Текст книги "Парадигма правового регулирования государственного и муниципального управления системой образования РФ"

1.4. Органы управления образовательными учреждениями муниципальных образований

Многообразие форм собственности, появившихся образовательных учреждений (государственная, частная, муниципальная и пр.) указывает на необходимость выявления путей нормативно-правового регулирования образовательного процесса при переходе от унифицированной, безальтернативной государственной структуры образования, к ее новому состоянию.

Для реализации принципа выбора свободы в развитии каждой личности необходимо расширение компетенций местного самоуправления в области образования. Статья 31 Закона «Об образовании».

П.1. Органы местного самоуправления ответственны за:

– реализацию права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;5151
  Закон РФ «Об Образовании»// Федеральный закон «Об образовании» № 41(224)/2004–57с, ст. 31. /В ред. Федерального закона от 07.07.2003 № 123-ФЗ.


[Закрыть]

– ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных территориях.

П.2. К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся:

1) планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики образования;

2) формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

3) обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

4) регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

5) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

6) создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления; (Данный пункт не охватывает всего комплекса образовательных учреждений, которые относятся к ведению местного (муниципального) управления: начальные и средне-специальные профессиональные заведения и часть вузов).

7) назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

8) строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих территорий;

9) контроль аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

10) использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

11) установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования;

12) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы основного общего образования.5252
  Закон РФ «Об Образовании» // Федеральный закон «Об образовании» № 41(224)/2004 – 57 с., ст. 31. п. 2../Введен Федеральным законом от 25.06.2002 № 71-ФЗ.


[Закрыть]

П.3. Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из которых является частью территории другого, регулируется в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

П.3.1. Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по обеспечению, в части реализации государственного стандарта общего образования государственных гарантий прав граждан, на получение общедоступного и бесплатного общего образования в подведомственных им образовательных учреждениях. В том числе, за счет субвенций, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в соответствии с утвержденными законами субъектов Российской Федерации нормативами расходов на реализацию государственного стандарта общего образования на уровне не ниже федеральных нормативов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные и финансовые ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.5353
  Закон РФ «Об Образовании»// Федеральный закон «Об образовании» № 41(224)/2004–57с, ст31 П.3¹../Введен Федеральным законом от 07.07.2003 № 123– ФЗ.


[Закрыть]

П.4. Разграничение компетенции в области образования между органами местного самоуправления регулируется в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления.

П.5. Местные (муниципальные) органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.5454
  Закон РФ «Об Образовании»// Федеральный закон «Об образовании» № 41(224)/2004–57с, ст. 31 П. 5.с. 26–27.


[Закрыть]

Радикальные изменения в структуре управления российского образования, передача большого объема управленческих функций в регионы и на муниципальный уровень привели к стратегической переориентации в руководстве общеобразовательными учреждениями. Именно на муниципальном уровне видна «пестрота» форм собственности образовательных учреждений, проблемы выживания при недостаточном финансировании муниципальных образовательных учреждений, различных тенденций в определении стратегии развития отдельных образовательных учреждений.

Наибольшая приближенность к образовательным учреждениям побуждает муниципальные органы управления концентрировать свои усилия на поддержании важнейших условий жизнеобеспечения в муниципальной системе (сохранность зданий, их готовность к работе, отопление, питание, материально-техническое и другое обеспечение, переподготовка педагогических кадров, аттестация и др.).

Усложнение структуры муниципальной образовательной системы слабо отражено в Законе «Об образовании». В статье 31 Закона не говорится о приобретении новых функций муниципальными органами: регистрация, лицензирование и аккредитация образовательных учреждений; о создании служб диагностики, мониторинга, единой системы контроля; о полномочиях муниципальных органов управления по созданию различных коллегиальных органов, например, советов руководителей образовательных учреждений, экспертных советов, координационных советов, комиссий по аттестации педагогических и руководящих кадров, а на некоторых территориях – групп по разработке концепций и программ развития образования (Ростов-на-Дону, Волгоград и др.).

Последние изменения в законодательстве в рамках перераспределения властных полномочий между федеральным центром и регионами особенно остро поставили вопрос об ответственности власти за образование.

Федеральный закон «Об образовании» от 22.08.04. № 122-ФЗ устанавливает разграничение компетенции и ответственности органов государственной власти и местного самоуправления. В пункт 2 ст. 3 внесено уточнение, которое указывает, что федеральные законы в области образования «разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления…».5555
  Кац А.М. Изменения в Законе РФ «Об образовании» Справочник руководителя образовательного учреждения № 9. 2004. с. 5– 9.


[Закрыть] Прежняя редакция Закона РФ «Об образовании» упускала указание на то, что федеральные законы в области образования устанавливали компетенцию и ответственность органов местного самоуправления, хотя по факту в них всегда имелись нормы, регламентирующие это. Например, ст. 31 Закона РФ «Об образовании» в прежней редакции называлась «Компетенция органов местного самоуправления в области образования». В связи с внесенными изменениями текст п. 2 ст. 3 стал более точным.

