Текст книги "Управлять силой. Архитектор нового мирового порядка рассказывает"

По окончании войны стало ясно, что арабские армии воевали гораздо более эффективно, чем в любом из предыдущих конфликтов. Зато Израиль форсировал Суэцкий канал в точке, находящейся на расстоянии примерно двадцати миль от Каира, и занял сирийскую территорию вплоть до самых пригородов Дамаска. Потребовалась американская поддержка, во-первых, для того, чтобы восстановить довоенный статус-кво, а затем, чтобы продвинуться к миру.

Первым арабским лидером, признавшим это, оказался Садат, который отказался от своего прежнего принципа «все или ничего» и, отвернувшись от Москвы, обратился к Вашингтону в поисках содействия в постепенном продвижении к миру. Даже сирийский президент Хафез Асад, считавшийся наиболее радикальным из двух лидеров и более близкий к Советскому Союзу, обратился с призывом к американской дипломатии по проводу Голанских высот. В 1974 году были заключены промежуточные соглашения с Египтом и Сирией, с которых начался уход Израиля с арабских территорий в обмен на гарантии безопасности. В 1975 году Израиль и Египет заключили второе соглашение о разведении войск. В 1979 году Египет и Израиль заключили официальное мирное соглашение под эгидой президента Картера. С того времени каждая из американских администраций вносила свой крупный вклад в процесс мирного урегулирования, включая первые прямые переговоры между арабами и израильтянами в 1991 году, организованные государственным секретарем Джеймсом Бэйкером, и израильско-палестинское соглашение, заключенное под эгидой Клинтона в сентябре 1993 года. Кремль ни в одной из этих инициатив не играл существенной роли.

* * *

Как предмет дипломатических переговоров вопрос еврейской эмиграции из Советского Союза был порождением администрации Никсона. До 1969 года ничего подобного никогда не стояло в повестке дня при диалоге между Востоком и Западом; все прочие администрации обеих партий трактовали его как предмет внутренней юрисдикции Советского Союза. В 1968 году только 400 евреям было позволено эмигрировать из Советского Союза, и ни одна из демократических стран этого вопроса не затронула.

По мере улучшения американо-советских отношений администрация Никсона начала обсуждать проблему эмиграции в форме президентских закулисных переговоров, сопровождая это тем доводом, что советские действия не остаются незамеченными на самых высоких уровнях власти в Америке. Кремль начал реагировать на американские «соображения», особенно после того, как советско-американские отношения стали улучшаться. Каждый год росло число еврейских эмигрантов, и к 1973 году общее их число достигло 35 тыс. в год. Кроме того, Белый дом регулярно направлял советским руководителям перечень трудных случаев: когда конкретным лицам отказывали в выездной визе, или когда разлучались семьи, или когда кто-то попадал в тюрьму. Большинству из этих советских граждан было позволено эмигрировать.

Все это осуществлялось посредством того, что при изучении начального курса дипломатии именуется «молчаливым торгом». Не делается никаких официальных запросов, не дается никаких официальных ответов. Советские действия совершаются, не получая формального подтверждения. Но порядок эмиграции из Советского Союза постоянно совершенствовался, хотя Вашингтон никогда не предъявлял по этому поводу конкретных претензий. Администрация Никсона до того строго придерживалась подобных правил, что никогда не ставила себе в заслугу смягчение участи советских эмигрантов – даже во время избирательных кампаний – до тех пор, пока сенатор Генри Джексон не превратил вопрос еврейской эмиграции в предмет общественной конфронтации.

Джексона подвигло на это курьезное решение Кремля летом 1972 года наложить «выездной сбор» на эмигрантов якобы для того, чтобы возместить советскому государству расходы на образование отъезжающих граждан. Никаких объяснений дано не было; возможно, это была попытка подать себя наиболее выгодным образом в арабском мире, непрочность позиции которого наглядно продемонстрировало удаление из Египта советских боевых подразделений. А может быть, налог на отъезжающих был придуман как средство изыскания источников поступления иностранной валюты в надежде на то, что ее заплатят американские сторонники роста эмиграции. Боясь, что поток эмиграции иссякнет, еврейские группировки обращались как к администрации Никсона, так и к их неизменной опоре – Генри Джексону.

