Текст книги "Администрирование таможенных платежей как направление финансовой деятельности государства (финансово-правовой аспект)"

ТК РФ 2003 г. действовал почти семь лет – до июня 2010 года, когда на смену ему пришел Таможенный кодекс Таможенного союза (далее – ТК ТС)[51]51
  См.: Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 17): ратиф. Федеральным законом от 2 июня 2010 г. № 114-ФЗ «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза» // СЗ РФ. 2010. № 23, ст. 2796.


[Закрыть]. Период с января 2004 года по июнь 2010 года можно представить как этап совершенствования (модернизации) законодательства о таможенных платежах. Важно отметить, что в ТК РФ 2003 г. вопросы, касающиеся таможенных платежей, урегулированы подробнее, чем в ТК РФ 1993 г.

Начало XXI века связано с формированием на территории постсоветского пространства Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана в рамках Евразийского экономического сообщества. Интеграционные процессы повлекли за собой очередные кардинальные изменения таможенного законодательства и всей системы финансово-правового регулирования таможенных платежей.

Основы формирования и функционирования Таможенного союза между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией были сформулированы в 1995 году, когда 6 января главы государств подписали в Минске Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь[52]52
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь от 6 января 1995 года «О Таможенном союзе». Ратифицировано Федеральным законом от 4 ноября 1995 года № 164-ФЗ «О ратификации Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь и Протокола о введении режима свободной торговли без изъятий и ограничений между Российской Федерацией и Республикой Беларусь» // СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4240


[Закрыть]. 20 января того же года к данному Соглашению присоединилась Республика Казахстан, одновременно подписав с Россией и Белоруссией, выступающими в качестве одной стороны, Соглашение о Таможенном союзе[53]53
  См.: Соглашение стран СНГ от 20 января 1995 года «О Таможенном союзе». Ратифицировано Федеральным законом от 29 января 1997 года № 21 – ФЗ «О ратификации Соглашения о Таможенном союзе и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 609


[Закрыть].

Однако построение реальных правовых институтов, подписание международных договоров, которые свидетельствуют о формировании договорно-правовой базы, необходимой для экономического сотрудничества в рамках такой формы интеграции, как Таможенный союз, стали возможными лишь в ходе принятых политических договоренностей в 2007 году[54]54
  См.: Слюсарь Н. Б. Правовые институты Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС: их задачи и функции. URL: http: www.evrazes-bc.ru (дата обращения: 15.06.2013).


[Закрыть].Так, 6 октября 2007 года были подписаны документы, являющиеся ключевыми для функционирования Таможенного союза[55]55
  См.: Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г.: ратиф. Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 187-ФЗ «О ратификации Договора о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза» // СЗ РФ. 2008. № 44, ст. 4993; Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. (с изм. и доп., внес. 9 декабря 2010 г.): ратиф. Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 188-ФЗ «О ратификации Договора о Комиссии Таможенного союза» // СЗ РФ. 2008. № 44, ст. 4994 (утратил силу); Протокол от 6 октября 2007 г. «О порядке вступления в силу международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним»: ратиф. Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 189-ФЗ «О ратификации Протокола о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы Таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним» // СЗ РФ. 2008. № 44, ст. 4995.


[Закрыть].

В Договоре о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза Стороны определили Таможенный союз как форму торгово-экономической интеграции, предусматривающую единую таможенную территорию. В её пределах во взаимной торговле товарами, происходящими с единой таможенной территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на этой таможенной территории, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. Были также определены цели создания Таможенного союза: обеспечение свободного перемещения товаров во взаимной торговле и благоприятных условий торговли Таможенного союза с третьими странами и развитие экономической интеграции государств-членов.

Кроме того, был учрежден единый постоянно действующий регулирующий орган – Комиссия Таможенного союза, основной задачей которой стало обеспечение условий его функционирования и развития[56]56
  Договор о Комиссии таможенного союза от 6 октября 2007 г.: ратиф. Федеральным законом от 27 октября 2008 г. № 188-ФЗ «О ратификации Договора о Комиссии таможенного союза» //СЗ РФ.2008. № 44, ст. 4994 (утратил силу).


[Закрыть].

В 2008 году были приняты важнейшие документы, направленные на формирование интеграции[57]57
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. «О едином таможенно-тарифном регулировании»: ратиф. Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 253-ФЗ «О ратификации Соглашения о едином таможенно-тарифном регулировании» // СЗ РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6208 (утратил силу); Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. «О вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран». URL: http: www.tsouz.ru; Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. «О единых правилах определения страны происхождения товаров»: ратиф. Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 257-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых правилах определения страны происхождения товаров» // СЗ РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6212; Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. «О единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран»: ратиф. Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 255-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран» // СЗ РФ. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6210 (утратил силу); Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. (с изм. от 23 апреля 2012 г.) «Об определении таможенной стоимости товаров, перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза» // СЗ РФ. 2012. № 32, ст. 4471; Бюллетень международных договоров. 2012. № 8; Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. (с изм. от 11 декабря 2009 г.) «О принципах взимания косвенных налогов при экспорте и импорте товаров, выполнении работ, оказании услуг в Таможенном союзе» // Бюллетень международных договоров. 2011. № 3 (утратил силу).