Основным направлением современного этапа государственного строительства и административной реформы является создание эффективно действующего института государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, повышения доверия граждан, обеспечения прав и свобод, улучшения качества оказываемых им государственных услуг. В этой связи возрастает потребность в совершенствовании административной ответственности государственных служащих.

В утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. Классификаторе правовых актов5656
  Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12. ст. 1260.


[Закрыть] (в редакции Указа Президента российской федерации от 05 октября 2002 г. № 1129) выделен раздел 020.000.000 «Основы государственного управления», в который включены правовые акты, связанные с функционированием основных институтов административного права: 020.010.000. Органы исполнительной власти; 020.010.020. Правительство Российской Федерации; 020.010.030. Органы и организации при правительстве Российской Федерации; 020.010.040. Федеральные органы исполнительной власти; 020.010.050. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;020.020.000. Государственная служба в Российской Федерации и другие.

Система государственного управления определена законодательством о государственной службе. Особое место в обществе занимает государственная служба, которая от других видов службы отличается своим публичным характером, а также тем, что она регулируется в основном административным, а не трудовым правом.

Понятие «государственная служба» в действующем законодательстве ряда зарубежных стран является частью более широкой категории «публичной службы», к которой относится служба: а) в управленческом государственном аппарате; б) в органах местного самоуправления; в) в государственных учреждениях и предприятиях. В российской правовой литературе публичная служба трактуется исключительно как государственная служба, поскольку согласно действующему законодательству ограничивается профессиональной деятельностью в государственных органах.5757
  Козырин А.Н., Штатина М.А. Административное право зарубежных стран. М.: Спарк. 2003. С. 92.


[Закрыть]

В законах «О системе государственной службы Российской Федерации»5858
  Закон « О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 № 58-ФЗ // СЗ РФ .2003. № 22. Ст. 2063.


[Закрыть] от 27.05.2003 № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.20045959
  Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004. // СЗ РФ 2004. № 31 Ст. 3215.


[Закрыть] определяется, что государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями. Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации.

Должности государственной службы распределяются по группам и/или категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о гражданской службе субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»6060
  Там же.


[Закрыть] должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документального, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Согласно названному закону должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководитель» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы. Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной службы, являющиеся соответствующими разделами Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается Указом Президента Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные образования также принимают «Реестры выборных муниципальных должностей» и «Реестр муниципальных должностей муниципальной службы органов местного самоуправления» с учетом нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Рассмотрим специфику государственного управления в муниципальном образовании на примере Думы г. Армавира, входящей состав Краснодарского края (субъекта Федерации). Изменения в нормативных документах, регламентирующих государственное управление на трех уровнях, происходят по нисходящей траектории. В соответствии с Законом Краснодарского края «О муниципальной службе Краснодарского края» и «О реестре выборных муниципальных должностей и реестре муниципальных должностей муниципальной службы органов местного самоуправления в Краснодарском крае» внесены изменения в структуре Армавирской городской Думы.6161
  Приложение к решению Армавирской городской Думы принято от 27.12.2005. № 135.


[Закрыть]

Анализ состояния сложившейся образовательной практики и теоретических разработок с позиции системного подхода показывает, что система образования в регионах и муниципальных образованиях представляет собой динамичную, но слабо интегрированную систему, в которой инновационные процессы объединяют часть образовательных учреждений в учебно-научно-педагогические комплексы.

Следует отметить, что проникновение рыночных отношений в образовательную сферу выявило необходимость смены традиционных иерархических управленческих отношений в руководстве образовательными учреждениями. Инновационные образовательные процессы стали опережать нормативно-правовое регулирование в управлении новыми видами и формами образовательных отношений. Трансформации подверглись не только вертикальные управленческие структуры (ГУНО – школа), но и вертикаль (министерство – республика – край – район – муниципальная структура).

СТРУКТУРА ДУМЫ г. АРМАВИРА

В систему управления образованием все больше внедряется маркетинговый подход, понимаемый в широком смысле, как способ изучения личных запросов населения в получении тех или иных запросов населения в получении тех или иных знаний и ориентации учебных заведений на удовлетворение выявленных потребностей путем:

– предоставление учащимся, их родителям возможности выбора образовательных предметов, учреждений;

– формирование рынка образовательных услуг;

– расширения разнообразной сети образовательныхуслуг;

– формирование как государственной, так и негосударственной сети дошкольных, школьных общеобразовательных учреждений, учреждений средне-специального профессионального и высшего профессионального образования и учреждений дополнительного образования и их многоканального и многоуровневого финансирования и т.д.

Полномочия специалистов определяются должностными инструкциями, утверждаемыми заместителем главы города по социальным вопросам.

Инструкция содержит общие положения, цели данной штатной единицы, определяет функции и обязанности, закрепляет права, определяет степень ответственности.