* * *

В то время как администрация Никсона продолжала действовать тихой сапой, чтобы разрешить этот вопрос с послом Добрыниным, Джексон изобрел оригинальное средство публичного оказания давления на Советский Союз. В рамках встречи 1972 года было подписано соглашение между Соединенными Штатами и Советским Союзом, предоставляющее Советскому Союзу статус наиболее благоприятствуемой нации в обмен на урегулирование оставшихся со времен войны долгов по ленд-лизу. В октябре 1972 года Джексон предложил поправку, запрещавшую предоставление статуса наиболее благоприятствуемой нации любой из стран, искусственно ограничивающих эмиграцию.

Это был блестящий в тактическом отношении ход. Сами слова «статус наибольшего благоприятствования» звучат весьма значительно, хотя по сути это означает всего лишь отсутствие дискриминации. Статус этот не дает никаких особых привилегий, но просто предоставляет реципиенту привилегии, имеющиеся у всех наций, с которыми Соединенные Штаты поддерживают нормальные коммерческие отношения (а число их тогда превышало сотню). Режим наибольшего благоприятствования способствует развитию нормальной торговли на базе коммерческой взаимности. С учетом состояния советской экономики объем такого рода торговли заведомо не мог быть большим. Зато при помощи поправки Джексона удалось достичь того, что советская эмиграционная практика стала не только предметом открытой дипломатической деятельности, но и законодательной деятельности американского Конгресса.

По существу предмета разногласий между администрацией и Джексоном не было. Более того, администрация заняла твердую точку зрения и по ряду других вопросов, связанных с правами человека. К примеру, я неоднократно и настойчиво обращался к Добрынину по поводу писателя-диссидента Александра Солженицына, что способствовало его отъезду из Советского Союза. Джексон, однако, не поощрял тихой дипломатии применительно к правам человека и настаивал на том, чтобы американская преданность этому делу демонстрировалась открыто и напоказ, чтобы успехи вознаграждались, а неудачи влекли за собой негативные последствия.

Для Джексона и его сторонников вопрос еврейской эмиграции был внешним выражением идеологической конфронтации с коммунизмом. Неудивительно, что каждую советскую уступку они рассматривали с точки зрения успешности своей тактики давления. Советские руководители отменили выездной сбор: вследствие ли представлений со стороны Белого дома, или в силу поправки Джексона, или благодаря и тому и другому, что наиболее вероятно, – мы, однако, сможем точно узнать это лишь тогда, когда раскроются советские архивы. Воспрявшие духом критики администрации потребовали увеличения вдвое численности еврейской эмиграции и снятия запретов на эмиграцию других национальностей в соответствии со схемой, подлежащей одобрению со стороны Соединенных Штатов. Силами сторонников Джексона были также законодательно оформлены ограничения по займам и кредитам Советскому Союзу со стороны Экспортно-импортного банка (поправка Стивенсона), так что в коммерческих вопросах Советский Союз в итоге очутился в худшем положении после начала разрядки по сравнению с ситуацией до начала ослабления напряженности между Востоком и Западом.

* * *

Будучи руководителем страны, которая только-только начинала приходить в себя после изнурительной вьетнамской войны, но зато входила в полосу кризиса президентской власти, Никсон шел только на такой риск, который соответствовал его концепции национальных интересов и который его страна была бы готова поддержать. Зато его критики желали, чтобы американская дипломатия довела советскую систему до краха посредством требования односторонних уступок в деле контроля над вооружениями, ограничения торговли и демонстративной защиты прав человека. По ходу дела произошло кардинальное изменение позиций ряда основных участников общенациональных дебатов. «Нью-Йорк таймс» в одной из передовых статей в 1971 году предупреждала, что «тактика ограничения торговли с Америкой в качестве рычага позднейших уступок по поводу не связанных с этим вопросов в еще меньшей степени способна положительно повлиять на советскую политику, чем сама торговля…». Через два года автор передовиц сменил курс. Он осудил поездку министра финансов Джорджа Шульца в Советский Союз, объявив ее свидетельством того, что «администрация до такой степени заинтересована в торговле и разрядке, что готова отодвинуть в сторону в равной степени весомую озабоченность американского народа вопросами прав человека где бы то ни было».