[Закрыть].

Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 9 июня 2010 года закреплено, что Таможенный союз формируется в три этапа: предварительный (до 1 января 2010 г.), первый (до 1 июля 2010 г.) и второй (до 1 июля 2011 г.).

В ходе предварительного этапа обеспечивалось решение двух основных задач: завершение подготовки нормативно-правовой базы и организация поэтапного переноса согласованных видов государственного контроля, за исключением пограничного, на внешний контур единой таможенной территории. В это время подготовлен и подписан Договор о Таможенном кодексе Таможенного союза[58]58
  См.: Решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. № 17 «О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза»: ратиф. Федеральным законом от 2 июня 2010 г. № 114-ФЗ «О ратификации Договора о Таможенном кодексе Таможенного союза» //СЗ РФ. 2010. № 23, ст. 2796.


[Закрыть].

Отметим, что при формировании правой базы Таможенного союза эксперты таможенных служб России, Белоруссии и Казахстана руководствовались положениями Международной (Киотской) конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур[59]59
  См.: Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года (в ред. Протокола от 26 июня 1999 года). Ратифицирована Федеральным законом от 3 ноября 2010 года № 279-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года» // СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5744


[Закрыть].

Период 2008–2009 гг. характеризуется ускоренными темпами работы по образованию новой формы интеграции. На этом этапе был построен «правовой фундамент для функционирования Таможенного союза»[60]60
  Бакаева О. Ю. и др. Соотношение частных и публичных интересов: теория и практика отраслевого правового регулирования / О. Ю. Бакаева, Н. А. Куприянова Н. Н. Лайченкова, А. В. Трофименко; под общ. ред. О. Ю. Бакаевой; Сарат. гос. социально-эконом. ун-т. Саратов, 2011. – С. 51.


[Закрыть].

На первом этапе формирования единой таможенной территории (с 1 января по 1 июля 2010 г.) велась работа по осуществлению полномочий в сфере тарифного и нетарифного регулирования. В итоге было обеспечено введение единого таможенно-тарифного и нетарифного регулирования; Комиссии Таможенного союза были переданы полномочия в сфере таможенно-тарифного и нетарифного регулирования; произошла отмена действующих ограничительных мер тарифного и нетарифного характера во взаимной торговле[61]61
  Там же.


[Закрыть]. В ходе первого этапа были утверждены и вступили в силу с 1 января 2010 года: единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности таможенного союза (ТН ВЭД ТС) и Единый таможенный тариф таможенного союза (ЕТТ ТС)[62]62
  См.: Единый таможенный тариф таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (ЕТТ), утв. Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 года № 18, Решением Комиссии Таможенного союза от 27 ноября 2009 года № 130 (в ред. от 2 марта 2011 года) // Российская газета. 2009. 30 ноября.


[Закрыть], а также ряд соглашений в сфере нетарифного регулирования.

С 1 июля 2010 года начался второй этап формирования Таможенного союза, который завершился 1 июля 2011 года. Он предусматривал объединение таможенных территорий Сторон в единую таможенную территорию и завершение формирования Таможенного союза. На данном этапе был введен в действие ТК ТС. В законную силу вступили соглашения, необходимые для функционирования единой таможенной территории.

Официальной датой «рождения» Таможенного союза считается 1 января 2010 года, однако в полной мере он начал функционировать с начала июня 2010 года – со вступлением в силу ТК ТС.

Однако, учитывая всё вышеизложенное, можно утверждать, что классификация этапов становления Таможенного союза, указанных в Решении Межгоссовета от 9 июня 2009 года, не является совершенной.

Как отмечалось ранее, основы формирования и функционирования Таможенного союза в рамках ЕврАзЭс были заложены в Соглашениях о Таможенном союзе, принимаемых в период с 1995 по 2006 год, а также в Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (1996 г.), Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (1999 г.). В действительности в этот период не произошло построение реальных правовых институтов, которые свидетельствовали бы о формировании договорно-правовой базы, необходимой для сотрудничества в рамках Таможенного союза. Поэтому период с 1995 по 2006 год можно считать начальным этапом образования Таможенного союза.

Октябрь 2007 года был ознаменован подписанием ключевых документов, формирующих институциональную структуру Союза и определяющих механизм присоединения к Таможенному союзу других государств. В дальнейшем вплоть до 2010 года продолжалось формирование договорно-правовой базы Таможенного союза. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что первым этапом формирования Таможенного союза, включающим в себя подготовку нормативно-правовой базы, следует считать период с октября 2007 года по 1 января 2010 год.