1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Главный специалист, ведущий специалист, специалист 1 категории управления образования города (в дальнейшем – управление) подчиняется руководителю управления, заместителю главы города по социальным вопросам.

Структура Управления образования администрации г. Армавира

В своей работе руководствуется Законами РФ, Указами Президента, Постановлениями Правительства РФ, актами Законодательного Собрания края, решениями Армавирской Государственной Думы, постановлениями и распоряжениями главы администрации Краснодарского края, главы города, Правилами внутреннего трудового распорядка, настоящей должностной инструкцией.

На должность главного специалиста назначается лицо, имеющее высшее педагогическое или юридическое образование, со стажем работы по специальности не менее 5 лет;

– на должность ведущего специалиста назначается лицо, имеющее высшее педагогическое или юридическое образование, со стажем работы по специальности не менее 5 лет;

– на должность специалиста 1 категории назначается лицо, имеющее высшее педагогическое или юридическое образование, со стажем работы по специальности не менее 5 лет.

Исполнитель должности главного специалиста замещает в случае необходимости начальника управления образования.

2. ЦЕЛЬ

2.1. Эффективное выполнение всех функций, возложенных на специалистов «Положением об управлении образования администрации города» и должностной инструкцией.

3. ФУНКЦИИ И ОБЯЗАННОСТИ

4. ПРАВА

Для выполнения обязанностей специалисты управления образования при администрации г. Армавира должностной инструкцией наделены следующими правами:

Для выполнения обязанностей главному специалисту предоставляются права:

4.1. Знакомиться с проектами постановлений и распоряжений, касающихся его деятельности.

4.2. Вносить на рассмотрение руководства администрации города предложения по совершенствованию работы управления и администрации.

4.3. Запрашивать через начальника управления информацию и документы, необходимые для выполнения его должностных обязанностей.

4.4. Главный специалист имеет иные права, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.

4.5. Не реже одного раза в три года повышать свою квалификацию.

4.6. Не имеет право работать на любой другой работе, в качестве исключения, научной, преподавательской.

Для выполнения обязанностей ведущему специалисту предоставляются права:

4.1. Знакомиться с проектами постановлений и распоряжений, касающихся его деятельности.

4.2. Вносить на рассмотрение руководства администрации города предложения по совершенствованию работы управления и администрации.

4.3. Запрашивать через начальника управления информацию и документы, необходимые для выполнения его должностных обязанностей.

4.4. Ведущий специалист имеет иные права, предусмотренные законодательством о муниципальной службе.

4.5. Не реже одного раза в три года повышать свою квалификацию.

4.6. Визировать проекты распорядительных документов руководителя управления образования при администрации города. При несогласии с принимаемым решением главы города, или начальника управления образования ведущий специалист имеет право не визировать проекты документов, с письменным обоснованием своего мнения.

ПРАВА СПЕЦИАЛИСТА 1 КАТЕГОРИИ

Специалист 1 категории имеет право:

– Запрашивать и получать в установленном порядке от структурных подразделений администрации города, ОУ города, граждан и юридических лиц информацию и документы, необходимые для выполнения своих должностных обязанностей.

– Привлекать работников структурных подразделений администрации города, ОУ города для подготовки правовых актов, нормативных документов, участия в судебных заседаниях, а также для осуществления иных мероприятий, проводимых специалистом 1 категории в соответствии с возложенными на него обязанностями.

– На повышение своей квалификации путем участия в семинарах, конференциях, курсах и т.д. по направлению руководителя управления образования.

– Вносит свои предложения при составлении плана работы управления.

Одной из основных задач реформы системы образования является удовлетворение образовательных запросов граждан, обеспечение равных возможностей получения образования. Произошедшие за последние годы изменения в общественной жизни поставили перед российской системой образования новые социальные и культурные задачи:

– обеспечить целостность образовательного пространства за счет социо-культурной интеграции регионов;

– стать механизмом стабилизации и развития социально-экономической сферы;

– обеспечить всем гражданам равные права и возможности в получении образования за счет создания многоуровневой дифференцированной образовательной системы;

– осуществлять построение региональных систем образования;

– развивать многообразные образовательные практики.

Дальнейшее развитие системы образования предполагает:

– разработку и осуществление программ, определяющих структуру сегодняшних потребностей населения в образовательных услугах;

– выполнения сложного комплекса мер, включающих, прежде всего, разработку целей и содержания новых типов общего образования, состава или форм организации образовательного процесса, методов диагностики результатов обучения, механизмов перехода между различными ступенями и типами образования, создания диверсификационной системы непрерывного профессионального образования;

– сохранение и развитие региональной (муниципальной) образовательной и управленческой инфраструктур;

– создание условий для адаптации системы образования к новым социально-экономическим реалиям и дальнейшего преодоления отраслевой замкнутости системы;

– стимулирование развития сферы дополнительного образования как средства расширения рынка дополнительных образовательных услуг в целях самореализации личности.

Огромную роль в этом процессе играет организация управления в образовательном учреждении.