Текст книги "Новая эпоха – старые тревоги: Политическая экономия"

Разумеется, в сложившейся ситуации всех главным образом волнует, что надо делать и что нас ожидает. Перспектива, которая чуть более года назад казалась достаточно ясной, затуманилась и помрачнела.

Первое: что надо было бы делать, чтобы оздоровить экономику и финансы? Вопрос поставим в экономическом плане, оставляя в стороне политические ограничения и состав исполнителей. Рассмотрим отдельно первоочередные и среднесрочные меры.

С учетом сказанного выше первоочередные меры должны состоять в том, чтобы остановить нарастание кризиса, отразить основные угрозы.

• Предотвратить инфляцию, не допустить масштабной эмиссии. Для этого составить и утвердить реальный бюджет, лучше максимально консервативный, рассчитанный на худшие условия. Ограничить другие каналы эмиссии, находящиеся в руках ЦБ.

• Предпринять максимум усилий для улучшения сбора налогов. Это – ключевая проблема.

• Восстановить функционирование банковской системы, прежде всего прохождение платежей.

• Как можно быстрее начать и настойчиво вести переговоры о реструктуризации внешнего долга, наладить взаимопонимание с МВФ, предложить приемлемую для Фонда экономическую программу, исключив из нее меры, которые он считает неверными, тем более что чаще всего они действительно оказываются неверными.

• Осуществить меры по дополнительной социальной поддержке граждан, попавших в трудное положение в связи с кризисом. Главные проблемы в связи с этим: падение реальных доходов и увеличение бедности, невыплаты зарплат и пенсий, нехватка топлива на электростанциях в северных районах и отсутствие тепла в домах. Если усилится инфляция, эти проблемы могут обостриться. Нужна по крайней мере система мониторинга, упреждающего появление очагов социального бедствия. Возможно, сейчас подходящее время, чтобы ввести адресное пособие по бедности взамен многочисленных льгот для конкретных категорий граждан.

Правительство в первые месяцы своей деятельности в основном и занималось указанными первоочередными делами, хотя потратило какое-то время на осознание их приоритетности. Однако очевидных успехов пока нет ни на одном из направлений.

Что касается среднесрочной перспективы, хотя бы на два-три года (опять же в экономическом плане, отвлекаясь от влияния предстоящих выборов и сопутствующих им политических кампаний), то речь должна идти о мерах, соответствующих новому, с коррекцией на последствия 17 августа, пониманию глубины кризиса и масштаба вызова, перед которым сегодня стоит страна.

Цель среднесрочной программы – остановить кризис, устранить его причины, возобновить экономический рост. Для этого надо как можно скорее снова добиться финансовой стабилизации, но уже на здоровой основе, снизить процентные ставки для конечных заемщиков до уровня не более 20–25 % годовых. Это основная предпосылка оживления экономики, развязки неплатежей, повышения уровня монетизации. Это своего рода промежуточный результат, стартовая площадка, без которой подъем не получится, как бы нам того ни хотелось.

Основные направления действий для достижения этой цели следующие.

1. Прежде всего, необходимо преодоление бюджетного кризиса. Ни занимать, как прежде, ни печатать деньги мы не можем. Более того, чтобы восстановить доверие кредиторов и иметь возможность прибегать к заимствованиям в будущем (а без этого развитие российской экономики невозможно, на этот счет не может быть двух мнений), в течение не менее трех предстоящих лет федеральный бюджет должен сводиться с первичным профицитом в 2,5–3% ВВП, чтобы все убедились: правительство всерьез намерено отдавать долги. И это рамочное условие, не подлежащее обсуждению. Уход от него сделает поставленную цель недостижимой на длительный период.

Прежде брали взаймы легко, отдавать теперь придется тяжело. И это главный упрек предыдущим правительствам.

Если даже удастся добиться реструктуризации внешнего долга, чтобы ежегодные платежи составляли не более 7–9 млрд. долл., все равно это слишком тяжелая нагрузка для истощенной экономики.

Отсюда следует, что ни существенное сокращение налогового бремени, ни активная промышленная политика, опирающаяся на государственные инвестиции, в этот период невозможны.

2. Исключительной важности задача, снова и снова – сбор налогов. Первичный профицит бюджета на указанном уровне возможен, если налоговые и прочие его доходы составят не меньше 12–13 % ВВП. В этой величине нет ничего невероятного, столько мы собирали в 1995–1996 годах, правда, с учетом КО, КНО и прочих взаимозачетов. Однако ныне эти цифры выглядят чересчур оптимистичными. На 1999 год запланировано 11,8 %, а специалисты предсказывают 9,4–9,7 %.