Следует согласиться с А. Н. Козыриным в том, что «одним из наиболее значимых событий в новейшей истории России, повлекшим за собой кардинальные изменения в публичном экономическом праве, по праву может быть названо создание Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС… и вступление в силу в 2010 году Таможенного кодекса Таможенного союза»[63]63
  Козырин А. Н. Организационно-правовые основы таможенного регулирования в Таможенном союзе ЕврАзЭс // Реформы и право. 2012. № 1. – С. 3– 15.


[Закрыть].

Действительно, экономическая интеграция привела к трансформации всей системы финансово-правового регулирования таможенных платежей. Впервые в истории страны появились три уровня источников таможенного права – международный, союзный и национальный. Приоритет был отдан союзному законодательству, национальные правовые акты стали применяться лишь по вопросам, не урегулированным ТК ТС. В свою очередь, таможенное законодательство Таможенного союза состоит из ТК ТС, международных договоров государств-членов Таможенного союза, а также решений Комиссии Таможенного союза.

Ещё одним глобальным изменением следует признать унификацию ставок ввозных таможенных пошлин и распределение сумм пошлин между бюджетами трех стран. Нормативы такого распределения были установлены специальным Соглашением между государствами: Республика Беларусь – 4,70 %; Республика Казахстан – 7,33 %; Российская Федерация – 87,97 %[64]64
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан от 20 мая 2010 г. «Об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие)»: ратиф. Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 230-ФЗ «О ратификации Соглашения об установлении и применении в Таможенном союзе порядка зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие)» //СЗ РФ. 2010. № 31, ст. 4199.


[Закрыть] (данные нормативы оставались актуальными вплоть до перехода к Экономическому союзу и присоединения к нему Республики Армения с 1 января 2015 года).

Что касается вывозных таможенных пошлин, то к ним применяются ставки, установленные национальным законодательством в отношении товаров, включенных в сводный перечень товаров, формируемый Комиссией Таможенного союза[65]65
  См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 25 января 2008 г. «О вывозных таможенных пошлинах в отношении третьих стран». URL: http: www.tsouz.ru (дата обращения: 14.10.2012).


[Закрыть].

Изменения коснулись практически всех положений ранее действующего таможенного законодательства. Тем не менее виды таможенных платежей остались прежними. Установлено, что они уплачиваются в валюте государства, таможенному органу которого подана декларация.

ТК ТС закрепил понятия таможенных платежей. Согласно документу таможенная пошлина – это обязательный платеж, взимаемый таможенными органами в связи с перемещением товаров через таможенную границу; налоги – НДС и акциз (акцизы), взимаемые таможенными органами при ввозе товаров на таможенную территорию ТС; таможенные сборы – обязательные платежи, взимаемые таможенными органами за совершение ими действий, связанных с выпуском товаров, таможенным сопровождением товаров, а также за совершение иных действий, установленных ТК ТС и (или) национальным законодательством. Таким образом, Кодексом было изменено понятие таможенных сборов и закреплено, что их виды и ставки устанавливаются национальным законодательством.

Особенностью ТК ТС явилось большое количество отсылочных норм. Указанное обстоятельство негативно оценивается теоретиками[66]66
  См.: Бакаева О. Ю. Особенности правовой регламентации отношений в рамках Таможенного союза: проблемы и решения // Юридический мир. 2011. № 4(172). – С. 57.


[Закрыть] и вызывает обеспокоенность у бизнес-сообщества[67]67
  См.: Шохин А. К новым правилам игры // Российская газета. 2010. 11 марта.


[Закрыть], поскольку такое положение существенно затрудняет процесс правоприменительной практики.

С учетом вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что ТК ТС имеет и достоинства, и недостатки. К положительным аспектам можно отнести то, что ТК ТС является единым для трёх стран, юридически и логически цельным, внутренне согласованным актом. Он регулирует практически все стороны таможенных правоотношений. Это делает таможенное законодательство таможенного союза более компактным, согласованным, что существенно упрощает его понимание и применение.

Однако сжатые сроки разработки и принятия ТК ТС не лучшим образом отразились на его содержании, о чем свидетельствуют как многочисленные изменения, внесенные ещё до вступления в силу ТК ТС, так и большое число норм, отсылающих национальному законодательству.

Центральное место в системе источников таможенного права РФ занял принятый 27 ноября 2010 года Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее – Закон о таможенном регулировании). Он подробно регулирует те вопросы уплаты таможенных платежей, которые ТК ТС передал на национальный уровень (вопросы принудительного взыскания, изменения сроков уплаты, порядок взимания авансовых платежей и др.).

Отметим, что 3 ноября 2011 года Россия присоединилась к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года[68]68
  См.: Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. (с изм. Протокола от 26 июня 1999 г.): ратиф. Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 279-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г.» // СЗ РФ. 2010. № 45, ст. 5744.


