Текст книги "Жилищное право. Учебное пособие"

§ 5 Жилищный фонд

Жилищный фонд. Жилищный кодекс предусматривает разграничение жилищного фонда на «виды» в зависимости от формы собственности и от целей его использования.

Понятие «жилищный фонд» используется в законодательстве довольно широко. Этим понятием охватывается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 19 ЖК).

Для жилищного фонда характерна множественность субъектов – собственников фонда, каждый из которых владеет определенной частью жилищного фонда. Помещения в многоквартирных жилых домах (в основном) относятся к разным формам собственности, а общее имущество дома принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам этих помещений (см. гл. 6 ЖК). Кодекс допускает наличие многоквартирных домов, все помещения в которых находятся: в собственности Российской Федерации, или субъекта РФ, или муниципального образования, предусматривая порядок управления такими домами (ст. 163 ЖК).

В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на:

частный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц;

государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ (жилищный фонд субъектов РФ);

муниципальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям (ч. 2 ст. 19 ЖК).

В основу данной классификации жилищного фонда положены формы собственности, определяемые Гражданским кодексом: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 1 ст. 212 ГК). В ст. 8 Конституции РФ говорится о признании и защите государством равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. На этих положениях и базируется классификация жилищного фонда.

На первое место в данной классификации поставлен частный жилищный фонд, что свидетельствует о его значимости в жилищной сфере.

Резкому увеличению частного жилья способствовали принятие Закона о приватизации жилых помещений,а также положения Гражданского кодекса. В Гражданском кодексе содержится гл. 18, посвященная праву собственности на жилое помещение, согласно ст. 218 ГК член жилищного и жилищно-строительного кооператива, полностью внесший свой пай за квартиру, становится ее собственником.

Снят целый ряд ограничений на приобретение жилья в собственность, на пользование и распоряжение таким жильем.

Ранее возможность владения и пользования жилыми домами, жилыми помещениями, принадлежащими гражданам на праве собственности, у совместно проживающих супругов и детей ограничивалось одним домом, квартирой под угрозой принудительной продажи жилья «сверх одного» (ст. 106 и 107 ГК РСФСР). В настоящее время ограничений по размеру и количеству жилья, принадлежащего на праве собственности, не существует (см. ст. 213 ГК).

В составе частного жилищного фонда находятся жилые помещения, принадлежащие на праве собственности гражданам и юридическим лицам.

В собственности граждан находятся построенные и приобретенные (по предусмотренным основаниям) жилые дома и квартиры; квартиры в жилищных и жилищно-строительных кооперативах в случае выплаты пая; жилые помещения в товариществах собственников жилья и проч.

В собственности юридических лиц – построенные или приобретенные жилые дома, квартиры (в том числе в порядке долевого участия); дома ЖК и ЖСК с не полностью выплаченным паем.

Гражданин, являясь собственником жилого помещения, использует его для личного проживания и проживания членов его семьи, а также может предоставить в пользование иным лицам на основании соответствующего договора (найма, безвозмездного пользования). Юридическое лицо использует жилье, только сдавая его в пользование гражданам на основании соответствующего договора.

Государственный жилищный фонд – совокупность жилых помещений, принадлежащих Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации) и субъекта РФ (жилищный фонд субъектов РФ).

Жилищный фонд до 1992 г. принадлежал государству, затем он был разграничен на федеральный фонд, фонд субъектов РФ и муниципальный (см. Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». Закон признан утратившим силу Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ).

Государственный жилищный фонд может быть передан госпредприятиям в хозяйственное ведение и госучреждениям и казенным предприятиям – в оперативное управление (см. гл. 19 ГК «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления»).

Муниципальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих органу местного самоуправления. Статья 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности, могут быть закреплены за муниципальными предприятиями и учреждениями (см. гл. 19 ГК).

В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на:

жилищный фонд социального использования – совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предоставляемых гражданам по договорам социального найма;

специализированный жилищный фонд – совокупность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV Кодекса;

индивидуальный жилищный фонд – совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами – собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами – собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования;

жилищный фонд коммерческого использования — совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования.

