Текст книги "Госслужба на 100%. Как все устроено"

Глеб Архангельский, Ольга Стрелкова
Госслужба на 100 %. Как все устроено

Правовую поддержку издательства обеспечивает юридическая фирма «Вегас-Лекс»

© Глеб Архангельский, Ольга Стрелкова, 2016

© Оформление. ООО «Манн, Иванов и Фербер», 2016

* * *

Предисловие
Как устроено Российское государство?

Дорогой читатель,

госслужащий в России – одна из самых востребованных профессий. Конкурс в Российскую академию народного хозяйства и государственной службы при Президенте России составляет десятки человек на место. По статистике HeadHunter.ru, ведущего ресурса по трудоустройству, вакансии, связанные с госслужбой, имеют самое большое соотношение «количество резюме, приходящихся на одну вакансию».

Это объяснимо. В течение всей тысячелетней истории России государственный аппарат играл в нашей высокоцентрализованной стране ведущую роль. Откройте практически любое великое произведение русской литературы, и вы встретите в нем упоминания государственных чинов и званий. Каждый член общества знал, к кому следует обращаться «Ваше превосходительство», а к кому – «Ваше высокопревосходительство». «Табель о рангах» пронизывала все аспекты жизни общества.

Удивительно, что при этом в современной России нет внятных популярных книг о том, как устроена государственная служба и как на ней добиться успеха. К услугам человека, желающего стать эффективным предпринимателем, менеджером, маркетологом, – сотни книг, видеокурсов, бизнес-тренингов. Для госслужащего или человека, задумывающегося о государственной карьере, такой информационной поддержки нет. Хотя мы видим, что все больше практиков из бизнеса переходят на госслужбу для решения масштабных и общественно значимых задач.

Очень мало о том, как устроено государство, знают и граждане страны. Чем отличаются «федеральные органы власти» от «региональных» и «муниципальных»; кто и как проверяет и наказывает чиновников; куда и как активный гражданин может жаловаться на плохое качество государственной услуги, чтобы жалоба была услышана… Каждый из нас регулярно сталкивается с различными государственными сервисами, но достаточно ли мы знаем о государстве, чтобы быть «квалифицированными потребителями» этих сервисов?

В течение пятнадцати лет внедряя технологии тайм-менеджмента, мы взаимодействовали с чиновниками самых разных федеральных и региональных структур. В последние годы к этому добавилась деятельность рабочей группы «Национальной предпринимательской инициативы», которая координирует усилия нескольких министерств и ведомств, направленные на упрощение регистрации предприятий. Благодаря деятельности рабочей группы России удалось на несколько десятков позиций продвинуться в категории Starting Business рейтинга Всемирного банка.

Наконец, активная деятельность по отстаиванию интересов предпринимателей в рамках общероссийского предпринимательского объединения «ОПОРА России», объединяющего около 450 000 представителей малого и среднего бизнеса, предполагает постоянное рабочее взаимодействие с государственными органами и их руководителями.

Осуществляя консультационные проекты в государственных органах, прорабатывая законопроекты на площадках Агентства стратегических инициатив и «ОПОРЫ России», ежедневно решая с чиновниками рабочие задачи, поначалу мы испытывали нехватку базовой информации о том, как устроена госслужба. Кто главнее: заместитель губернатора или начальник департамента федерального министерства? Чиновники получают только зарплату и не заинтересованы в реформах или им дают премии за успешную реализацию проектов? Коррупция действительно пронизывает всю жизнь госаппарата или это миф, тиражируемый СМИ? В конце концов, правда ли, что всем чиновникам запретили выезд за границу, или все не так трагично?

Не найдя ответов на эти и многие другие вопросы, мы решили ответить на них сами, написав первую в России понятную и популярную книгу о госслужбе. Причем не только о том, как она устроена, но и о том, как она изменяется; как реформируются и улучшаются различные государственные процессы и сервисы.

Авторы благодарят сотни государственных служащих, которые помогали в этой работе, как упомянутых в конце книги, так и пожелавших остаться неназванными. Особая благодарность тем, кто поделился своим личным опытом в интервью, ставших частью книги.

