Текст книги "Госслужба на 100%. Как все устроено"

Меньше всего ожидаешь, придя в правительство Москвы, окунуться в атмосферу продвинутого креативного агентства. Просто не госслужба, а сериал Mad men[4]4
  «Безумцы» – американский драматический телесериал 2007 года. В основе сюжета, разворачивающегося в 1960-е годы, – работа вымышленного рекламного агентства «Стерлинг-Купер», расположенного на престижной Мэдисон-авеню в Нью-Йорке. Прим. ред.


[Закрыть]. На входе в департамент промышленности, науки и предпринимательства огромная плазменная панель, на которой транслируют клипы о господдержке малого бизнеса. Казалось, еще недавно мы пытались доказать в Федеральной налоговой службе, Минкомсвязи, Администрации Президента РФ, что нужно использовать современные форматы донесения информации, заменить «кладбище нормативных актов» на веселые ролики на YouTube, а тут – раз, и уже «выстрелило».

На экране обаятельный подтянутый мужчина лет сорока, который с энтузиазмом что-то рассказывает. Если честно, приятно заходить в правительственное здание, когда на входе видишь такое симпатичное лицо. Еще приятнее встретить самого Алексея Геннадьевича Комиссарова в лифте. Именно он министр правительства Москвы, начальник этого департамента.

Несмотря на некоторую утомленность – вчера уже за полночь закончился финал конкурса «Бизнес-успех», на котором он вручал призы и жал руки победителям, сегодня рабочий день начался в пять утра, – он всегда помнит, кто вы, откуда вы и как можно ваши усилия включить в общий «предпринимательский драйв» столицы. Среди высокопоставленных чиновников не так много людей, кто от души улыбается людям и помнит всех по именам, невзирая на статусы.

Комиссаров – чиновник нового поколения. Он пришел во власть из бизнеса, будучи состоявшимся, успешным производственником. Получил и качественное российское инженерное образование, и диплом MBA престижного британского университета. В 2010 году выиграл конкурс «Предприниматель года» Ernst & Young в категории «Промышленное производство». Для него госслужба – это не просто солидная карьера и, конечно, не способ материального обогащения. Главное – провести возможные изменения к лучшему, соединить возможности государства и таланты частных предпринимателей.

В его кабинете царит дух творческого поиска. Верещит коллекторная связь, вбегают молодые сотрудники, компетентные замы цепко фиксируют детали новых начинаний. На столе для совещаний перемешаны шоколадные конфеты и архитектурные макеты нового Дома предпринимателей.

– Как вы справляетесь с бюрократической нагрузкой? Ведь это сильно отличается от собственного бизнеса, когда всегда выбираешь кратчайший путь, чтобы решить проблему. А тут надо пробежать семь кругов по одному и тому же месту, чтобы проект хотя бы на миллиметр сдвинулся с места.

Комиссаров, не задумавшись ни на секунду, отвечает с улыбкой:

– Да я и двадцать кругов пробегу, если будет толк. Смотрите, у нас в технопарке уже 80 процентов площадей заполнены инновационными бизнесами. Вы знаете, что фармацевтическая компания ХХХ именно в Строгино делает свои лекарства?

– Как вы отбираете людей в команду?

– Мне нужны молодые люди с горящими глазами. Зарплаты у нас не самые роскошные. Главная мотивация у ребят должна быть – возможность делать историю, быть причастными к большому делу.

Действительно, уровень профессионализма его подчиненных близок к уровню специалистов крупных международных корпораций. Въедливые юристы, энергичные администраторы… Все как на подбор страстные работоголики.

В день, когда некоторые влиятельные страны громко осудили Россию за воссоединение с Крымом и Севастополем, Комиссаров провел в Москве Международный конгресс предпринимателей – мероприятие глобального масштаба и значения. Все западные телеканалы, все средства массовой информации живописали мрачными красками, как нужно стремительно завершать дела с нашей страной. Конгресс был под угрозой срыва.

Комиссарову практически заново пришлось провести всю работу по приглашению участников – представителей мировой бизнес-элиты. Как и в те дни, когда он добивался для Москвы права провести конгресс – задача не намного проще, чем завоевать право проводить чемпионат мира по футболу, – он снова убеждал, объяснял, уговаривал, доказывал. И убедил. Приехали все. Не было ни одного отказа.