Данные положения ст. 19 ЖК определяют, на какие цели может быть использован тот или иной фонд. Так, жилищный фонд социального использования – только для предоставления жилых помещений гражданам по договорам социального найма (раздел III ЖК), специализированный – для предоставления отдельным категориям граждан на определенных условиях, предусмотренных положениями раздела IVЖК.

Жилищный фонд социального использования. Согласно ст. 49 ЖК жилые помещения по договору социального найма предоставляются малоимущим и иным гражданам, определяемым федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ (см. ст. 40 Конституции РФ).

Жилье по такому договору предоставляется гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (ст. 57, см. также ст. 51, 52).

Специализированный жилищный фонд также представляет собой фонд публичных форм собственности (ст. 92). Назначение специализированного жилья определено ст. 93—98 Кодекса. Жилые помещения этого фонда предоставляются по договору найма специализированных жилых помещений (ст. 99, 100, 104—108) и договору безвозмездного пользования (ст. 98, 109).

Индивидуальный жилищный фонд используется для проживания собственников жилых помещений и членов их семей (ст. 31), а также для проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, что отражено в ст. 30 (ч. 2).

Статья 19 (п. 3 ч. 3) к индивидуальному жилищному фонду относит жилые помещения, используемые юридическими лицами — собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях безвозмездного пользования[50]50
  Хотелось бы обратить внимание, что в ряде поколений актов российского законодательства понятия «индивидуальный жилищный фонд»; «индивидуальный жилой дом»; «индивидуальное жилищное строительство» касались исключительно жилых домов (жилых помещений), принадлежащих гражданам на праве собственности. (См. гл. 6 ЖК РСФСР. См. также: ст. 104 Земельного кодекса РСФСР; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1948 г. // Ведомости СССР. 1948. № 36; постановление Совета Министров СССР от 26 августа 1948 г. № 3211 // СП СССР. 1948. № 5. Ст. 62; постановления Совета Министров РСФСР от 5 октября 1962 г. № 1395 // СП РСФСР. 1962. № 21. Ст. 103; от 3 сентября 1963 г. № 1102 // СП РСФСР. 1963. № 16. Ст. 114; от 21 мая 1966 г. № 468 // СП РСФСР. 1966. № 15. Ст. 79 и т.д.)


[Закрыть]. Можно и так. Противоречий иным актам такая позиция не содержит. Общим в том и другом случае (собственник – гражданин или юридическое лицо) является предоставление жилья для проживания граждан на условиях безвозмездного пользования.

Но для граждан – собственников жилых помещений это вторично. Основное назначение таких жилых помещений – использование для проживания собственника и членов его семьи. Тогда как для собственника – юридического лица основным (единственным) основанием отнесения принадлежащего ему жилья к индивидуальному фонду является передача в пользование граждан, т.е. наличествует явное и существенное «несовпадение» форм использования.

«Объединение» помещений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, в п. 1 ч. 2 обусловлено принадлежностью к одной форме собственности. Но что касается видов использования,то такое «объединение» не выглядит удачным, достаточного обоснования такой позиции не усматривается.

Жилые помещения жилищного фонда коммерческого использования прежде всего подлежат предоставлению по договору найма жилого помещения, регламентация которого осуществляется нормами гл. 35 ГК. В состав жилищного фонда коммерческого использования входят жилые помещения государственного, муниципального и частного жилищного фонда, как это следует из положений п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК.

Договор найма (коммерческого) являет собой правовую форму использования жилищных фондов всех форм собственности: государственной, муниципальной, частной. Глава 35 ГК не содержит каких-либо изъятий для публичных форм собственности. (Высказывалась позиция об ограничении такого найма частным жильем.)

Объектом договора коммерческого найма может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для проживания (ст. 673 ГК); нанимателем по такому договору может быть только гражданин (ст. 677 ГК); жилое помещение предоставляется на срок, не превышающий пяти лет (ст. 683 ГК), и проч. К такому договору подлежит применению ряд положений жилищного законодательства (см. ст. 673, 682, 687 ГК).

Статьями 679, 680 и 685 ГК также предусматривалось применение к такому договору положений жилищного законодательства. Данные статьи содержали требование о соблюдении нормы жилой площади на одного человека при вселении в жилое помещение других граждан, поднанимателей и временных жильцов.

Норма жилой площади была установлена ст. 38 ЖК РСФСР. Таким образом, указанные статьи Гражданского кодекса требовали применения жилищного законодательства.

