предпринимательства.

Чем больше регулирования, тем ниже эффективность и тем больше коррупция.

Государство – неэффективный собственник, поэтому оно должно сократить до минимума свое владение акциями компаний.

Государство – неэффективный покупатель, поэтому нужно сокращать государственные расходы.

У государства нет никаких иных средств, кроме взятых из карманов граждан. Всем должно быть ясно: чем больше функций будет брать на себя государство, тем больше придется платить налогов.

На ближайшую перспективу перед государством стоят три принципиальные задачи.

1. Укрепление институтов государственной власти в сфере обеспечения законности и правопорядка, защиты прав и свобод граждан, безопасности общества и бизнеса.

2. Разграничение власти и денег, устранение возможности укрепления номенклатурного капитализма. Это в немалой степени касается и уровня регионов. Возможность торга относительно функций, которые обязано выполнять государство, должна быть исключена.

Власть должна быть скромной и открытой для общественного контроля.

3. Обеспечение баланса между доходами и обязательствами государства. Сегодня, с учетом необходимости возобновления экономического роста, налоговое бремя должно стать даже ниже нормального, государство не может отнимать у экономики больше 25–28 % ВВП. Между тем обязательства государства, воплощенные в федеральных законах и других актах, принятых за последние 25–30 лет, требуют мобилизации в руках государства не менее 45–50 % ВВП. Такую нагрузку экономика сейчас выдержать не может. Значит, либо нужно сократить обязательства, либо по-прежнему будут расти налоги и долги бюджета и у граждан будет крепнуть убеждение, что от власти нечего ждать, кроме обмана.

Это трудная проблема для всех нас. Но в ближайшие годы ее придется решать с открытыми глазами. Без этого у нас нет перспективы.

Противоречие между доходами и обязательствами государства наиболее наглядно проявляется в бюджете, и через бюджет оно должно быть разрешено. Тем самым был бы разрешен и бюджетный кризис, мучающий нашу страну по меньшей мере с 1986 года.

Для этого внесение и утверждение дефицитного бюджета должно быть запрещено законодательно. В течение ближайших трех-четырех лет федеральный бюджет должен сводиться с первичным профицитом (превышением доходов над расходами за вычетом обслуживания государственного долга) не менее 3 % ВВП. Это необходимое условие для того, чтобы приступить к погашению ранее набранных долгов, восстановить доверие кредиторов и финансовых рынков к способности России исполнять обязательства^ следовательно, возможность использовать новые займы и кредиты, что для подъема российской экономики абсолютно необходимо.

Это означает, что должны быть изысканы все возможности для увеличения доходов бюджета и сокращения государственных расходов. Ради этого следует отложить и многие важные инвестиционные программы с участием государства и решиться наконец на откладывавшиеся до сих пор реформы, прежде всего в социальной сфере.

Мы не можем больше ни жить в долг, ни печатать деньги. Эти варианты уже испробованы и, как можно было сказать заранее, принесли только беду.

В сложившихся обстоятельствах проблемы урегулирования внешнего долга приобрели для нашей страны значение критически важного фактора. Напомним, что Россия приняла на себя долг бывшего СССР, составлявший на 1 января 1992 года 96,6 млрд. долл. Ныне внешний долг составляет 158 млрд. долл. Ежегодные платежи до 2010 года – от 12 до 19 млрд., включая погашение основного долга и выплату процентов. Это величины, сопоставимые со всем федеральным бюджетом. Они составляют около 30 % национальных сбережений. Рефинансировать долги с помощью новых более дешевых заимствований, как мы рассчитывали еще недавно, невозможно по крайней мере три-четыре года.

Если бы даже нам удалось производить платежи по действующим обязательствам, что маловероятно, то возможности подъема российской экономики были бы сведены к нулю в лучшем случае на восемь-десять лет при нарастающем социальном напряжении.

В последние месяцы удалось добиться отсрочки платежей и отодвинуть непосредственную угрозу дефолта. Но на перспективу угроза сохраняется.

Наши кредиторы должны понимать, что страна сможет платить по обязательствам, когда ее экономика будет поставлена на ноги^ обстановке социально-политического спокойствия.

Условия урегулирования внешнего долга, посильные для России и дающие возможность поднять ее экономику, таковы:

• списание не менее 75 % советского долга;

• реструктуризация собственно российского долга, за исключением евробондов, при рефинансировании МВФ обязательств России перед Фондом на 5–7 лет;

• сроки реструктуризации – не менее 30 лет с льготным периодом 7–8 лет.

Разумеется, такие условия урегулирования внешнего долга возможны только при убедительной экономической программе продолжения рыночных реформ правительством, которое вызовет доверие кредиторов.

В этих условиях улучшение сбора налогов – самый естественный и наименее болезненный путь к решению бюджетных проблем.

Мы признаем, что налоговая нагрузка на предприятия весьма высока и сбор налогов живыми деньгами с них весьма затруднен. Путь повышения налоговых ставок или введения новых налогов, т. е. повышения номинального налогового бремени, также бесперспективен.

И тем не менее есть немалые резервы.

Недоплачивают налоги наиболее состоятельные граждане: только полная уплата ими подоходного налога могла бы увеличить сбор налогов примерно на 2,5 % ВВП.

Не платит налогов теневая экономика, в том числе многочисленные фирмы-однодневки.

Немалые резервы таятся в упорядочении финансов естественных монополий, формально контролируемых государством.

Необходимо решительное улучшение налогового администрирования.