Авторы уверены, что книга будет полезна и государственным служащим, и тем, кто думает о государственной карьере, и всем активным гражданам России, заинтересованным в эффективности нашего государства.

Глеб Архангельский,

член президиума «ОПОРЫ России», руководитель рабочей группы «Оптимизация процедур регистрации предприятий» Агентства стратегических инициатив

Ольга Стрелкова,

советник члена президиума «ОПОРЫ России»,

заместитель руководителя рабочей группы «Оптимизация процедур регистрации предприятий» Агентства стратегических инициатив

Принципы разумного государства

Ускользающие предприниматели

Предприниматели уворачивались и ускользали. Казалось бы, такой роскошный проект – поучаствовать в реальном изменении жизненно важной для любого стартапера госпроцедуры, пообщаться напрямую со всеми ответственными лицами, понять, что можно сделать, когда государство искренне и открыто приглашает бизнесменов к диалогу. Причем не владельцев сырьевых месторождений, а тех, кто еще вчера сам проходил квест «как свести концы с концами» на заре своего первого бизнеса.

Разумеется, мы не ждали, что предприниматели поверят тяжелым формальным письмам, написанным в глубинах госорганов. Мы не надеялись, что бизнес-сообщество увидит публикации в ведущих деловых изданиях страны о новых проектах Агентства стратегических инициатив и зайдет на сайт www.инвестклимат.рф, широко прорекламированный в официальных новостях. Мы звонили всем хорошим знакомым, кто давно был замечен в деятельности на благо не только собственного бизнеса: ведущим профессиональных сообществ, бизнес-клубов, лидерам значимых индустрий и направлений. Всем, кого мы знали как людей неравнодушных и деятельных.

Похоже, что все неравнодушные и деятельные закончились после распределения руководителей рабочих групп. Регистрация предприятий досталась Глебу Архангельскому, главному эксперту по тайм-менеджменту в стране. Налоговое администрирование ведет создатель «1С: Бухгалтерии» Борис Нуралиев. За стройку отвечает президент стройкорпорации «Баркли» Леонид Казинец. Регуляторика бизнес-среды – у управляющего международной аудиторской компанией Ernst & Young Александра Ивлева.

Костяк рабочих групп уже собирался с трудом:

– А зачем это нужно? А сколько это займет времени? Ребята, ну вы же знаете, как отвратительны чиновники…

– Вообще-то мы пока не знаем, но можем точно узнать и попытаться что-то сделать, – уговаривали мы.

– Я бы с удовольствием, но сейчас лето, давайте вернемся к этому вопросу осенью.

– Понимаете, осенью уже будет Набсовет у президента. Надо разработать и подготовить к утверждению «дорожную карту».

– А можно я похожу, посмотрю, а потом решу, нужно ли мне это…

– Нельзя, состав рабочей группы утверждается директором АСИ и министром экономического развития.

– А почему вы не позовете Иванова (Петрова, Сидорова)? Он так активно свою позицию выражает в блоге.

– К сожалению, Иванов известен как открытый минимизатор налогообложения, о чем не стесняется говорить публично. Петров выражает свою активную гражданскую позицию исключительно нецензурно, а за Сидоровым не числится никаких заметных бизнес-достижений. Нам нужны именно вы.

– А кто из чиновников к вам придет?

– Все ключевые представители всех ключевых ведомств: Налоговая, Минфин, Минэкономразвития, Минкомсвязи… Все, кто нужен по нашей дорожной карте. Это уникальное окно возможностей, и оно открывается прямо сейчас. Не зимой, не осенью, не в следующем году.

– Не знаю, думаю, все это бесполезно.

И такая канитель целый день, целый день… И это разговор не с начинающими предпринимателями, не с равнодушно-отвлеченными хипстерами-студентами. Так отвечали семь из десяти самых активных, ярких и целеустремленных представителей бизнес-среды.

Хорошо, предположим, что делать бесплатную общественную работу с неопределенным результатом – это серьезный риск и большая нагрузка. Не скроем, никто нам не обещал ни почестей, ни славы. Только возможность чуть-чуть сдвинуть в разумное русло одну из множества госпроцедур, которая действительно представляет собой маленький кирпичик в создании благоприятного инвестклимата страны.