Законом о введении в действие Жилищного кодекса РФ в указанные статьи Гражданского кодекса внесены изменения: слова «О норме жилой площади на одного человека» заменены словами «О норме общей площади жилого помещения на одного человека». (ЖК РСФСР этим Законом признан утратившим силу.)

Следовательно, данным Законом обозначена необходимость нормы общей площади жилого помещения на одного человека. Однако это понятие даже не упоминается в Жилищном кодексе. Таким образом, положения ст. 679, 680 и 685 ГК в части требований о соблюдении обозначенной нормы, строго говоря, не могут применяться, такая норма ни одним актом не установлена.

Следует отметить, что договор коммерческого найма лишь упомянут в ст. 19 ЖК (см. также п. 2 ст. 32), он не нашел необходимой регламентации в Жилищном кодексе. Тогда как вопросы содержания и использования жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, главным образом в части: прав и обязанностей наймодателей и пользователей жильем; целевого использования жилых помещений; сохранности жилья – предмет регулирования жилищным законодательством (в вопросах коммерческого найма, несомненно, с учетом норм гл. 35 ГК).

Согласно ст. 19 ЖК (ч. 4 и 5) жилищный фонд подлежит государственному учету.

В отношении государственного учета жилищного фонда действует Положение, утв. постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1301[51]51
  СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4787.


[Закрыть].

Основной задачей государственного учета является информация о количественном и качественном составе жилья, его местоположении, техническом состоянии, уровне благоустройства и т.д. Госучету подлежат все жилые дома, жилые помещения независимо от форм собственности.

Технический учет (путем проведения технической инвентаризации) составляет основу государственного учета жилищного фонда.

Правительством РФ было принято постановление от 4 декабря 2000 г. № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов капитального строительства»[52]52
  СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4901.


[Закрыть]. Постановлением было утверждено Положение об организации в Российской Федерации государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства.

Жилищный кодекс предусматривает государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности,а также соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям, что осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ст. 14, ст. 20 ЖК).

Одним из специально уполномоченных органов, осуществляющих контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, была обозначена государственная жилищная инспекция, которая подлежала образованию в соответствии с постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации»[53]53
  СЗ РФ. 1994. № 23. Ст. 2566.


[Закрыть].

Постановлением определены органы государственной жилищной инспекции: Главная государственная жилищная инспекция и государственные жилищные инспекции субъектов РФ. Постановлением также утверждено Положение о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации.

Данным Положением установлено, в какой области Инспекция осуществляет контроль (круг вопросов). Так, в ее компетенции согласно Положению: контроль за техническим состоянием жилищного фонда, своевременным выполнением работ по его содержанию и ремонту; обоснованностью установления нормативов потребления коммунальных услуг; осуществлением мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации и т.д. Органы инспекции вправе проводить инспекционные проверки подконтрольных объектов, давать предписания об устранении выявленных нарушений, выносить заключения о техническом состоянии жилья и т.п.

Государственная жилищная инспекция обозначена в КоАП в качестве специального уполномоченного органа по контролю за содержанием, использованием и сохранностью жилищного фонда (ст. 23.55).

Статья 20 ЖК посвящена вопросу государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его собственности, который должны осуществлять уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ.

Контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда осуществляет также каждый собственник такого фонда. Так, органы государственной власти Российской Федерации осуществляют контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда Российской Федерации (п. 17 ст. 12 ЖК); органы государственной власти субъектов РФ – за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта РФ (п. 8 ст. 13); органы местного самоуправления – за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда (п. 9 ст. 14 ЖК).

Следует отметить, что Жилищный кодекс содержит значительное число положений, определяющих ответственность за нарушение установленных правил использования и сохранности жилищного фонда и иные нарушения жилищного законодательства.

В ряде случаев предусматривается столь серьезная мера, как расторжение договора социального найма. Так, расторжение договора предусматривается: ст. 29 ЖК в определенном статьей порядке в случае самовольного переустройства и перепланировки жилого помещения; ст. 83 ЖК – в случаях разрушения или повреждения жилого помещения, несвоевременного внесения платы за жилье и (или) коммунальные услуги, нарушения прав и интересов соседей, использования жилого помещения не по назначению. Статьей 101 ЖК предусмотрено расторжение договора найма специализированного жилого помещения в случае виновного поведения пользователей жильем. Расторжение договора коммерческого найма в качестве ответственности за неисполнение возложенных законодательством обязанностей по пользованию жилым помещением предусматривается ст. 687 ГК.