[Закрыть].

После создания Таможенного союза экономическая интеграция трёх стран продолжала развиваться и укрепляться. 18 ноября 2011 года была подписана Декларация «О Евразийской экономической интеграции»[69]69
  См.: Декларация от 18 ноября 2011 г. «О евразийской экономической интеграции». Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.01.2013).


[Закрыть], в которой стороны констатировали успешное функционирование Таможенного союза трех государств и заявили о переходе к новому этапу интеграции – Единому экономическому пространству. Была создана Евразийская экономическая комиссия (далее – ЕЭК)[70]70
  См.: Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г.: ратиф. Федеральным законом от 1 декабря 2011 г. № 374-ФЗ «О ратификации Договора о Евразийской экономической комиссии» // СЗ РФ. 2011. № 49, ч. 5, ст. 7052 (утратил силу).


[Закрыть] – единый постоянно действующий орган ТС и ЕЭП. Она пришла на смену Комиссии Таможенного союза и начала свою работу 1 января 2012 года.

Евразийская экономическая комиссия получила статус наднационального органа управления. Она не подчинена какому-либо из правительств, а её решения обязательны для исполнения на территории трёх стран. Комиссия осуществляет свою деятельность в таких сферах, как таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, таможенное администрирование, зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин, валютная политика и другие.

С 1 января 2012 года в соответствии с решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 19 декабря 2011 года № 583 «О формировании и организации деятельности Суда Евразийского экономического сообщества»[71]71
  См.: Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 19 декабря
  2011 года № 583 «О формировании и организации деятельности Суда Евразийского экономического сообщества» //Документ опубликован не был. СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть] свою фактическую деятельность начал Суд Евразийского экономического сообщества (до этого дня его функции временно осуществлял Экономический суд СНГ).

Помимо перехода к ЕЭП 2012 год стал для России годом вступления страны во Всемирную торговую организацию[72]72
  См.: Протокол от 16 декабря 2011 г. «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.»: ратиф. Федеральным законом от 21 июля
  2012 г. № 126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» // СЗ РФ. 2012. № 30, ст. 4177.


[Закрыть]. В связи с этим были приняты отдельные правовые акты, которые приводят таможенную законодательную базу в соответствие с международными обязательствами. А в августе 2012 года вступила в силу новая редакция Единого таможенного тарифа Таможенного союза (ЕТТ) и новая редакция единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (ТН ВЭД ТС)[73]73
  См.: Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 16 июля 2012 года № 54 (в ред. от 18 октября 2012 года) «Об утверждении единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза и Единого таможенного тарифа Таможенного союза» // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии – http://www.tsouz.ru/. 2012. 23 июля


[Закрыть], сформированные с учетом обязательств Российской Федерации по присоединению к ВТО.

Следующим шагом интеграции явился переход к созданию с 1 января 2015 года Евразийского экономического союза[74]74
  См.: Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (с изм. от 8 мая 2015 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 16.01.2015); Официальный сайт Евразийского экономического союза http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 12.05.2015).


[Закрыть]. ЕАЭС представляет собой форму интеграции, в рамках которой обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках Союза.

Кроме того, в октябре 2014 года был подписан Договор о присоединении Армении к Евразийскому экономическому союзу[75]75
  См.: Договор о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.: ратиф. Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. № 420-ФЗ «О ратификации Договора о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.»//СЗ РФ. 2014. № 52, ч. 1, ст. 7531.


[Закрыть]. Армения будет получать 1,13 % от сумм ввозных таможенных пошлин. Одновременно сократились доли: Белоруссии с 4,7 до 4,65 %, Казахстана – с 7,3 до 7,25 %, России – с 87,97 до 86,97 %.

Нельзя не согласиться с Г. Горшковым в том, что «создание ЕАЭС предполагает формирование законодательной базы качественно иного уровня»[76]76
  Горшков Г. Правовые аспекты создания ЕЭС // эж-Юрист. 2014. № 21. —


[Закрыть]. Подтверждением этому утверждению, в частности, служит статья 6 указанного Договора, согласно которой «право Союза» составляют:

– Договор о Евразийском экономическом союзе;

– международные договоры в рамках Союза;

– международные договоры Союза с третьей стороной;

– решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и ЕЭК, принятые в рамках их полномочий.

Изложенное дает основания полагать, что в ближайшие годы реформирование таможенного законодательства продолжится. Следует поддержать позицию С. Н. Ярышева, в соответствии с которой «Таможенный союз, ЕЭП и собственно ЕврАзЭС являются лишь этапами на пути к созданию Евразийского экономического союза»[77]77
  Ярышев С. Н. Международно-правовые вопросы формирования и функционирования Единого экономического пространства: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 2012. – С. 16.


[Закрыть].