Пришлось и выложиться, и вложиться. Временем, нервами, энергией, мозгами. Пропущенными детскими днями рождения и отмененными отпусками. Впрочем, для любого участника рабочих групп со стороны госорганов эта нагрузка была еще больше, интенсивнее и «дополнительнее». И у них, в отличие от предпринимателей, не было выбора, участвовать или не участвовать.

Однако год спустя, когда карта была уже утверждена и запущена в работу, мы столкнулись с аналогичной проблемой. Нам было не затащить потенциальных поставщиков госструктур на переговоры и совещания – при абсолютно явных прагматических интересах этих предприятий с выходом на большой новый рынок сбыта. Речь шла о реализации пункта дорожной карты, позволяющего предпринимателям использовать для общения с ФНС любые службы доставки, а не только Почту России.

– Здравствуйте, это DHL? Скажите, пожалуйста, кто руководит всеми заказами по Москве и Московской области?

– У вас отправление до или свыше ста граммов?

– У меня нет сейчас никакого отправления. Мне нужно обсудить потенциально крупный заказ – от пятисот до двух тысяч отправлений в день от имени Федеральной налоговой службы.

– Составьте список и перезвоните…

– Девушка, вы можете соединить с вашим центральным офисом? Там пропустили очень важное официальное письмо из Федеральной налоговой службы.

– Назовите номер отправления…

С горем пополам пробились в центральные офисы основных операторов экспресс-доставки. Это была нелегкая битва. Разумеется, ни один государственный чиновник ее бы не выдержал. Если на официальное письмо, отправленное на общий адрес – единственный, известный из открытых источников, – никто не ответил, значит, данная курьерская служба абсолютно не заинтересована в сотрудничестве. Именно такой вывод сделает любой чиновник, хотя бы потому, что на все официальные письма, которыми обмениваются госорганы, всегда приходит ответ. Не всегда вовремя, не всегда удовлетворительный, не всегда решающий проблему, но всегда оформленный тщательно и грамотно. На любой официальный письменный запрос всегда приходит официальный письменный ответ. Это непреложный закон госслужбы.

Как только государство обращалось к коммерческим поставщикам в любезной и конструктивной форме, коммерсанты чуть ли не задирали ноги на стол и начинали качать права. Неприличным, совершенно абсурдным образом. Это происходило, когда мы приглашали на переговоры корпоративных игроков федерального и мирового уровня.

Если вдруг мы хотели привлечь к сотрудничеству малый и средний бизнес, который за соседней стеной выразительно и жалобно плакал о недоступности госзакупок, начинался уже не театр абсурда, а кромешный ад. Предприниматели вели себя как подростки. Они были взнервлены, априорно обижены, не могли выполнить элементарных требований вроде подготовки базовых письменных документов и презентаций. И жаловались, жаловались, жаловались…

Государственно-частное партнерство, диалог государства и гражданского общества – это дорога с двусторонним движением. Всем надо учиться находить общий язык друг с другом. Начать нужно с очень простых вещей: кому-то перестать материться и ерничать на каждом шагу, а кому-то научиться говорить простыми словами, не только языком официальных писем.

Глава 1. Разумное государство: трудный путь постоянного улучшения

В последние пятнадцать-двадцать лет мы, граждане России, находимся в очень странных, болезненно противоречивых психологических отношениях с собственным государством.

Социологические опросы стабильно показывают высокое доверие людей к «государству» как целому и столь же высокое недоверие к отдельным частям и представителям государства. Стабильное большинство голосов отдается за «усиление контроля государства» в какой-нибудь области, «передачу нефтегазовых активов государству», необходимость «обратить внимание государства» на какую-либо проблему и т. п.

Столь же стабильное большинство голосов выражает недоверие чиновникам, считает их поголовно коррумпированными и т. д. Мы одновременно идеализируем, почти обожествляем «государство» как абстракцию, и с удовольствием ругаем конкретные проявления государства и его представителей, с которыми нам приходится сталкиваться в повседневной жизни.

При этом мы с удовольствием обсуждаем все неудобства и несуразности государства, с которыми каждому из нас время от времени приходится сталкиваться, и не особенно замечаем и признаем реальные и объективные улучшения государственных сервисов.