Следует упомянуть ст. 293 ГК, которой предусматривается принудительное изъятие жилого помещения у собственника в случаях и порядке, установленных данной статьей.

В целях гарантирования возмещения убытков, связанных с утратой (разрушением) или повреждением жилых помещений, может осуществляться страхование жилых помещений в соответствии с законодательством. Вопросы страхования решаются в соответствии с Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»[54]54
  Ведомости. 1993. № 2. Ст. 56.


[Закрыть]. Данный Закон не предусматривает обязательного страхования жилья; таким образом, его страхование возможно только в случае волеизъявления на то гражданина. Вопросы страхования регулируются нормами гл. 48 ГК.

Управление жилищным фондом осуществляется с соблюдением требований Жилищного, Гражданского кодексов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ, решений органов местного самоуправления.

Многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией (ч. 9 ст. 161 ЖК).

Условия договора управления одинаковы для всех собственников помещений в доме.

Собственники жилищных фондов либо уполномоченные ими органы могут заключать договоры с управляющими компаниями любой организационно-правовой формы (либо с физическими лицами). Выбор компании, управляющей государственным или муниципальным фондом, должен осуществляться, как правило, на конкурсной основе.

Статьей 161 ЖК определены задачи управления многоквартирным домом и способы управления (ч. 2). Собственники помещений в многоквартирном доме обязаны выбрать один из предложенных способов управления домом. Принятие такого решения отнесено к компетенции общего собрания собственников помещений в доме (ст. 44 ЖК). Решение общего собрания является обязательным для всех собственников, в том числе и не принимавших участие в голосовании (ч. 5 ст. 46 ЖК).

6 глава. Жилищные права граждан

§ 1 Закрепление в Конституции РФ права граждан на жилище

Реализация жилищных прав является одной из важнейших составляющих прав и свобод человека и гражданина.

Статья 40 Конституции РФ относит право на жилище к числу основных прав человека и гражданина. Согласно ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека и гражданина неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Право на жилище не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Конституция РФ предусматривает вполне определенные гарантии права на жилище, что делает его устойчивым.

Право на жилище универсально. Так, оно означает возможность получения или приобретения жилья любыми предусмотренными законом способами и возможность постоянного пользования жилым помещением. Конституция РФ устанавливает недопустимость незаконного лишения граждан права на жилище, его неприкосновенность и защиту от проникновения в жилище других лиц. Согласно положениям Конституции РФ жилищное законодательство должно основываться на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав и их судебной защиты.

Безусловно, происходившие в России (на любом этапе) политические и социально-экономические перемены кардинальным образом влияли на условия проживания граждан, на формирование нормативной базы, способствующей реализации права на жилище, существенно меняли содержание жилищных отношений, в том числе в части прав и обязанностей по пользованию жильем, ответственности за нарушение правил пользования жилым помещением, содержания и использования жилищного фонда. Каждый последующий этап характеризуется новыми подходами к регулированию жилищных отношений.

Право граждан на жилище впервые провозгласила Конституция СССР 1977 г. Право могло быть реализовано путем получения в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и общественного фонда либо в домах ЖСК, а также путем приобретения в собственность жилого дома (части дома) в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик. Согласно ст. 44 Конституции СССР это право обеспечивалось развитием и охраной государственного и общественного жилищного фонда, содействием кооперативному и индивидуальному строительству, справедливым распределением под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также невысокой платой за квартиру и коммунальные услуги.

Право граждан на жилище нашло отражение в Конституции РСФСР и Конституции РФ. Однако на каждом этапе новых социально-экономических условий жизни в последующей Конституции РФ иначе (по сравнению с предыдущей) определялось право граждан на жилище.

Конституцией РФ 1993 г. предложено принципиально новое решение вопроса реализации права граждан на жилье (ст. 40). Предусматривается обязанность предоставлять его бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Устанавливается право каждого на жилище, недопустимость произвольного его лишения. Данная статья предусматривает, что органы государственной власти и местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилое помещение.