На основании изложенного период с июня 2010 года по настоящее время можно обозначить как этап глобализации законодательства о таможенных платежах. На этом этапе произошли самые существенные изменения таможенного законодательства, что связано в первую очередь с созданием единой таможенной территории ТС. Появилась 3-уровневая система правового регулирования таможенных платежей, а также новые источники правового регулирования. Ставки ввозных таможенных пошлин в рамках Союза были унифицированы, а суммы уплаченных ввозных пошлин распределены между странами ТС.

Таким образом, развитие интеграционных процессов России, Белоруссии и Казахстана можно представить в виде следующих стадий:

1-я стадия – формирование Таможенного союза:

• начальный этап – с 1995 г. по октябрь 2007 г. (принятие Соглашений о Таможенном союзе, Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве);

• первый этап – с октября 2007 г. по 1 января 2010 г. (формирование договорно-правовой базы Таможенного союза; организация поэтапного переноса согласованных видов государственного контроля, за исключением пограничного, на внешний контур единой таможенной территории);

• второй этап – с 1 января по 1 июля 2010 г. (осуществление полномочий в сфере тарифного и нетарифного регулирования внешней торговли Таможенного союза);

• третий этап – с 1 июля 2010 г. по 1 июля 2011 г. (объединение таможенных территорий Сторон в единую таможенную территорию; завершение формирования Таможенного союза);

2-я стадия – формирование Единого экономического пространства:

• подготовительный этап – с 1 июля 2011 г. по 1 января 2012 года (принятие Декларации «О ЕЭП», Договора «О ЕЭК», решения Межгоссовета ЕврАзЭС «О формировании и организации деятельности Суда ЕврАзЭС» и др.);

• основной этап – с 1 января 2012 г. по май 2014 г. (начало работы органов ЕЭП, разработка и подписание ряда международных договоров в соответствии с «Планом действий по формированию Единого экономического пространства»);

3– я стадия – формирование Евразийского экономического союза:

• подготовительный этап – с мая 2014 г. по январь 2015 г. (подписание Договора о ЕАЭС, разработка и принятие ряда международных договоров, необходимых для функционирования ЕАЭС);

• основной этап – с 1 января 2015 г. (вступление в силу Договора о ЕАЭС от 29 мая 2014 г., разработка Таможенного кодекса ЕАЭС) до настоящего времени.

Нельзя не обратить внимание на то, что реформирование законодательства о таможенных платежах продолжается на протяжении всего существования современного Российского государства. Вместе с тем для качественного развития общественных отношений необходима стабильная правовая база. Систематические изменения законодательства затрудняют ведение внешнеэкономической деятельности, поскольку бизнесу приходится регулярно подстраиваться под новые таможенные правила. Вероятно, переход к Экономическому союзу потребует очередных серьезных изменений законодательства о таможенных платежах. Построение новых правил займет не один год, поэтому в ближайшее время не следует ожидать стабильности правовой базы в данной области.

1.2. Формирование доходной части федерального бюджета таможенными органами при осуществлении ими финансовой деятельности

Вопросы формирования доходной части федерального бюджета никогда не теряют своей актуальности, в том числе на современном этапе. В связи с этим различные аспекты правового регулирования образования, распределения и использования бюджетных средств вызывают особый интерес у представителей юридической науки.

Отметим, что осуществление государством функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в науке принято обозначать как финансовую деятельность государства[78]78
  См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. – С. 85.


[Закрыть]. Её целями являются исполнение задач социально-экономического развития, поддержание безопасности и обороноспособности государства, а также финансирование деятельности государственных органов[79]79
  См.: Там же


[Закрыть].

Впервые понятие финансовой деятельности государства было введено в научный обиход в 1952 году М. А. Гурвичем, который предложил понимать под ней «деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения»[80]80
  Гурвич М. А. Советское финансовое право. М.: Госюриздат, 1952. С. 20.


[Закрыть]. Позднее оно было сформулировано Е. А. Ровинским в виде концепции[81]81
  См.: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. – С. 9 – 59.


[Закрыть]. На современном этапе развития финансового права данная категория подробным образом исследовалась в трудах А. А. Пилипенко[82]82
  См.:Пилипенко А. А. Структурно-модификационные аспекты познания категории «финансовая деятельность государства» // Финансовое право. 2007. № 1.


[Закрыть], Э. Д. Соколовой[83]83
  См.: Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.


[Закрыть], Р. В. Шагиевой[84]84
  См.: Шагиева Р. В. Теоретические основы исследования финансовой деятельности в науке финансового права //Административное и муниципальное право. 2014. № 4.


[Закрыть], С. А. Нищимной[85]85
  См.: Нищимная С. А. К вопросу о финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 3.


[Закрыть], Т. Г. Лукьяновой[86]86
  См.: Лукьянова Т. Г. Финансовая деятельность государства как правовая категория: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008.