Главная задача этой книги – снизить взаимное недопонимание и недоверие между обществом и представителями государства. Сделать еще один шаг к тому, что можно назвать разумным государством. Государством, с которым удобно и комфортно взаимодействовать; государством, которым можно гордиться и которого не за что стыдиться.

В первой главе книги обозначим три принципа разумного государства и некоторые ментальные установки, которые мешают нам всем к нему идти. В последующих главах раскроем внутренние механизмы работы государственной службы и основные направления улучшения государственных процедур и сервисов.

За прошедшие два десятилетия Российское государство существенно изменилось.

Налоговая служба делает процесс уплаты налогов все более понятным, удобным и «онлайновым» и для граждан, и для компаний. Из карательной организации, зачастую убивающей компанию безумными проверками и блокировками счетов, ФНС постепенно становится сервисной структурой, действительно помогающей правильно посчитать и заплатить налоги.

Активно реформируется Сбербанк, по-прежнему воспринимаемый людьми как «часть государства». Возможно, в нем пока еще не лучший в стране, не идеальный банковский сервис… но это уже совершенно точно клиентоориентированная организация, которая улучшается на глазах.

Процесс получения заграничного паспорта еще лет десять-пятнадцать назад нельзя вспомнить без содрогания. Сейчас благодаря многофункциональным центрам и порталу госуслуг он превратился во вполне вменяемую и не занимающую слишком много времени процедуру.

В парки Москвы, которые всего несколько лет назад были неприятной помесью вещевого рынка и палатки с шаурмой, сейчас не стыдно привести иностранца из самых «продвинутых» в части городского пространства и городской инфраструктуры стран Европы.

На слуху и осязаемые успехи части российских регионов. Калужская область, Татарстан, Тюменская, Ульяновская области и некоторые другие практически еженедельно радуют новостями об открытии нового производства, индустриального парка, строительстве завода и т. д.

Даже Почта России, много лет бывшая синонимом антисервиса, начинает понемногу реформироваться.

Первая проблема, которая мешает всем нам жить в более разумном и удобном государстве, – нетерпение. Мы недовольны тем, что в налоговой сломался аппарат электронной очереди, и уже не вспоминаем те времена, когда ни о какой электронной очереди, толкаясь в пыльных и грязных коридорах, записывая номера на ладонях, никто и думать не мог.

У всех стран, которые пришли к разумному, удобному и эффективному государству в XX веке, этот путь занял многие десятилетия. Разгромленная послевоенная Япония в 50-е; бедная сельскохозяйственная Южная Корея и не обладающий никакими природными ресурсами Сингапур в 60-е; истощенный безумными коммунистическими экспериментами Китай в 80-е… – все это истории долгого, тяжелого, совместного труда государства и общества.

Поэтому первое, что нам крайне необходимо, – объективно видеть существующие недостатки и неудобства государства; столь же объективно оценивать реально сделанное и достигнутое; спокойно и адекватно относиться и к достоинствам, и к недостаткам, без упований на волшебную палочку, которая прямо завтра должна устранить бюрократизм и неудобство государственных сервисов. Нужно настроиться на долгий, непростой путь последовательных улучшений.

Характерно, что именно такой совет дал Джек Ма, крупнейший китайский миллиардер, основатель Alibaba, на Петербургском экономическом форуме в июне 2015 года: «Наберитесь терпения, все будет. Вам здесь не хватает терпения».

Значительное количество предлагаемых, а иногда и осуществляемых в стране реформ не назовешь иначе как нездоровым «реформаторским зудом». Характерные признаки «реформаторского зуда» – встряхнуть как следует существующую, в целом работающую систему, да так встряхнуть, чтобы она надолго перестала быть работоспособной; поменять местами различные государственные процессы и органы; обязательно что-нибудь переименовать и переподчинить; ни в коем случае не просчитывать финансовые, временные и прочие издержки всех людей, которых коснется реформа; ни до, ни в ходе, ни после реформы категорически не разъяснять ее суть всем, кого она касается.