Государственная карьера Алексея Комиссарова развивалась стремительно. Зимой 2011 года он возглавил департамент поддержки и развития малого и среднего предпринимательства. Уже летом того же года под его руководство перешел и департамент науки и промышленной политики, оба направления работы были объединены. В 2013 году он получил статус министра в правительстве Москвы, а в 2015 году перешел на федеральный уровень, возглавив Фонд развития промышленности, чтобы развивать инновационные производства в масштабах всей страны.

Глава 3. Зарплата: сколько и как зарабатывают на госслужбе

Относительно заработка госслужащих в России существует три популярных мифа. Первый: чиновников в России чрезвычайно много. Второй: их официальные заработки то ли чрезвычайно малы, то ли, наоборот, непомерно велики. Третий: за редкими исключениями, чиновники непрерывно занимаются «распилами» и «откатами». Тем и живут.

Реальность такова, что количество госслужащих в России сопоставимо с их количеством в других развитых странах. При этом заработки чиновников в среднем ниже, чем заработки на сопоставимых должностях «в частном секторе», но разрыв уже не столь драматичен, как 10–15 лет назад. Кроме того, у чиновников существуют легальные формы дополнительного заработка в виде авторской, научной и преподавательской деятельности.

В этой главе мы рассмотрим средние размеры зарплат чиновников в различных госструктурах, в том числе с учетом региональных различий; поговорим о допустимых для чиновников формах дополнительного дохода.

Посмотрим на количество и заработки госслужащих через призму объективных цифр, а не мифов о «колоссальном засилье чиновников».

В 2013 году численность госслужащих в России составила 1,455 миллиона человек, или 1,9 процента рабочей силы, отмечает информационное агентство РБК (www.rbc.ru) в своем обзоре[5]5
  Обзор РБК «Сколько Россия тратит на чиновников и силовиков». www.rbcdaily.ru/economy/562949992659696. Кроме процитированных нами, в обзоре интересны сведения в разрезе регионов.


[Закрыть], основанном на данных Росстата (gks.ru). В том же году в скандинавских странах и Канаде госслужащих на душу населения приходилось примерно в два-три раза больше, чем в России.

В Германии, США, Японии, Испании, Израиле численность чиновников примерно такая же, как в России, и составляет 100–110 человек на 10 тысяч граждан, или около двух процентов всей рабочей силы. Меньше всего чиновников на 10 тысяч граждан в Индии (29 чиновников) и Китае (72 чиновника), что, очевидно, объясняется численностью народонаселения этих стран.

Средняя заработная плата госслужащих в 2003 году составляла около 8 тысяч рублей в месяц, что было в несколько раз меньше, чем получали на аналогичных должностях в коммерческих структурах. Однако в 2013 году она уже достигла 39,1 тысячи рублей, что было на 31 процент больше среднего заработка россиян (29,8 тысячи рублей). Для сравнения: среднемесячная зарплата чиновников всех уровней в США в 2013 году составила 4 тысячи долларов – на три процента ниже средней зарплаты по экономике.

Два графика, приведенных ниже, показывают, как за прошедшее десятилетие изменились средние доходы чиновников и их численность.

Как менялись численность, фонд оплаты труда и средняя зарплата госслужащих всех уровней

© РБК, 14.10.2014

Источник: расчеты РБК на основе данных Росстата и Федерального казначейства

Как изменились зарплаты и минимальный размер оплаты труда за 12 лет

© РБК, 14.10.2014

Источник: Росстат

В целом большинство госслужащих могут рассчитывать на меньшую, чем на сопоставимых должностях в бизнес-организациях, но достаточно конкурентоспособную оплату труда.

Удивительно малым количеством чиновников управлялась Российская империя, которая на начало XX века значительно превышала современную Россию и по территории, и по численности населения. Интересный исторический факт: в первые годы после создания знаменитого Третьего отделения Его Императорского Величества собственной канцелярии штат центрального аппарата составлял всего 16 человек, и это притом что Третье отделение занималось не только политическим сыском и контрразведкой, но и, например, социальным обеспечением вдов военнослужащих и имело множество других подобных обязанностей.