Тем не менее резервы есть, только связаны они не с повышением ставок налогов или введением новых, типа экспортных пошлин, не с увеличением бремени предприятий, а с переносом нагрузки на потребление и на налоговое администрирование.

По расчетам Бюро экономического анализа, в 1997 году налогооблагаемая база одного подоходного налога реально составляла 175 млрд. руб., тогда как ГНС ее оценивала в 95 млрд., по сумме начисленной зарплаты. Уплачено подоходного налога 75 млрд. руб., и ГНС может отчитаться о высокой собираемости: 75:95 = 79 %. На самом деле недоимки составили 100 млрд. руб., из них 68 млрд. недоплачено самыми состоятельными гражданами, двумя верхними децилями распределения по доходам. И это только один налог.

В нефтяной промышленности почти вся тяжесть обложения приходится на добывающие и перерабатывающие предприятия. Последние работают по большей части на давальческом сырье и налогов платят мало. А посредники, трейдеры практически и вовсе не платят. На внутреннем рынке сырой нефти применяются трансфертные цены вертикально интегрированных компаний, резко поэтому заниженные. Соответственно занижаются и налоги. Примеры можно продолжить.

3. Сокращение государственных расходов. Хотя они уже урезаны, казалось бы, донельзя, придется резать дальше, чтобы выйти на критические показатели первичного профицита. Особенно если не удастся поднять сбор налогов.

Речь идет не только о сокращении фактического финансирования, но и о снижении обязательств государства, сохранение которых обусловливает рост долгов бюджета. Если фактические расходы федерального бюджета в 1998 году составят примерно 14 % ВВП, то обязательства – около 25 %. В их числе – идущие еще от советской эпохи, но также принятые бывшим Верховным Советом РСФСР и Государственной Думой в пику негуманным реформаторам, включая индексацию зарплаты бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или отставку и т. д. Кроме того, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива, энергии и проч.

Если же брать бюджет расширенного правительства, включая территориальные бюджеты и внебюджетные социальные фонды, то общий объем обязательств государства составит примерно 45–50 %, что абсолютно непосильно сейчас для российской экономики. (Да и для процветающей германской это тоже, как сейчас признано, слишком много: канцлер Г. Коль намерен был к 2000 году сократить госрасходы ФРГ с 50 % до 46 %.)

Наличие таких обязательств, даже если они не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства. Как раз здесь мы видим, что, чем больше государство, тем оно слабее.

Когда заходит речь о снижении налогов, то прежде надо говорить о снижении обязательств государства.

Однако сокращение государственных расходов, если резать по живому, без соответствующих изменившимся условиям структурных реформ, будет крайне болезненно. Например, просто снизить абсолютный размер всех пенсий без пересмотра пенсионного возраста, без перехода на новые условия формирования профессиональных пенсий, без перехода на накопительную систему с персональными пенсионными счетами – такой шаг просто жестокость.

4. Реформы. Поэтому сокращение государственных расходов и обязательств должно сопровождаться осуществлением комплекса реформ, прежде всего в социальной сфере.

Хотелось бы еще раз подчеркнуть: эти реформы не блажь реформаторов, желающих реформировать ради самого процесса реформирования. Не будет реформ – сокращение расходов все равно произойдет, но в самой болезненной форме, через провалы, беды и социальные конфликты, через подрыв государства. Реформы – это вынужденная ныне необходимость, способ ввести неизбежные изменения в нормальное, контролируемое русло, минимизировать потери и создать предпосылки для будущего развития, для будущих конкурентных преимуществ российской экономики.

В их числе:

• военная реформа;

• реформа жилищно-коммунального хозяйства;

• пенсионная реформа;

• реформа системы социальной защиты (переход к пособиям по нуждаемости);

• реформы в образовании и здравоохранении.

5. К этим реформам в социальной сфере, прямо ведущим к сокращению обязательств государства, необходимо добавить реформы, призванные обеспечить структурную перестройку и повышение эффективности экономики:

• реформу трудовых отношений с целью легализации реального рынка труда и создания действенных правовых механизмов защиты прав трудящихся;

• реформы в отраслях естественных монополий;

• реформу предприятий, то есть их реструктуризацию

с целью либо обеспечения их конкурентоспособности и перехода в новый рыночный сектор, либо ликвидации;

• реструктуризацию банковской системы.

Особо хочу подчеркнуть роль реформы предприятий. Она должна создать существенно более благоприятный климат для бизнеса и инвестиций. И здесь главная роль принадлежит государству.