Приведем пример. Осенью 2014 года каким-то подпольно-партизанским путем в Госдуму была внесена идея муниципальных сборов с малого бизнеса. Существенно повышающие нагрузку на малый бизнес поправки оказались спрятанными в глубинах законопроекта, повествующего о таможенных пошлинах на сырую нефть, крабе-стригуне в Карском море и т. д. Не было ни обоснования предложенного размера сбора, ни обсуждения с предпринимательскими объединениями и экспертами, ни оценки регулирующего воздействия.

Вместо простого и прозрачного, единого для всей страны налога, который платится после того, как заработаны деньги, предприниматели столкнулись бы с произвольно устанавливаемым городскими властями сбором, который пришлось бы платить до получения выручки. Магазины, кафе, детские студии, ветеринарные клиники… – десятки тысяч небольших семейных бизнесов, и так работающих на грани выживания, были бы вынуждены закрыться.

Благодаря титаническим усилиям «ОПОРЫ России» и Общественной палаты законопроект из убийственного для малого бизнеса сократился до сравнительно приемлемых сборов только с торговых предприятий и только в Москве. Однако колоссальный подрыв доверия и уверенности предпринимателей по всей стране, и так сниженных экономическим кризисом, произошел.

Что сделал бы грамотный реформатор, столкнувшись с проблемой дефицитности городских бюджетов? Открыл бы ключевой программный документ 2012–2018 годов – «майские указы» Президента России Владимира Владимировича Путина – и нашел в 601-м указе тезисы о необходимости передачи муниципалитетам налога на имущество и о совершенствовании специальных налоговых режимов для их приоритетного зачисления в местные бюджеты.

Вооружившись этими абсолютно здравыми и логичными стратегическими тезисами, как тяжелой артиллерией, лоббировал бы соответствующие изменения в налоговое законодательство. Но, разумеется, добиться передачи доходов от упрощенной системы налогообложения малого бизнеса в муниципалитеты – гораздо более сложная, кропотливая и долго решаемая задача, чем по-партизански протащить через Госдуму несуразный и вредный закон о торговых сборах.

В 1724 году российский предприниматель Иван Посошков писал Петру Великому в трактате «О скудости и богатстве»: «И ныне многие вымышлиники, хотя зборы пополнить, вымыслили поземелные, подушные, хомутные, мостовые, пчелные, банные, кожные; обаче ни теми зборы наполнитися казна может, токмо людем турбациа великая.

Царь же да уставит един самый праведный збор, иже до Христова воплощения уставленный, то есть десятинный, еже имать пошлины по десяти копеек с рубля. И учинить бы тот збор постоянный, недвижимый и ненарушимый».

По интонации чувствуется, что непродуманные и поспешные налоговые реформы сильно вредили бизнесу еще тогда. И что упрощенная система налогообложения уже в XVIII веке представлялась весьма удобной, понятной и справедливой.

Книга Посошкова упомянута в Обзоре литературы и содержит много других полезных соображений по эффективности работы государства, в частности в отношениях власти и бизнеса.

Один из вредных аспектов «реформаторского зуда» состоит в том, что зачастую, изменив какой-то процесс, можно, как в игре в бирюльки, разрушить окружающие процессы. Простой пример: в социальных сетях регулярно звучат предложения что-нибудь радикально упростить, отменить, сократить: «Отмените уже наконец этот устаревший, феодальный, крепостнический институт прописки!» Существование этого института во многих вполне высокоразвитых капиталистических странах радикальных улучшателей не смущает.

Но если начать разбираться в бизнес-процессе, анализировать, как говорят ИТ-специалисты, «юзкейсы» – типичные ситуации, которые возникают у пользователя процесса, – обнаруживаются интересные подробности. Например, в случае смерти человека его наследники точно знают, к какому нотариусу обращаться для урегулирования вопросов наследства: это совершенно определенный нотариус, «привязанный» к адресу прописки человека. Это особенно важно, когда наследники конфликтуют: их запросы и претензии все равно собираются у одного нотариуса. Если отменить прописку в существующем виде, для этого жизненного сценария нужно придумать какую-то другую систему привязки наследственного дела.

Таким образом, даже такой тяжелый, «бумажный», плохо отраженный в электронных госуслугах процесс, как прописка, опасно подвергать слишком бодрым, но непродуманным и непроработанным «реформаторским наскокам».