Никсон старался поощрять умеренность в поведении Советского Союза на международной арене посредством лакмусовой бумажки роста торговли с Америкой, показывающей качество советской внешней политики. Его оппоненты пытались провести принцип увязки еще дальше, чтобы попытаться при помощи торговли стимулировать радикальные внутренние перемены в Советском Союзе в те времена, когда Советский Союз был еще силен и уверен в себе. Всего за четыре года до этого осуждаемый как глашатай холодной войны, Никсон теперь подвергался осуждению за исключительную мягкость и доверчивость в отношении Советского Союза – безусловно, впервые такого рода обвинение адресовалось человеку, который начал свою политическую карьеру антикоммунистическими расследованиями конца 40-х годов.

Вскоре был брошен вызов самой концепции улучшения советско-американских отношений, как это было сделано в передовой статье «Вашингтон пост»:

«Самый трудный вопрос по поводу того, что же является сущностью советско-американской разрядки, переходит из фазы дебатов в фазу политики. Значительное число американцев, похоже, приходит к убеждению, что улучшение отношений с Советским Союзом нежелательно, невозможно и небезопасно, пока Кремль не либерализирует кое-какие вопросы своей внутренней политики»«.

Споры превратились в дебаты, суть которых была известна еще со времен Джона Квинси Адамса и заключалась в том, должны ли Соединенные Штаты довольствоваться утверждением собственных моральных ценностей или обязаны начинать в их защиту крестовый поход. Никсон пытался соотнести цели и задачи Америки с ее возможностями. В этих пределах он был готов воспользоваться влиянием Америки для пропаганды ее ценностей, что доказывается его поведением по вопросу еврейской эмиграции.

Критики требовали от него немедленного воплощения в жизнь универсальных принципов и отмахивались с нетерпением от понятия целесообразности, считая ссылку на него доказательством морального несоответствия или исторического пессимизма. Утверждая исключительность американского идеализма, администрация Никсона полагала, что он исполняет важную просветительскую функцию. В тот момент, когда Америку наставляли, что она на примере Вьетнама должна научиться определять пределы геополитических возможностей, фигуры общенационального масштаба в авангарде критикующих вьетнамскую политику настаивали на том, чтобы страна избрала курс неограниченного и глобального вмешательства в проблемы мировой гуманности. Какая ирония судьбы!

Как потом покажут годы пребывания Рейгана на президентском посту, более решительная политика по отношению к Советскому Союзу породила ряд успехов и достижений, хотя эти успехи стали очевидны лишь на позднейшей стадии советско-американских отношений. Но когда только разгорались дебаты по поводу разрядки, Америке еще предстояло оправиться после Вьетнама и позабыть про «уотергейт». А у советских лидеров должна была произойти смена поколений. Но то, как разворачивались дебаты в начале 70-х годов, тем не менее позволило сохранить определенное равновесие между идеализмом, пронизывающим все великие американские инициативы, и реализмом, предопределенным переменой глобальной обстановки.

Критики разрядки упрощали предмет спора до предела; администрация Никсона во вред себе чересчур педантично отвечала на все вопросы. Уязвленный нападками со стороны бывших друзей и союзников, Никсон отмахивался от критики, как политически мотивированной. Каким бы верным ни было это его предположение, вряд ли надо обладать глубинной проницательностью, чтобы обвинять профессиональных политиков в наличии у них политических мотивов. Администрации следовало бы задать себе вопрос: почему столько политиков сочло для себя целесообразным присоединиться к лагерю Джексона.