Мы – за снижение налогов. Уже ряд лет ведутся дискуссии о налоговой реформе. Лучший ее вариант, внесенный в Думу в 1997 году, был отвергнут парламентом. Между тем, будь реформа проведена, она уже сейчас сделала бы налоговую систему более справедливой, стабильной, способствующей развитию экономики. Нагрузка на предприятия снизилась бы, а сбор налогов вырос.

Основные положения предлагаемой нами налоговой реформы:

• отмена всех налогов на предприятия, взимаемых «с оборота», т. е. с рубля выручки – они наиболее обременительны;

• резкое снижение совокупных начислений на фонд оплаты труда (включая подоходный налог) – с нынешних 50–54 % не более чем до 35 %;

• переход к пропорциональному подоходному налогу

с единой ставкой (12 %) при высоком необлагаемом минимуме и включении в налогооблагаемую базу всех доходов (тем самым снизятся стимулы и возможности для уклонения от уплаты налога);

• обеспечение прогрессивного обложения более состоятельных граждан за счет акцизов на предметы роскоши, введения налога на недвижимость, предотвращения возможностей отнесения личных расходов на издержки предприятий;

• существенное снижение налогов на предприятия, включая НДС, после выхода из бюджетного кризиса.

Высший приоритет экономической политики – доверие к национальной валюте. Эмиссия денег категорически неприемлема для решения стоящих перед страной проблем.

Нынешняя нехватка денег в экономике, распространение неплатежей и бартера объясняются не жесткостью денежной политики, а недоверием к рублю, а также склонностью государства мириться с мягкостью финансовых ограничений для предприятий, что позволяет неэффективным предприятиям не платить поставщикам, бюджету и своим работникам и продолжать существовать.

Наша денежная политика:

• поддержание стабильности национальной валюты на основе здорового бюджета и укрепления финансовой дисциплины;

• наращивание необходимых валютных резервов;

• последовательное повышение уровня монетизации экономики (увеличение отношения денежной массы к ВВП) на основе снижения инфляции и восстановления доверия к национальной валюте.

Это позволит обеспечить опережающий рост кредитных вложений в экономику по сравнению с динамикой ВВП. Такой процесс уже наблюдался в 1996–1997 годах, и к нему нужно вернуться. Никакие авантюры в этой сфере недопустимы.

В условиях обострения экономического кризиса, вследствие усиления инфляции, наименее состоятельные семьи понесли ощутимые потери реальных доходов и сбережений. В итоге увеличилась бедность. Растет количество людей, нуждающихся в социальной поддержке. Она будет играть особо важную роль в ближайшей перспективе, когда у государства не будет возможности существенно увеличить объем ассигнований на эти цели.

В сложившихся обстоятельствах реформа системы социальной защиты с ориентацией на адресную помощь реально нуждающимся становится настоятельной необходимостью.

Основные положения реформы:

• отмена большинства льгот и привилегий для определенных категорий граждан, установленных без учета нуждаемости;

• введение пособий по нуждаемости с заявительным характером оформления и адресной проверкой нуждаемости;

• распространение индексации доходов только на фиксированные доходы малоимущих.

Социальная сфера в целом в силу различных обстоятельств осталась практически не затронутой рыночными преобразованиями. Благоприятные возможности 1992–1994 годов упущены.

Между тем необходимость реформ в этой сфере становится все более острой:

• из-за крайней неэффективности практически сохраняющейся советской системы;

• из-за чрезвычайной обременительности ее для государства в условиях бюджетного кризиса;

• из-за того, что эта система является все более ощутимым тормозом для развития эффективной рыночной экономики, для экономического подъема.

Мы считаем, что в течение социально приемлемых сроков должны быть осуществлены следующие реформы:

• реформа трудовых отношений с целью преодоления разрыва между реалиями рынка труда и иллюзиями советского трудового законодательства, для подлинной защиты прав наемных работников наряду с расширением поля законного маневра для работодателей;

• реформа жилищно-коммунального хозяйства с целью создания нормального конкурентного рынка жилья и коммунальных услуг, который позволит резко сократить цены на них для покупателей и на этой основе повысить долю населения в оплате приобретения жилья и коммунальных услуг до их реальной стоимости, сократив дотации на эти цели из средств местных бюджетов и предприятий; для малообеспеченных семей предусматриваются жилищные субсидии;

• реформа пенсионного обеспечения, имеющая целью поэтапный переход на распределительно-накопительную пенсионную систему с персональными пенсионными счетами, взносы на которые делаются как гражданами, так и предприятиями; с конкуренцией государственных и негосударственных пенсионных фондов за привлечение средств, накапливаемых на пенсионных счетах на основе наиболее эффективного их инвестирования;

• реформа здравоохранения с целью обеспечить гражданам свободу выбора медицинских услуг, их гарантированное качество и доступность для всех базовых видов медицинской помощи; создать условия для конкуренции медицинских учреждений за качество предоставляемых услуг; организовать финансирование здравоохранения через систему медицинского страхования; государственное финансирование строить на основе стандарта бесплатной медицинской помощи на одного жителя, т. е. оплаты не коечного фонда, а пролеченных больных;

• реформа образования с целью обеспечить учащимися свободу выбора учебных заведений; создать условия для конкуренции между ними, в том числе за средства, выделяемые государством на основе принципа «деньги следуют за учащимся»; последовательно расширять сферу платных образовательных услуг с развитием образовательного кредита, страхования и иных форм.