[Закрыть], Е. В. Кудряшовой[87]87
  См.: Кудряшова Е. В. К вопросу о значении принципа плановости финансовой деятельности государства для науки финансового права и развития финансового законодательства // Финансовое право. 2011. № 8.


[Закрыть], Д. А. Лисицына[88]88
  См.: Лисицын Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.


[Закрыть] и др.

Анализ правовой литературы показывает, что большинство определений понятия «финансовая деятельность государства» не содержат существенных отличий[89]89
  См.: Шагиева Р. В. Теоретические основы исследования финансовой деятельности в науке финансового права //Административное и муниципальное право. 2014. № 4. – С. 375–383.


[Закрыть]. Например, М. В. Карасева понимает финансовую деятельность государства и муниципальных образований как «процесс планомерного образования, распределения и использования финансовых ресурсов через свои денежные фонды для выполнения поставленных задач»[90]90
  См.: Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: учебник. М.: Юристъ, 1999. – С. 14.


[Закрыть]. Аналогичное понимание финансовой деятельности содержится и в иных работах[91]91
  См., например: Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы: моногр. / Л. Л. Арзуманова, О. В. Болтинова, О. Ю. Бубнова и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2013; Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996.


[Закрыть]. Саттарова Н. А. обращает внимание на то, что итоговая цель такой деятельности заключается в «покрытии затрат на социально-заказные программы»[92]92
  Саттарова Н. А. Принуждение в финансовом праве: моногр. М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2006. – С. 75.


[Закрыть].

Большой вклад в исследование финансовой деятельности государства внесла Э. Д. Соколова. Автор рассматривает финансовую деятельность государства как деятельность его органов по осуществлению финансовой политики в процессе распределения и перераспределения общественного продукта (включая часть национального дохода общества). Такие действия реализуются путем формирования, распределения (перераспределения) и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для финансирования выполнения задач и функций государственных органов[93]93
  Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009. – С. 71.


[Закрыть].

Некоторые ученые относят финансовую деятельность к разновидностям государственного управления, осуществляемого государственными органами всех ветвей власти. Бесчеревных В. В. отмечает, что финансовая деятельность государства по своему содержанию, методам и формам является разновидностью исполнительно-распорядительной управленческой деятельности и осуществляется органами государственного управления[94]94
  См.: Бесчеревных В. В. Управление в области финансов и кредита: учеб, пособ. М.: Госюриздат, 1958. – С. 52.


[Закрыть]. Худяков А. И., анализируя соотношение понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами», считает, что первое понятие используется в основном в финансово-правовой литературе, а понятие «управление финансами» свойственно административному праву. По мнению автора, общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов государственного управления, являются административно-правовыми[95]95
  См.: Худяков А. И. К соотношению понятий «финансовая деятельность» и «управление финансами» // Правоведение. 1985. № 1. – С. 63.


[Закрыть].

Верной представляется точка зрения М. В. Карасевой о том, что «все, что касается финансовой деятельности государства, целесообразно изучать (исследовать) в рамках одной юридической науки – финансового права»[96]96
  Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. – С. 7–13.


[Закрыть], поскольку вне фактического управления финансами она прекращает свое существование как вид государственной деятельности. Одновременно сказанное «не отрицает того факта, что управление финансами может являться предметом изучения административного и государственного права»[97]97
  Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2001. – С. 7–13.


[Закрыть].

С. А. Нищимная считает, что финансовая деятельность – разновидность государственной деятельности, которая осуществляется в правовой форме. При этом такой формой является «руководство обществом со стороны органов государственного управления путем введения в действие правовых актов»[98]98
  Нищимная С. А. К вопросу о финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 3. —С. 18.


[Закрыть].

В науке финансового права принято выделять правовые и неправовые формы осуществления финансовой деятельности государства. Д. А. Лисицин в своем диссертационном исследовании обосновывает, что неправовые формы (проведение совещаний, издание инструкций финансовых и налоговых органов, финансово – экономический анализ, планирование, прогноз), хотя и не имеют юридического значения, все же создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности. К правовыми формам автор относит:

1) издание правовых актов; 2) издание индивидуальных правовых актов; 3) заключение договоров, которые опосредуют экономические отношения, связанные с собиранием и расходованием государственных денежных фондов; 4) реализацию государством своих прав и обязанностей в качестве субъекта конкретного правоотношения, возникающего в процессе финансовой деятельности; 5) привлечение лиц, совершивших правонарушения в сфере финансовой деятельности государства, к юридической ответственности[99]99
  См.: Лисицын Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. – С. 13–14.


[Закрыть].

Анализ правовой литературы дает основания утверждать, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий – собирание, распределение и использование денежных средств.

