Текст книги "Административное судопроизводство по экономическим спорам: отдельные аспекты развития"

1.2. Административное судопроизводство в современном арбитражном процессе

Второй этап эволюции административного судопроизводства по экономическим спорам обусловлен принятием АПК РФ 2002 г., закрепившего на уровне кодифицированного акта административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида производства в арбитражном суде. В нем была установлена следующая норма: экономические споры, вытекающие из административных и иных публичных правоотношений, подлежат рассмотрению арбитражными судами Российской Федерации. Таким образом, на уровне кодифицированного акта впервые была закреплена компетенция арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

В данном контексте компетенция – это совокупность функциональных и предметных полномочий, обязанностей по осуществлению правосудия при разрешении экономических споров и рассмотрении иных дел, подведомственных арбитражным судам в пределах определенной территории, в случае их возникновения из административных и иных публичных правоотношений. Нормативное закрепление компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, имело принципиальное значение для правовой защищенности участников экономических отношений.

В зависимости от материально-правовой основы, содержания и особенностей правового регулирования АПК РФ 2002 г. стал различать и виды дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, которые в данной работе рассматриваются как самостоятельные формы административного судопроизводства по экономическим спорам.

В процессе анализа совершенствования административного судопроизводства по экономическим спорам возникает необходимость критического осмысления развития каждой из самостоятельных форм, предусмотренных АПК РФ.

Так, впервые было закреплено право оспаривания нормативных правовых актов в арбитражный суд. В ст. 29 АПК РФ 2002 г. прописано,

что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их разбирательство отнесено к компетенции арбитражного суда.

В частности, подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрена Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», а во всех остальных случаях, как указывает М.Г. Власова, независимо от того, кто обращается с таким заявлением и какого содержания оспариваемый нормативный акт, дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции[52]52
  Власова М.Г. Некоторые вопросы подведомственности и подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов в свете ГПК РФ // Современное право. 2003. № 3.


[Закрыть].

До 2002 г. все дела об оспаривании нормативных правовых актов не относились к компетенции арбитражных судов, поскольку процедура разбирательства дел в арбитражном процессе не подлежала дифференциации в зависимости от категории дел и характера правоотношений[53]53
  Анохин В.С. Административные суды. М., 2011. С. 62.


[Закрыть], и рассматривались соответственно судами общей юрисдикции.

С нормативным закреплением в ст. 29 АПК РФ 2002 г. права оспаривания в арбитражные суды нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к их компетенции, особое значение приобрела проблема разграничения подведомственности таких дел между судами.

Расширение подведомственности арбитражных судов с отнесением к их компетенции дел об оспаривании нормативных правовых актов вызвало неоднозначную реакцию ученых-процессуалистов и юристов-практиков. Если нам указанные новеллы представляются закономерными и своевременными, то отдельные ученые[54]54
  См., наир.: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2010. С. 112.


[Закрыть] еще до внесения изменений считали невозможным согласиться с таким расширением.

Также можно отметить позицию, согласно которой отнесение названной категории дел к подведомственности арбитражных судов ошибочно[55]55
  Филановский В.А. Подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 20; Власова М.Г. Указ. соч. и др.


[Закрыть].

Однако, несмотря на то что после принятия АПК РФ 2002 г.[56]56
  Никитин С.В. Указ. соч. С. 92.


[Закрыть] большинство ученых-процессуалистов и практиков восприняли новеллы Кодекса как позитивную тенденцию развития арбитражно-процессуального законодательства, в первом десятилетии XXI в. вопросы, связанные с разграничением полномочий по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, неоднократно пересматривались.

Поэтому приходится констатировать, что идея о расширении компетенции арбитражных судов по проверке нормативных правовых актов, последовательно воплощаемая в АПК РФ в период 2002—2010 гг., не получила дальнейшего развития.

Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2012 г. № 317-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[57]57
  Российская газета. 2013. № 3.


[Закрыть] (далее – Закон № 317-ФЗ) признан утратившим силу п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса, фактически раскрывавший круг сфер, оспаривание нормативных правовых актов в которых относилось к подведомственности арбитражных судов.