Вторая линия – повышение уровня корпоративного управления, в центре которого отношения управляющих и собственников (акционеров). Итогом должно стать доминирование эффективных собственников; повышение качества управления, которое является основной слабостью нынешних российских компаний; закрытие неэффективных производств, активизация структурной перестройки.

Короче говоря, необходимо осуществить реформы, предусмотренные в программах правительств Черномырдина и Кириенко.

Конечно, этого можно и не делать или же так изменить содержание, что бы фактически ничего не делать. Но тогда – надо это хорошо понимать – Россию ждет либо крах, либо длительное прозябание в бедности, на третьих ролях.

6. Перестройка системы межбюджетных отношений с целью укрепления финансовых основ Федерации и повышения заинтересованности регионов в сокращении федеральных трансфертов и повышении эффективности использования бюджетных средств, в продвижении рыночных реформ.

7. Бескомпромиссная борьба с преступностью, перевод в легальное русло большей части теневой экономики.

Надо прямо признать, что предыдущие правительства, другие ветви власти, делали на этом направлении постыдно мало. Можно объяснять распространение этих опасных явлений особенностями переходного периода, слабостью государства, которое старается соблюдать демократические нормы. Но оправдания нет, ибо существует множество доказательств сращивания интересов представителей власти, бизнеса и криминальных кругов, пренебрежения ради этих интересов законами и интересами общества.

Хотелось бы надеяться, что новое правительство, свободное от многих связей, которые были у деятелей прошлых правительств, сможет серьезно продвинуться на этом направлении.

Таковы мои семь главных дел на среднесрочную перспективу. Нетрудно заметить, что эта программа – курс на реформы; не только на их продолжение, но на более энергичное и последовательное их проведение. Повторю: это то, что надо делать исходя из чисто экономических соображений, чтобы как можно скорее преодолеть кризис и создать основы будущего процветания страны.

Другое дело, что будет на самом деле. Что придется делать и что не удастся сделать в силу объективных социальных, политических и иных ограничений. И что намерено делать нынешнее правительство в свете понимания им сложившейся ситуации. Иными словами, нужно учесть влияние и субъективного фактора тоже.

Нельзя не видеть те позитивные обстоятельства, которые благоприятствуют сегодня продвижению реформ.

Во-первых, нынешнее правительство не несет ответственности за то, что было в последние семь лет. Оно вправе вновь говорить о доставшемся ему тяжелом наследстве и о времени, которое требуется, чтобы разгрести завалы. При этом совершенно неважно, насколько эта позиция соответствует действительности. Важно, что общество ее охотно воспринимает.

Во-вторых, впервые за семь лет правительство может рассчитывать на поддержку парламентского большинства. Есть известные предпосылки, хотя и не слишком надежные, для достижения согласия основных политических сил по поводу жестких мер, необходимых для выхода из кризиса. Во всяком случае, если коммунисты готовы проголосовать за профицитный бюджет, то это знак надежды для страны, кстати, определенно разоблачающий КПРФ. Значит, до сих пор, разглагольствуя о народных интересах, они сознательно наносили ущерб стране, лишь бы навредить «антинародному режиму». Действовали по принципу «чем хуже, тем лучше». Для них. Тем не менее смена их отношения к «своему» правительству и готовность поддерживать предлагаемые им непопулярные меры для России полезны.

В-третьих, как отмечалось, девальвация рубля создала известные возможности для ряда отраслей российской экономики. Если их активно использовать, то в течение обозримого периода можно добиться стабилизации или даже некоторого роста производства.

В-четвертых, нет худа без добра: сама ситуация, более острая, чем когда бы то ни было, будет толкать власти на решительные и консолидированные действия. То, что не удалось «монетаристам» (профицитный бюджет), может быть осуществлено их недавними оппонентами. Преступность и коррупция настолько обнаглели, что власти, загнанные в угол, вынуждены перейти в наступление.

В то же время негативные социальные и политические ограничения не будут давать правительству делать то, что требуется, даже если бы оно хотело.

Низкий уровень жизни значительной части населения, глубокая дифференциация по доходам и материальной обеспеченности станут препятствовать реформированию социальном сферы, точнее, всем мерам, которые будут задевать интересы хотя бы одной социальной группы. Северб, нужда в переселении, города-предприятия – все это ограничения для активизации структурной политики с точки зрения свертывания неэффективных производств.

Узкое поле маневра в макроэкономической политике: увеличение денежной массы – инфляция и падение рубля; сжатие ее – рост неплатежей, натурализация экономики, снижение собираемости налогов.