Методы осуществления финансовой деятельности в науке финансового права традиционно подразделяются на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования. При этом важнейшим методом собирания денежных средств является принудительный метод, предполагающий установление налогов и сборов. Для него характерен обязательный характер изъятия денежных средств. К принудительному собиранию относится также уплата неналоговых доходов, образующихся, в частности, при оказании платных услуг, использовании государственного имущества, в результате применения мер юридической ответственности и в иных случаях принудительного изъятия. Помимо названного применяется также метод добровольных взносов: покупка государственных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т. д[100]100
  См.: Лисицын Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: автореф. дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. – С. 13–14.


[Закрыть].

К особенностям финансовой деятельности государства следует отнести то обстоятельство, что ее осуществляют государственные органы трех ветвей власти – как исполнительные, так законодательные и судебные. При этом полноценными субъектами финансовой деятельности государства являются таможенные органы. Как справедливо отмечает Г. В. Матвиенко, правоотношения, связанные с «уплатой таможенных платежей, «обслуживают» фискальные задачи государства»[101]101
  Матвиенко Г. В. Производство таможенного обложения: понятие, структура, стадии // Финансовое право. 2011. № 11. – С. 34.


[Закрыть].

Следует указать, что на протяжении последних пяти лет доходы бюджета Российской Федерации неуклонно растут (табл. 1). Важнейшими источниками пополнения доходной части федерального бюджета являются таможенные платежи. Начиная с 2008 года, доля таможенных платежей неизменно составляет более 50 % от общей суммы доходов федерального бюджета[102]102
  См.: Сорокина М. Н. Роль таможенных платежей в доходной части бюджетной системы // Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях): сб. науч. тр. по матер. Междунар. науч. – практ. конф. (Саратов, 2 июня 2010 г.). Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011. – С. 446; Полуянова Т. Казна «с иголочки» // Российская газета. 2011. 5 апреля; Интервью руководителя ФТС России Андрея Бельянинова газете «Завтра» от 25 апреля 2013 г. «Таможня даёт добро». URL: http://www.customs.ru (дата обращения:
  05.05.2014).


[Закрыть].

Таблица 1

Доходы бюджета Российской Федерации в 2011–2015 гг.

ФТС России[103]103
  См.: Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации в 2014 году». URL: http://www.customs.ru (дата обращения: 20.03.2015).


[Закрыть], млрд руб.

11 121 358 590,0[104]104
  См.: Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ (с изм. от 6 ноября 2011 г. № 302-ФЗ) «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // Парламентская газета. 2010. 17–23 декабря; СЗ РФ. 2011. № 45, от. 6332.


[Закрыть]

11 367 652 622,6[105]105
  См.: Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 151 – ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 год» // СЗ РФ. 2012. № 41, от. 5516.


[Закрыть]

12 914 597 199,0[106]106
  См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 371-ФЗ (с изм. от 3 декабря 2012 г. № 247-ФЗ) «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»//Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 02.12.2011); СЗ РФ. 2012. № 50, ч. 5, от. 6970.


[Закрыть]

12 855 540 621,1[107]107
  См.: Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 254-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2012 год» // СЗ РФ. 2013. № 40, ч. 1, от. 5024.


[Закрыть]

12 906 429 980,0[108]108
  См.: Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ (с изм. от 2 декабря 2013 г. № 348-ФЗ) «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». URL: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 03.02.2013); СЗ РФ. 2013. № 49, ч. 1, от. 6349.


[Закрыть]

13 019 939 484,9[109]109
  См.: Федеральный закон от 4 октября 2014 г. № 280-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2013 год» // СЗ РФ. 2014. № 40, ч. 1, от. 5311.


[Закрыть]

14 238 774 490,0[110]110
  См.: Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ (с изм. от 26 декабря 2014 г. № 448-ФЗ) «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:
  05.09.2014); СЗ РФ. 2014. № 52, ч. 1, от. 7559.


[Закрыть]

15 082 360 651,0[111]111
  См.: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 03.02.2015).


[Закрыть]

Прогноз доходов федерального бюджета, в том числе по таможенным платежам, закреплен в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов[112]112
  См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. URL: http://www.minfin.ru (дата обращения:
  21.04.2015).


[Закрыть] и в краткой форме представлен в табл. 2.

Таблица 2

Прогноз доходов федерального бюджета по таможенным платежам на 2015–2017 гг., млрд руб.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что согласно приведенным данным сумма прогнозируемых поступлений от таможенных платежей должна увеличиваться ежегодно.

Следует согласиться с А. Г. Паулем в том, что «характер прогнозных показателей доходов бюджетов может оказать влияние на права и обязанности администраторов доходов бюджетов. В случае придания прогнозным показателям доходов бюджетов качества обязательности получится, что администраторы доходов бюджетов должны эти предписания выполнять. Соответственно, поступление в бюджет доходов в меньшем размере, чем предусмотрено в законе (решении) о бюджете, может рассматриваться как правонарушение»[113]113
  См.: Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. – С. 173–174.