С внесением указанных изменений оказались вновь размыты пределы подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, обозначенные законодателем с помощью содержательного принципа, согласно которому в качестве основного критерия отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда рассматривался характер отношений, регулируемых оспариваемым актом. Как справедливо отмечает С.В. Никитин, «правила и критерии разграничения полномочий судов по проверке нормативных актов, с одной стороны, не должны допускать совпадения и пересечения компетенции различных судов, а с другой – исключать ситуации, когда какие-либо виды нормативных актов окажутся вне сферы судебного контроля»[58]58
  Никитин С.В. Указ. соч. С. 80.


[Закрыть].

Предложенная формулировка п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ (в ред. от 30 декабря 2012 г.) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, только усложнила ситуацию. Трудно назвать удачным юридический прием, использованный законодателем в указанной редакции, поскольку при обращении с таким иском в арбитражный суд заявителю необходимо было определить, что оспариваемый нормативный правовой акт связан с предпринимательской или иной экономической деятельностью, а главное – установить, является ли такой спор экономическим, что на практике не всегда возможно определить однозначно. Наше мнение полностью совпадает с позицией В.Л. Слесарева[59]59
  Слесарев В.Л. Категория «экономические споры» в арбитражном процессе // Вестник Омского университета. 1996. Вып. 1. С. 80.


[Закрыть], который указывал, что понятие «экономический спор» довольно широкое, при этом ситуация усугубляется отсутствием в действующем законодательстве правовых дефиниций «экономическая деятельность» и «экономический спор».

Редакция п. 1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ до 2012 г. называла если не все, то большинство сфер предпринимательской и иной экономической деятельности, в которых могли возникнуть дела об оспаривании нормативных правовых актов. Тем самым исключалось двоякое понимание подведомственности данной категории споров.

Пространная формулировка, предложенная Законом № 317-ФЗ, исключила наличие точных и однозначных правил разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами и создала еще большую сложность для заинтересованных лиц и судей в определении подведомственности.

Вместе с тем из положений ст. 29 АПК РФ была исключена ч. 2, предусматривавшая ранее норму о том, что указанные в п. 1 ч. 1 ст. 29 Кодекса дела рассматриваются арбитражным судом независимо от того, выступают ли заявителями организации, индивидуальные предприниматели или граждане. Таким образом, законодатель вывел из числа специальной подведомственности арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов вне зависимости от субъектного состава, применив к ним в качестве критерия не только спорные правоотношения, но и субъектный состав.

На наш взгляд, исключение из числа наделенных правом обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правого акта граждан, не обладающих статусом индивидуального предпринимателя, было весьма спорно. Один и тот же нормативный правовой акт мог затрагивать права как индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, так и граждан, не обладающих специальным правовым статусом.

Это особенно актуально в следующих случаях, когда:

– деятельность гражданина тесно связана с экономической сферой, но он не обладает специальным статусом;

– хотя он и является индивидуальным предпринимателем, но оспаривает касающийся его как гражданина нормативный правовой акт.

Весьма убедительный пример такой практики наблюдался в сфере регулирования тарифов на электрическую энергию, прежде всего в части установления тарифов на электрическую энергию, реализуемую населению и потребителям, приравненным к категории населения.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 31 декабря 2010 г. № 655-э «Об определении категорий потребителей, которые приравнены к населению и которым электрическая энергия (мощность) поставляется по регулируемым ценам (тарифам)» (в ред. от 15 июня 2011 г. – в настоящее время отменен) был утвержден перечень таких лиц. К их числу относились исполнители коммунальных услуг (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные, жилищные или иные специализированные потребительские кооперативы либо управляющие организации), наймодатели (или уполномоченные ими лица), предоставляющие гражданам жилые помещения специализированного жилищного фонда; садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения граждан; юридические лица, в части приобретаемого объема электрической энергии (мощности) в целях потребления осужденными в помещениях для их содержания; существующие за счет прихожан религиозные организации; гарантирующие поставщики, энергосбытовые, энергоснабжающие организации, приобретающие электрическую энергию (мощность) для дальнейшей продажи населению и приравненным к нему категориям потребителей и т.д.

Таким образом, нормативный правовой акт об установлении тарифов на электрическую энергию, реализуемую населению и потребителям, приравненным к категории «население», касался как физических лиц (собственно населения), таки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, приравненных к категории «население» в соответствии с обозначенным выше приказом ФСТ России.