На 1800 год в Российской империи было около четырех чиновников на 10 000 человек; на 1900 год – около 30. Сравните это с современными данными по России и другим странам, приведенными несколькими абзацами выше. Такую компактность госаппарата отчасти можно объяснить высокоразвитым самоуправлением – крестьянским, дворянским, купеческим и т. д., которое брало на себя многие функции, в наше время исполняемые государством[6]6
  Эти и другие интересные подробности по структуре государственного аппарата Российской империи можно найти в кн.: Грибовский В. М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса: тип. «Техник», 1912. Электронный текст: http://constitution.garant.ru/science-work/pre-revolutionar/5167422.


[Закрыть].

Традиционно выделяют три уровня госуправления: федеральный, региональный и муниципальный.

Вершина федеральной карьеры для госслужащего – работа в ключевых центрах принятия решений, управления страной. Это Администрация Президента и Правительство РФ.

Большое количество интересной работы могут предложить федеральные органы исполнительной власти, или, как часто говорят госслужащие, ФОИВы. Во-первых, это министерства (например, Министерство финансов, Министерство экономического развития); во-вторых, подчиненные министерствам агентства и службы (например, Федеральная налоговая служба, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом). Список таких федеральных органов приведен в приложении 2, табл. 3.

Кстати, не следует думать, что работа в министерстве всегда более престижна, чем работа в службе или агентстве, только потому, что службы и агентства подчинены министерствам. Формальное место ведомства в государственной иерархии и его реальный вес и значение могут не совпадать.

Кроме органов исполнительной власти не следует забывать о федеральной законодательной и судебной власти – аппарате Государственной думы, Верховного суда, Конституционного суда и т. д.

Региональная власть – это структуры управления «субъектами Федерации», которых в России 85: областями, национальными республиками, краями, административными округами. В различных регионах региональные органы власти могут быть по-разному структурированы и иметь разные названия. Но общая логика такова: есть центральные органы управления («аппарат президента республики», «правительство области») и есть функциональные подразделения, которые отвечают за конкретные области госрегулирования («министерство экономического развития региона», «агентство по делам печати и массовых коммуникаций республики»).

Кроме того, если планируется работать на госслужбе не в Москве, стоит рассмотреть работу в региональных подразделениях федеральных органов власти, например в региональном подразделении Федеральной налоговой службы, Росреестра и т. п.

Третий уровень управления – муниципальный. Это руководство городов, городских округов, поселений и т. п. Муниципалитетов в России около 23 тысяч. Организация, где строится муниципальная карьера, может называться «мэрия такого-то города», «администрация такого-то района такой-то области» и т. п.

Выбирая место приложения усилий, важно ориентироваться не на абстрактную «престижность» или «федеральность» госоргана, а на то, какие задачи планируется в нем решать и какое место в жизни и карьере занимает этот этап.

Чем выше, «федеральнее», тем над более глобальными процессами, регулирующими жизнь самой большой страны мира, выдастся возможность поработать. Однако тем меньше будет ощущение личного результата, собственного влияния на процесс. Работа каждого конкретного госслужащего в таких структурах – лишь малозаметный кирпичик в огромном здании.

Чем ближе работа, как говорится, «к земле», особенно на региональном и муниципальном уровне, тем легче будет увидеть конкретный результат, реализованный «от и до». Соответственно, чиновник с таким конкретным и осязаемым опытом может достичь большего и на федеральном уровне.

Власть в Российской Федерации

Схема исполнительных органов государственной власти Архангельской области

Схема составлена согласно информации с сайта Правительства Архангельской области http://portal.dvinaland.ru/upload/iblock/7a5/oigv_2015.pdf

Анатолий Дмитриевич Артамонов, губернатор Калужской области, традиционно занимающей ведущие места в рейтингах инвестиционной привлекательности российских регионов, в интервью для нашей книги:

«В комиссии по кадровой политике при Президенте России мне выпало состоять не один год. И однажды на ее заседании я сказал: “Надо взять за правило: федеральным министром может быть только тот, кто хотя бы четыре года проработал губернатором”. Побывавший в его шкуре не раз столкнется с ситуацией: и то надо делать, и это, и пятое, и десятое, а возможности нет. И если человек в ранге губернатора испытывал чувство безысходности, при котором порой слезы на глаза наворачиваются, то в ранге федерального министра он не может не думать о возможных тяжких последствиях своих решений для регионов.