* * *

Очутившись в тисках между уравнительным морализаторством и чрезмерным упором на геополитику, американская политика к концу срока пребывания Никсона на посту президента оказалась в тупике. Пряник роста торговли был припрятан, кнут роста оборонных расходов, или даже готовность противостоять геополитическим конфронтациям, и вовсе отсутствовал. Переговоры об ОСВ замерли; еврейская эмиграция из Советского Союза превратилась в тоненькую струйку; а коммунистическое геополитическое наступление возобновилось с направлением кубинского экспедиционного корпуса в Анголу, где образовалось коммунистическое правительство, в то время как американские консерваторы выступали против твердого американского ответа на это. Я обрисовал эти трудности следующим образом:

«Если одна группировка критиков подрывает ведение переговоров по контролю над вооружениями и устраняет перспективы более конструктивных связей с Советским Союзом, то другая группировка урезает наши оборонные бюджеты и сокращает разведывательные службы, что становится серьезной помехой сопротивляемости Америки советскому авантюризму, причем объединенное воздействие обеих тенденций, независимо от первоначальных намерений каждой из группировок, в итоге приводит к тому, что разрушает способность нации вести твердую, изобретательную, умеренную и благоразумную внешнюю политику»…

* * *

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, в котором приняло участие тридцать пять государств и результатом которого явились Хельсинкские соглашения, потомки назовут значительнейшим дипломатическим достижением Запада. Этот громоздкий дипломатический процесс имел в своей основе глубоко укоренившееся у Москвы чувство неуверенности в себе и неуемную жажду легитимизации. Даже создав гигантский военный истеблишмент и удерживая при себе более сотни наций, Кремль действовал так, словно постоянно нуждался в подтверждении собственного могущества. Независимо от наличия огромного и постоянно растущего ядерного арсенала, Советский Союз требовал от тех самых стран, которым он угрожал в течение десятилетий и которых приговорил к тому, чтобы они оказались на мусорной свалке истории, той или иной формулировки, при помощи которой освящались бы их приобретения. В этом смысле Европейское Совещание стало брежневским эрзацем хрущевскому мирному договору с Германией, которого Хрущеву так и не удалось добиться при помощи берлинского ультиматума, и крупномасштабным подтверждением послевоенного статус-кво.

Конкретная выгода, предусмотренная Москвой, вовсе не была самоочевидной. Настоятельное желание колыбели идеологической революции получить подтверждение собственной легитимности со стороны заведомых жертв исторической необходимости являлось симптомом исключительной неуверенности в себе. Возможно, советские руководители делали ставку на вероятность того, что конференция создаст по окончании какие-либо институты, которые либо растворят в себе НАТО, либо лишат его какого бы то ни было значения.

Это являлось чистейшим самообманом. Ни одна из стран НАТО не собиралась подменять декларативно-бюрократическими конструкциями Европейского Совещания военные реалии НАТО или присутствие американских вооруженных сил на континенте. Москва, как выяснилось позднее, теряла от этой конференции гораздо больше, чем демократические страны, ибо в итоге она предоставила всем своим участникам, включая Соединенные Штаты, право голоса в вопросах политического устройства Восточной Европы.

* * *

После периода сомнений администрация Никсона согласилась с предложением о проведении Совещания. Отдавая себе отчет в том, что у Советского Союза существует свой, прямо противоположный план его проведения, мы тем не менее воспользовались столь далеко идущими возможностями. Границы стран Восточной Европы давно уже были признаны мирными договорами, заключенными по окончании Второй мировой войны между военными союзниками и военными сателлитами Германии в Восточной Европе. Они затем были четко подтверждены в двухсторонних соглашениях, заключенных Вилли Брандтом между Федеративной Республикой и странами Восточной Европы, а также между другими демократическими странами НАТО, особенно Францией, и странами Восточной Европы (включая Польшу и Советский Союз). Более того, все союзники по НАТО настаивали на проведении Европейского Совещания по вопросам безопасности; на каждой из встреч с советскими представителями западноевропейские лидеры делали очередной шаг в сторону принятия советской повестки дня.