Наконец, в близкой перспективе нас ждут парламентские и президентские выборы, которые уже сейчас дестабилизируют политическую обстановку. В этих условия поддержка правительства со стороны думского большинства небезгранична: если в преддверии выборов речь пойдет о непопулярных мерах, у депутатов может сработать рефлекс противостояния тому, что надо бы делать, да им невыгодно.

Теперь о субъективных факторах. Новое правительство, во всяком случае его ключевые члены и их доверенные советники, пришли во власть, чтобы реализовать выношенные в оппозиции идеи. Ю.Д. Маслюков сказал: «Мы пришли не мстить, а исправлять ошибки». Отлично! Какие именно?

Мы их уже упоминали выше:

• монетаризм, т. е. борьба с инфляцией посредством ограничения денежной массы;

• преуменьшение роли государства, расчет на то, что рыночные силы сами по себе могут привести экономику

к подъему; иными словами, по крайней мере отчасти отвергается либерализация, включая открытие экономики;

• приватизация «по Чубайсу», т. е. задаром и быстро.

Во всяком случае, эти «вины» все время вменяются реформаторам. В начале этого доклада под рубрикой «Доводы оппонентов» именно этими «ошибками» объяснялся нынешний кризис.

Отсюда следовали ожидания, что правительство, намеренное исправлять ошибки, будет:

• во-первых, осуществлять эмиссию в крупных масштабах, дабы преодолеть монетаристские заблуждения предшественников и повысить монетизацию экономики;

• во-вторых, повышать роль государства в регулировании экономики, в том числе посредством административных мер типа замораживания цен, нормирования рентабельности и т. п. (обычно вызывающих каскад негативных последствий), исправляя тем самым «ошибки либерализации»;

• в-третьих, исправлять ошибки приватизации, осуществляя национализацию «неправильно» приватизированных компаний или устанавливая контроль над ними иными методами.

Такие действия были бы направлены прямо против реформ и представляли бы собой откат. Поэтому, учитывая присутствие в правительстве левых, они вызвали превентивную критику в прессе в тот период, когда правительство еще ничего не сделало, а только поручило «новым людям» писать проекты программных текстов.

На самом деле по прошествии ста дней стало ясно, что пока такого разворота событий не происходит. Правительство определенно эволюционирует в своих взглядах. Эмиссия началась. При утверждении поправок к бюджету-98 правительство использовало «форточку», оставленную в законодательстве, и получило разрешение на покрытие бюджетных расходов за счет продажи ЦБ нерыночных облигаций. Кроме того, ЦБ поддерживал отдельные коммерческие банки и покупал валюту. Епитимья, которую наложило на себя правительство с 1995 года, таким образом, была снята.

Но денежные власти прониклись все же спасительной мыслью о том, что новая волна инфляции означала бы страшный удар по слабой российской экономике и их собственное поражение. Поэтому они проявляют сдержанность, и не исключено, что масштабы роста цен в 1999 году не превысят критических значений.

Бюджет-99 представлен с первичным профицитом и имеет шанс быть принятым, о чем Черномырдин и Кириенко могли только мечтать. Правда, в нем заложены сомнительные предположения о кредитах МВФ, реструктуризации внешнего долга и увеличении собираемости налогов, но ясно одно: новое правительство вынуждено проводить жесткую монетаристскую политику.

Е.М. Примаков успокоил сторонников рыночных реформ в России, что национализации не будет, хотя, возможно, придется рассмотреть отдельные случаи незаконной приватизации. Напротив, продано 2,5 % акций Газпрома.

Правительство Примакова все еще продолжает попытки уйти от политики предшественников в том, что касается повышения роли государства и, прежде всего, использования его возможностей для организации подъема производства.

В этой области некоторые меры абсолютно необходимы и будут поддержаны любым здравомыслящим человеком. Слабость институтов государственной власти в современной России – очевидная и хроническая проблема. Начиная с 1993 года не было ни одной правительственной программы, в которой не ставилась бы задача укрепления государства. Другое дело, что достижений было мало. Если бы нынешнее правительство добилось реальных сдвигов в деле укрепления авторитета закона и правопорядка, в борьбе с преступностью и коррупцией – ему никто открыто не посмел бы возразить. Я готов поддержать большинство мер, предложенных правительством в части усиления таможенного и валютного контроля.

Но есть меры по повышению роли государства административного порядка, посредством которых правительство намерено преодолеть провалы рынка. А здесь нужна осторожность.