Поэтому мы в регионе нередко перемещаем руководителей и по горизонтали, и по вертикали управления. Проявил себя человек на второй роли в одном районе – переводим его на первую роль в другой район. А талантливый глава районной администрации может у нас стать и министром, и заместителем губернатора. Практикуем мы и перевод руководителей сверху вниз. Дослужился молодой человек в аппарате правительства до министра – хорошо. А теперь иди возглавь район. Отличишься, решая конкретные проблемы на районном уровне, – вернешься обратно в правительство с более ясным пониманием того, что люди хотят от власти.

У нас в деревне говорили: лошадь, которая возила бригадира, пахать не будет. Надо, чтобы лошадь обязательно в поле поработала. Чем многообразнее опыт руководителя, тем больше от него пользы».

Больше всего зарабатывают чиновники там же, где сосредоточены основные полномочия и «престижность» госслужбы, – в центральных аппаратах федеральных государственных органов власти. Подробные данные о средней зарплате в этих структурах приведены в приложении 2, табл. 3. Разброс среднего заработка по ведомствам, как показывает таблица, – от 60–70 до 100–120 тысяч рублей в месяц.

Как было отмечено в предыдущем разделе, у многих федеральных структур есть региональные подразделения, например региональное управление Федеральной налоговой службы, Федеральной антимонопольной службы и т. п. Зарплаты в них, как правило, ниже, чем в Москве, но обычно конкурентоспособны в сравнении со средними зарплатами по региону. Заработок в таких структурах составляет в среднем 30–40 тысяч рублей. Статистика по регионам приведена в приложении 2, табл. 4, первая колонка.

Доходы госслужащих в региональных и муниципальных органах власти сильно разнятся от региона к региону. Как правило, чем выше доходы региона, чем он более инвестиционно привлекателен, тем выше оплачивается труд чиновников. Кроме того, руководство наиболее эффективных и успешных регионов в большей степени склонно устанавливать различные премии, зависящие от результативности работы, исполнения ключевых показателей эффективности, успешного завершения проектов.

Сравнительная картина зарплат чиновников в регионах отражена в приложении 2, табл. 4, вторая (региональная власть) и третья (муниципальная власть) колонки. Цифры в основном в интервале от 20 до 50 тысяч рублей.

В среднем весьма упрощенно можно расположить госорганы по убыванию уровня зарплат так:

• федеральные органы власти в Москве;

• региональные органы власти (администрация региона, министерство финансов региона и т. п.);

• региональные отделения федеральных органов власти;

• муниципальные органы власти (администрация города, поселка и т. д.).

Виталий Григорьевич Колесников, начальник Управления регистрации и учета налогоплательщиков Федеральной налоговой службы России:

«Работая с посетителями, иногда непростыми в общении, я стараюсь всегда помнить, что моя зарплата – это уплаченные ими налоги».

Эта губернская памятная книжка дает не только полную прозрачность заработков госчиновников, но и позволяет строить матримониальные планы…

«Памятная книжка Келецкой губернии на 1905 год». Кельцы: Типография губернского правления, 1905. Келецкая губерния – часть Царства Польского.

Госслужба более консервативна, чем бизнес-среда; здесь реже применяются значительные бонусы, зависящие от результатов работы. Впрочем, использование таких бонусов в госорганах встречается все чаще; особенно склонны их вводить руководители, которые пришли на госслужбу из бизнеса.

Более общеприняты и характерны для госслужбы различные надбавки к базовому окладу. Как отмечено в предыдущей главе, надбавка за классный чин сравнительно невелика, в пределах одной-двух тысяч рублей в месяц. Более существенны надбавки за выслугу лет: госслужба поощряет стабильность и постоянство.

Источник: сайт http://gossluzhba.gov.ru

Существует еще один распространенный тип надбавок: за особые условия службы. Размер таких надбавок может доходить до 100 процентов от оклада. Понятие «особых условий» не формализовано в законах, его определяют конкретные госорганы. На практике в качестве таких условий могут учитываться наличие переработок сверх нормальной продолжительности рабочего дня, сложность и срочность выполняемой работы, реализация крупных значимых проектов, знание и применение современных компьютерных технологий и т. п.