И тогда в 1971 году администрация Никсона решила включить Европейское Совещание по безопасности в число своего списка инициатив, стимулирующих советскую сдержанность. Мы применили стратегию «увязывания», итоги которой подвел откровенно и точно советник государственного департамента Хельмут Зонненфельдт: «Мы воспользовались ею ради заключения Германо-Советского договора, мы воспользовались ею ради соглашения по Берлину, и мы опять-таки воспользовались ею ради начала переговоров МБФР (переговоров по взаимному сбалансированному сокращению вооруженных сил в Европе)».

Вначале администрация Никсона, а затем администрация Форда предопределили исход конференции, обусловив участие в ней Америки сдержанностью советского поведения по всем другим вопросам. Они настояли на удовлетворительном завершении переговоров по Берлину и на начале переговоров о взаимном сокращении вооруженных сил в Европе. Когда все это было завершено, делегации тридцати пяти наций прибыли в Женеву, хотя тернистый путь этих переговоров почти не освещался западной прессой. Зато в 1975 году Совещание вышло на авансцену, когда было объявлено, что договоренность достигнута и соглашения будут подписаны в Хельсинки во время встречи на уровне глав государств.

Американское влияние способствовало сведению положения о признании границ к обязательству не изменять их при помощи силы, что являлось прямым повторением Устава ООН. Поскольку ни одна из европейских стран не обладала возможностью осуществить такого рода насильственные изменения или проводить направленную на это политику, то такого рода формальный отказ вряд ли можно было считать советским достижением. Даже это ограниченное признание их законности перечеркивалось утверждением предшествовавшего этому положению принципа, в основном отстаивавшегося Соединенными Штатами. Он гласил, что нижеподписавшиеся государства «полагают, что их границы могут быть изменены в соответствии с международным правом, мирными средствами и путем соглашения».

* * *

Наиболее важным положением Хельсинкских соглашений явилась так называемая «третья корзина» по вопросам прав человека. («Первая» и «вторая» «корзины» соответственно касались политических и экономических вопросов.) «Третьей корзине» было суждено сыграть ведущую роль в исчезновении орбиты советских сателлитов, и она стала заслуженной наградой всем активистам в области прав человека в странах НАТО. Американская делегация, безусловно, внесла свой вклад в выработку заключительного акта Хельсинкских соглашений. Но особой благодарности заслуживают именно активисты движений за права человека, потому что в отсутствие давления с их стороны прогресс осуществлялся бы гораздо медленнее и масштабы его были бы куда менее значительны.

«Третья корзина» обязывала все подписавшие соглашения страны претворять в жизнь и обеспечивать определенные, конкретно перечисленные основные права человека. Западные составители этого раздела надеялись, что эти положения создадут международный стандарт, который будет сдерживать советские репрессии против диссидентов и преобразователей. Как выяснилось, герои-реформаторы в Восточной Европе использовали «третью корзину» как фундамент сплочения в борьбе за освобождение своих стран от советского владычества. Вацлав Гавел в Чехословакии и Лех Валенса в Польше обеспечили себе место в пантеоне борцов за свободу благодаря тому, что использовали эти положения как во внутреннем, так и во внешнем плане для подрыва не только советского господства, но и коммунистических режимов в собственных странах.

Европейское Совещание по безопасности, таким образом, сыграло важную роль двоякого характера: на предварительных этапах оно делало более умеренным советское поведение в Европе, а впоследствии – ускорило развал советской империи.

Через три недели после Совещания я суммировал в своей речи отношение ко всему этому администрации Форда:

«Соединенные Штаты осуществляют процесс ослабления напряженности с позиции силы и уверенности в себе. Не мы обороняемся в Хельсинки; не нам бросают вызов все делегации с требованием жить согласно принципам, под которыми ставится наша подпись. В Хельсинки впервые за весь послевоенный период вопросы прав человека и фундаментальных свобод стали признанными предметами диалога и переговоров между Востоком и Западом. Конференция выдвинула наши стандарты человеческого поведения, которые были и остаются маяком надежды для миллионов».