Замысел, который хочет реализовать правительство, состоит в том, чтобы стимулировать рост производства посредством:

1) снижения налогов на производство, в том числе НДС и на прибыль;

2) активизации промышленной политики, увеличения инвестиций в реальную сферу посредством создания специальных государственных институтов, мобилизующих ресурсы на нужды развития экономики.

Что касается снижения налогов, то эта идея не нова и имеет весьма широкую поддержку. Оно предусматривалось проектом Налогового кодекса, внесенного Черномырдиным, а также Антикризисной программой Кириенко. В последней для облегчения финансового бремени предприятий реальной сферы планировались также меры по сокращению перекрестного субсидирования и по снижению цен и тарифов в отраслях естественных монополий, которые могли составить в среднем 15–20 %. Это было бы более ощутимо, чем даже снижение НДС на 10 %.

Логика налоговой реформы, предложенной Г.В. Боосом и поддержанной Ю. Д. Маслюковым, такова. Налоги все равно собираются на 50–60 %, обусловливая лишь рост недоимок бюджета. Если сократить их вдвое, то собираемость возрастет, а положение предприятий облегчится, и высвободившиеся средства они смогут направить на инвестиции. Самый «плохой» налог – НДС, поскольку положенный возврат средств, уплаченных в ценах на ранее уже обложенные НДС сырье и материалы, происходит не сразу, отвлекая оборотные средства. Поэтому прежде всего надо снизить НДС.

Обещания Бооса: да, первое время сбор налогов может снизиться, надо найти способ заложить «яму». Но затем, уже через полгода, начнется рост производства. Появятся дополнительные доходы, и потери бюджета будут перекрыты.

К сожалению, здесь что ни утверждение, то заблуждение. Им легко поддаться, потому что хочется поверить в давно ожидаемый результат. Даже либералам, ибо снижение налогов всегда написано на их знамени.

Пойдем по порядку.

Если налоги собираются на 50 %,то снижение ставок само по себе не приведет к повышению собираемости. Напротив: кто платит, будет платить меньше, кто не платит, платить не начнет. А если вы намерены укреплять налоговую дисциплину, то с этого и начните. Докажите, что способны добиться сдвигов. Тогда и решать бы.

Логическое противоречие: если налоги не платятся потому, что велико налоговое бремя, а вы, сократив ставки, намерены повысить эквивалентно собираемость налогов, то в чем будет облегчение налогового бремени? Ведь ожидают, что в итоге денег в бюджет поступит не меньше, а больше.

Да, отвечают, но производство возрастет, увеличится налогооблагаемая база, и ту же сумму налогов заплатить будет легче. Извините, но кто доказал, что налоги – главное препятствие для повышения производства? Не низкий спрос, не отсутствие доступного кредита, не неумение делать конкурентоспособную продукцию и завоевывать рынки, а именно налоги? Доказать это невозможно, но доказывать легче. Потому что здесь всего один субъект, который потеряет, – государство, а на его стороне так мало защитников. Один Минфин да пара неразоружившихся монетаристов.

А они говорят: если хотите сократить налоги – прежде сокращайте обязательства государства, сокращайте расходы. А если не можете, если по уши влезли в долги и стоите на пороге государственного банкротства, то впору налоги не сокращать, а повышать, на что и пошло всеми осуждаемое правительство Кириенко.

Самый «плохой» налог – НДС, ибо его приходится платить, от него трудней отвертеться. Кроме того, он оберегает бюджет от потерь в период инфляции, а ее угроза пока не исчезла; напротив, возрастает. Напомню, НДС был введен в 1992 году, когда после либерализации цен ожидали высокую инфляцию и хотели предупредить известный эффект Оливейры-Танзы, когда расходы бюджета растут быстрее доходов. Теперь сходная ситуация.

Оборотные средства отвлекаются, так как есть возврат? Неверно! Отвлекаются, так как нет возврата. Государство не вернуло положенных сумм возврата на 15 млрд. руб. Это половина ожидаемого эффекта для предприятий от снижения ставки. Верните! Не можете?

Нет денег, это верно. Но разве это не антигосударственная логика: если я не могу дать деньги, то снижу налог, то есть отдам их источник?

По просьбе коллег подчеркиваю: я за снижение налогов – но других. А НДС должен быть «священной коровой», это главная опора бюджета. Подрывать ее в период острейшего бюджетного кризиса – диверсия. Снижение ставки НДС даже на 5 % – первая реальная стратегическая ошибка правительства Примакова.

В 1999 году будет не то, что обещает Боос, а «непредвиденное» сокращение доходов бюджета, и немаленькое, которое можно будет закрыть 1 только масштабными недофинансированием и/или эмиссией.