Надбавку можно получить за работу с секретными документами: от 5–10 процентов при невысоких уровнях секретности до 50–75 процентов. Оборотная сторона этих надбавок, естественно, – ограничения по выезду за границу.

Наконец, в отличие от бизнес-среды на госслужбе гораздо более распространены различные официальные награждения и поощрения: присвоение почетных званий, награждение орденами и медалями, объявление благодарности Правительства и Президента РФ и т. п.

Один из госслужащих, первых читателей книги, любезно поделился подробным примером того, как рассчитывается заработок начальника отдела в федеральном министерстве.

«Все исходные данные для расчетов публичные, они утверждаются решениями Президента и актами Правительства РФ. Если научиться ими пользоваться, то каждый сможет определить зарплату любого государственного служащего, работающего в федеральных органах власти. Для региональных чиновников размер денежного содержания устанавливается в соответствии с решениями главы субъекта РФ.

В настоящее время ключевыми документами являются Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указ Президента РФ «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» (от 25.07.2006 № 763). Основная расчетная единица – «должностной оклад», и он является отправной точкой для определения ежемесячной заработной платы. Пройдем по этапам на примере должности начальника отдела в федеральном министерстве.

1. На сегодняшний день должностной оклад составляет 7146 рублей.

2. Ежемесячное денежное поощрение: указом определяется количество должностных окладов, которое включается в заработную плату. Для начальника отдела это 3,5 должностного оклада.

7146 + (7146 × 3,5) = 32 157 рублей.

3. Указом определена дополнительная надбавка для всех категорий должностей, размер которой составляет от 60 до 200 процентов от должностного оклада (то есть от базовой ставки) так называемые «особые условия службы». Ее размер определяется решением нанимателя. Для начальника отдела (главная группа должностей) «вилка» составляет от 120 до 150 процентов. Возьмем максимальную надбавку.

32 157 + (1,5 × 7146) = 42 876.

4. Надбавка за классный чин имеет фиксированный размер, также утверждаемый Указом Президента РФ. Должности начальника отдела в федеральном министерстве соответствует чин «государственный советник Российской Федерации 1-го класса». В настоящий момент надбавка за него составляет 2524 рубля.

42 876 + 2524 = 45 400.

5. Надбавка за стаж государственной гражданской службы. Ее размер зависит от продолжительности непрерывного стажа и составляет от 10 до 30 процентов от должностного оклада. Минимальный стаж, за который предусмотрена надбавка, – один год работы. Представим, что у нашего «начальника отдела» стаж составляет 10 лет (надбавка – 15 процентов).

45 400 + (0,15 × 7146) = 46 471,9.

6. Надбавка за работу с секретными сведениями. Ее размер также рассчитывается от должностного оклада, но при этом правом на нее обладают не все сотрудники, а лишь имеющие доступ к секретным документам. Для начальника отдела она может составлять 10 процентов.

46 471,9 + (0,1 × 7146) = 47 186,5.

Таким образом, ежемесячно наш гипотетический «начальник отдела» в федеральном министерстве получает заработную плату в размере 47 тысяч рублей. С учетом изменения коэффициентов по надбавкам (особые условия труда, стаж, чин и т. п.) заработная плата начальников отдела на сегодняшний день для большинства федеральных министерств находится в диапазоне от 40 (минимальное) до 52 тысяч рублей в месяц (с учетом максимального количества надбавок).

Естественно, из итоговой суммы вычитается стандартный налог на доходы физических лиц в размере 13 процентов. То есть наш начальник отдела получает «на руки» 41 тысячу рублей.

Дополнительно к заработной плате может выплачиваться премия. Размер премиального фонда определяется руководителем ведомства, а премия отдельного сотрудника – руководителем его подразделения. В случае с нашим начальником отдела – директором департамента».

В американских ежедневниках XIX века в адрес-календаре (перечне чиновников) нередко указывали не только должность, но и заработную плату.

“Le Souvenir or Picturesque Pocket Diary”, Philadelphia, A.R.Poole, 1827