Полагая, что такой нормативный правовой акт нарушает их права, с иском об оспаривании могли обратиться:

– гражданин, не обладающий статусом индивидуального предпринимателя, оспаривающий установление тарифов для него как собственника жилого помещения и хозяйственной постройки;

– гражданин, хотя и обладающий статусом индивидуального предпринимателя, но оспаривающий положения, касающиеся его как собственника жилого помещения, относящегося к категории «население»;

– юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), приобретающие электрическую энергию для собственных социально-бытовых нужд, приравненные к категории «население» в соответствии с указанным приказом;

– юридические лица (коммерческие организации), приобретающие электрическую энергию в целях дальнейшей продажи населению и приравненным к нему категориям потребителей.

И если до принятия рассматриваемых поправок все лица, считающие нарушенными свои права нормативным правовым актом, обращались за защитой в арбитражные суды, то данная редакция ст. 29 АПК РФ их разъединила. Так, в арбитражный суд за защитой своих прав, затронутых оспариваемым нормативным правовым актом, могли обратиться лишь индивидуальные предприниматели и юридические лица, а граждане шли в суды общей юрисдикции.

По инициативе Президента РФ в июне 2013 г. положения и. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ были еще раз пересмотрены. К подведомственности арбитражных судов были отнесены споры об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда. Однако эти изменения не внесли ясности.

Как справедливо отмечает Ф.Р. Конова, в связи с тем, что большинство федеральных законов не содержат специальной нормы об отнесении к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативно-правовых актов конкретных органов, такие акты, регулирующие отношения, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, не могут быть оспорены в арбитражном суде[60]60
  Конова Ф.Р. Правовые последствия несоблюдения правил подведомственности // Администратор суда. 2009. № 4. С. 19—20.


[Закрыть].

В частности, Ф.Р. Конова обращает внимание на тот факт, что не могут быть оспорены в арбитражном суде нормативные правовые акты Банка России, в том числе регулирующие корпоративные отношения в коммерческих банках, так как в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» нет прямого указания на подведомственность дел об оспаривании нормативных правовых актов Банка России арбитражным судам.

Также Ф.Р. Конова правомерно считает целесообразным отнести к подведомственности арбитражных судов и дела об оспаривании нормативных правовых актов, направленных на регулирование правоотношений в области финансового рынка и инвестиционной деятельности (принимаемых, в частности, Федеральной службой по финансовым рынкам), без учета субъектного критерия.

В дальнейшем с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» гл. 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» АПК РФ преобразована в гл. 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов Судом по интеллектуальным правам»; также были внесены изменения в нормы, регламентирующие правила рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащиеся в других главах АПК РФ. В настоящее время арбитражные суды рассматривают только дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если разбирательство таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Второй формой административного судопроизводства по экономическим спорам, получившей закрепление в АПК РФ 2002 г., стали дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как справедливо отмечает Б.А. Тулинова[61]61
  Тулинова Б.А. О проверке судом общей юрисдикции ненормативного правового акта (глава 25 ГПК РФ) // Российский судья. 2010. № 7.


[Закрыть], рассматриваемая категория дел – одна из наиболее социально значимых, позволяющих содействовать повышению законности актов публичной власти, уровня правовой культуры участников дел административного производства.

Конституцией РФ установлено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Право на судебную защиту имеет «важнейшее значение в национальном механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов»[62]62
  Медведев С.М. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан //Адвокат. 2009. № 8.


[Закрыть], «носит особый характер»[63]63
  Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 302.


[Закрыть] и выступает как гарантия всех конституционных прав. В самом деле это наиболее действенный способ защиты нарушенных или оспариваемых прав, в том числе от посягательств со стороны самого государства и муниципальных образований.

Реализация права на судебную защиту имеет особое значение в экономической сфере жизни российского общества, поскольку оно является безусловным и для коммерческих и иных организаций, осуществляющих экономическую деятельность. Указанное положение последовательно обосновывалось в судебных актах Конституционного Суда РФ и в окончательном виде было сформулировано в определении от 1 марта 2001 г. № 67-0 «По запросу Центрального районного суда города Челябинска о проверке конституционности статей 239.1 и 239.4 Гражданского процессуального кодекса РСФСР»[64]64
  Вестник КС РФ. 2001. № 4.


[Закрыть].