[Закрыть]. Абсолютно обоснованным представляется предложение автора «однозначно определить, что прогнозируемый объем доходов – это именно прогноз, а не обязывающее предписание, требующее эти показатели исполнять (достигать)»[114]114
  См.: Пауль А. Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): дис. д-ра юрид. наук. Воронеж, 2014. – С. 173–174.


[Закрыть].

Отметим, что в соответствии со Стратегией развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года одним из основных стратегических направлений развития таможенной службы является совершенствование фискальной функции. При этом целевыми индикаторами указанного направления выступают:

1) уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым доходам таможенными органами в федеральный бюджет (не ниже 100 процентов ежегодно);

2) доля таможенных платежей, возвращенных плательщикам в связи с удовлетворением жалоб участников внешнеэкономической деятельности на решение либо действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, в общем объеме уплаченных таможенных платежей (не более 5 процентов ежегодно);

3) доля взысканных таможенными органами Российской Федерации таможенных платежей в общем объеме таможенных платежей, дополнительно начисленных таможенными органами Российской Федерации в результате проводимых проверочных мероприятий (с 72 процентов в 2013 г. до 80 процентов к 2020 г.).

При этом представляется необходимым внести изменение в Стратегию и исключить из перечня целевых индикаторов данного направления уровень выполнения прогнозируемого задания по администрируемым таможенными органами доходам в федеральный бюджет (не ниже 100 процентов ежегодно) по следующим основаниям.

Безусловно, что именно от качества и эффективности администрирования таможенных платежей таможенными органами напрямую зависит уровень поступления их в федеральный бюджет.

Однако следует признать, что на собираемость платежей оказывают большое влияние и другие факторы, не имеющие отношения к качеству работы таможенных органов. Например, в период экономического кризиса при снижении товарооборота одновременно снижаются и суммы уплаченных таможенных платежей. Поскольку данный показатель влияет на оценку работы таможенных органов, очевидно, что стремление выполнить показатели может негативно сказываться на качестве администрирования. Рассматриваемый показатель является фактором, склоняющим сотрудников таможенных органов к злоупотреблению своими правами.

Напротив, в случае увеличения товарооборота низкое качество администрирования таможенных платежей не будет выявлено по причине высокой собираемости платежей из-за увеличения числа перемещаемых через границу и облагаемых таможенными платежами товаров.

По данным Федеральной таможенной службы, по состоянию на 30 декабря 2014 года сумма доходов, администрируемых таможенными органами и учтенная по доходным статьям федерального бюджета от внешнеэкономической деятельности, составила 7008,14 млрд рублей. Это превышает сумму денежных средств, перечисленных ФТС России в 2013 году (6564,56 млрд рублей), более чем на 442,78 млрд рублей, или на 6,74 %[115]115
  См.: ФТС России собрала 7триллионов рублей в федеральный бюджет. URL: http://www.customs.ru (дата обращения: 04.01.2015).


[Закрыть]. Изложенное свидетельствует о значительной роли таможенных органов в осуществлении финансовой деятельности государства.

В связи с этим особый научный интерес представляет концепция финансовой деятельности таможенных органов как составной части финансовой деятельности государства, обоснованная О. Ю. Бакаевой в ее диссертационном исследовании. Согласно указанной концепции финансовая деятельность таможенных органов – это та деятельность, которую они осуществляют в процессе формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства при реализации возложенных на них функций (фискальной и правоохранительной); её целями являются формирование доходной части бюджета и содействие развитию внешней торговли[116]116
  См.: Бакаева О. Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. Саратов, 2005. – С. 11.


[Закрыть].

Обоснованной представляется позиция этого автора относительно деления финансовой деятельности таможенных органов России на два направления. Первое направление – фискальное. Оно предполагает создание государственных денежных фондов в процессе реализации таможенными органами функции по взиманию таможенных платежей. Одновременно в бюджетную систему страны поступают штрафы, пени, недоимки, взысканные таможенными органами (результат финансово-правовых санкций). Указанное свидетельствует о том, что таможенные органы формируют доходную часть федерального бюджета в результате реализации ими также правоохранительной функции[117]117
  См.: Там же. – С. 72–73.


[Закрыть].

Второе направление вытекает из их полномочий в качестве распорядителей и получателей бюджетных средств. Так, ФТС России получает бюджетные средства и направляет в региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты и т. д.[118]118
  См.: Политико-правовые вопросы финансовой деятельности таможенных органов РФ (на примере Саратовской области) / под общ. ред. О. Ю. Бакаевой; Саратовский гос. социально-эконом. ун-т. Саратов, 2008. – С. 18.


[Закрыть] Данное направление (распределение и использование денежных фондов) вторично по отношению к фискальной функции, однако оказывает на нее значительное влияние. Недофинансирование таможенных органов, нерациональное расходование имеющихся средств влекут за собой проблемы, связанные с привлечением в бюджет таможенных фискальных доходов[119]119
  См.: Бакаева О. Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации. – С. 76.


[Закрыть].