По сравнению с иными делами, рассматриваемыми арбитражными судами Российской Федерации в порядке административного судопроизводства, разбирательство дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является, по нашему мнению, наиболее сложной юридической конструкцией. Это обусловлено преобладающим использованием оценочных терминов и категорий, не имеющих формального закрепления в действующем законодательстве Российской Федерации.

Одной из центральных проблем, разрешение которой имело существенное значение для развития административного судопроизводства по экономическим спорам в рассматриваемой форме, была проблема подведомственности данной категории дел арбитражным судам. Именно поэтому на многочисленность актов толкования права, принятых Высшим Арбитражным Судом РФ в сфере оспаривания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, неоднократно указывается и в юридической литературе[65]65
  Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2007.


[Закрыть].

В и. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражного суда относятся дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

И.Л. Бурова не без оснований полагает, что одним из достоинств АПК РФ 2002 г. является возможность оспаривания не облеченных в письменную форму действий и бездействия публичных органов и лиц, выгодно отличающая его от АПК РФ 1995 г., который не оговаривал действия и бездействие в качестве самостоятельных объектов оспаривания и не предусматривал участия в арбитражном процессе должностных лиц[66]66
  Бурова И.Л. Подведомственность дел арбитражным судам: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 137.


[Закрыть].

Вместе с тем некоторые авторы не считают включение должностных лиц в число лиц, чьи акты и деяния могут быть обжалованы в арбитражный суд, положительным моментом в развитии арбитражного процессуального законодательства. Например, Е.И. Цацулина предлагает внести изменения в ст. 137, 138 НК РФ, исключив должностных лиц налоговых органов из числа лиц, чьи действия или бездействие могут быть оспорены, считая, что оспариваться могут только решения и действия налоговых органов[67]67
  Цацулина Е.И. Производство по делам об оспаривании ненормативных актов и действий (бездействия) налоговых органов в арбитражных судах первой инстанции: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 11.


[Закрыть]. Однако также эта позиция вызывает возражения: подобные изменения не могут иметь эффективного влияния и не повысят уровень судебной защиты прав и интересов в экономической сфере, в том числе и в налоговой.

Правила разбирательства дел об оспаривании ненормативных правовых актов, закрепленные в гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» АПК РФ, фактически не претерпели изменений с момента принятия Кодекса. Исключением является лишь дополнение общих правил возможностью рассмотрения указанной категории дел в порядке упрощенного производства, закрепленной в гл. 29 АПК РФ в 2010 г.

Статья 198 АПК РФ последовательно разделила две группы заявителей по делам рассматриваемой категории. Часть 1 указанной статьи закрепляет право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом предметом судебной защиты по таким делам могут выступать как субъективные права, так и законные интересы заявителя.

Вместе с тем ч. 2 ст. 198 АПК РФ определяет, что с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, в арбитражный суд вправе обратиться прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, в случае, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Возможность участия в деле прокурора, органов государственной власти и местного самоуправления в качестве процессуально-самостоятельных участников спора характеризует, по мнению исследователей[68]68
  Хачев И.В. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов // Особенности рассмотрения дел в арбитражном процессе / Отв. ред. А.А. Арифулин и И.В. Решетникова. М., 2005. С. 416.


[Закрыть], особенность субъектного состава по делам рассматриваемой категории.

Согласно разъяснениям постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»[69]69
  См.: постановление Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. № 5.


[Закрыть] (далее – Постановление № 15) заявление прокурора по делам рассматриваемой категории подлежит рассмотрению в арбитражном суде, если оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Если при рассмотрении заявления прокурора об оспаривании ненормативного правового акта арбитражный суд установит, что оно предъявлено в интересах конкретного лица (лиц), в отношении которого акт принят, суд со ссылкой на п. 1 ст. 150 АПК РФ прекращает производство по делу об оспаривании ненормативного правового акта. В этом случае заинтересованное лицо вправе самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК РФ.

Производство по делам о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными возбуждается на основании заявления заинтересованного лица. В силу положений ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Указанное положение было предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

По мнению заявителя, ч. 4 ст. 198 АПК РФ как устанавливающая ограниченный срок на подачу заявления в арбитражный суд противоречит ст. 45 (ч. 1), 46 (ч. 1), 52, 53, 55 (ч. 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ.

Так, согласно позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в определении от 18 ноября 2004 г. № 367-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) – незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм АПК РФ не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Согласно и. 7 Постановления № 15 применительно к ч. 4 ст. 198 АПК РФ течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок подачи заявления об оспаривании ненормативного правового акта может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора в том случае, если до истечения указанного срока или в иной разумный срок прокурор принимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов. При этом позднее выявление прокурором нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов само по себе не является уважительной причиной пропуска срока подачи заявления.

Отказ прокурору в восстановлении пропущенного срока не лишает заинтересованное лицо права самостоятельно обратиться в арбитражный суд с заявлением на основании ст. 4 и ч. 1 ст. 198 АПК РФ с ходатайством о восстановлении пропущенного этим лицом срока. Таким образом, рассмотренными разъяснениями ВАС РФ были уточнены положения АПК РФ, что имело существенное значение для развития административного судопроизводства.

Установление в 2010 г. возможности рассмотрения в порядке упрощенного производства дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, было уточнено в постановлении Пленума ВАС РФ от 8 октября 2012 г. № 62 «О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства»[70]70
  Вестник ВАС РФ. 2012. № 12.


[Закрыть] (далее – Постановление № 62). Согласно разъяснению не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства дела об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц (ч. 1 ст. 198 Кодекса), не связанные с изданием актов, решений, содержащих требование об уплате денежных средств или предусматривающих взыскание денежных средств либо обращение взыскания на иное имущество заявителя. Не подлежат рассмотрению в порядке упрощенного производства и дела об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов с учетом положений абз. 2 ч. 1 ст. 200 АПК РФ.

Кроме того, не подлежит рассмотрению в порядке упрощенного производства дело, если в заявлении соединены требования об оспаривании различных ненормативных правовых актов (решений) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц либо требование об оспаривании ненормативного правового акта (решения) и требование об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности; при этом связанность заявленных требований обусловлена установлением одних и тех же фактов в оспариваемых ненормативных правовых актах (решениях), в том числе если один из оспариваемых ненормативных правовых актов (решений) принят на основе другого ненормативного правового акта (решения), что позволяет рассматривать такие требования в рамках одного судебного дела, при этом одно из требований относится к делам, указанным в и. 2 или 4 ч. 1 ст. 227 Кодекса, а второе к ним не относится. В этом случае рассмотрение дела осуществляется по общим правилам административного судопроизводства.

Установленное ч. 2 ст. 200 АПК РФ правило также не претерпело изменений в период действия АПК РФ. Так, дела указанной категории рассматриваются в общем порядке административного судопроизводства в открытом судебном заседании с извещением о времени и месте судебного заседания заявителя, а также органа или должностного лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не служит препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной. Поскольку конституционность указанного положения проверялась Конституционным Судом РФ, это имело значение для развития данного института. При обращении в орган конституционного контроля заявитель указал[71]71
  Определение КС РФ от 24 января 2006 г. № 8-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Западно-Уральской региональной общественной организации инвалидов «Возрождение» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (далее – Определение КС РФ № 8-0) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], что названная норма противоречит Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1), 46 (ч. 1) и 123 (ч. 3) в той мере, в какой допускает возможность отсутствия в судебном заседании представителя органа или должностного лица, принявшего оспариваемый акт, решение или совершившего оспариваемые действия (бездействие) и обязанного доказать их законность, позволяя указанным лицам самим принимать решение об участии в судебном заседании.

В Определении КС РФ от 24 января 2006 г. № 8-0 указано, что решение вопроса о необходимости явки в судебное заседание представителей государственного органа, должностного лица или иного органа, или лица, указанного в ст. 200 АПК РФ, принявших оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или совершивших соответствующее действие (бездействие), относится к компетенции арбитражного суда и осуществляется на основе анализа оспариваемого ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) государственного органа, должностного лица, органа местного самоуправления, иного органа или должностного лица и содержания иных представленных заявителем документов. Признание арбитражным судом явки указанных лиц в судебное заседание обязательной или необязательной зависит от обстоятельств, которые судья арбитражного суда на стадии подготовки дела к судебному разбирательству сочтет имеющими значение для правильного рассмотрения и разрешения дела. Закрепление подобного права судьи в нормах данного Кодекса вытекает из принципа самостоятельности судебной власти и представляет собой одно из проявлений дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия.