Текст книги "Уголовная политика государства и нормативное правовое регулирование уголовно-процессуальных отношений"

1.2. Организационные основы уголовной политики государства

Любой вид правовой политики имеет организационную составляющую. Говоря о системе уголовной политики, мы определили, что одной из составляющих ее подсистем является система организации уголовной политики или, иными словами, совокупность мер по формированию и осуществлению конкретной уголовной политики.

Достижение целей любого вида сложной деятельности невозможно без ее грамотного организационного обеспечения. В Философском энциклопедическом словаре под термином «организация» определяется: «внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия более или менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением; совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого; объединение людей, совместно реализующих некоторую программу или цель и действующих на основе определенных процедур и правил»[101]101
  См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/enc_philosophy/2899/ (дата обращения: 17.09.2012).


[Закрыть].

Мы понимаем, что организация деятельности какой-либо системы предполагает создание для достижения конкретных целей некоего сообщества исполнителей, руководство ими и координацию их действий, создание устойчивых связей между различными самостоятельно действующими исполнителями и сторонними субъектами, разработку планов и создание условий для их совершения, использование и распределение результатов.

Именно в таком контексте и следует понимать организацию уголовной политики в нашем случае. Следовательно, организационное обеспечение уголовной политики органов включает в себя совокупность постоянно осуществляемых субъектами реализации уголовной политики процессов и действий по противодействию преступности на территории страны.

В современной литературе мы встретили неожиданно мало научных трактовок понимания сущности организации уголовной политики. Так, некоторые авторы считают, что организационное обеспечение уголовной политики – это «нормативно закрепленная система управомочивающих воздействий, используемых субъектами уголовной политики в пределах своей компетенции для разработки и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью»[102]102
  Баринова Л. В., Мартыненко Н. Э., Ревин В. П. Словарь терминов и схем по курсам: «Уголовная политика и ее реализация в деятельности органов внутренних дел» и «Организация профилактической деятельности органов внутренних дел». М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 49.


[Закрыть].

Г. Ю. Лесников под организационным обеспечением реализации уголовной политики понимает совокупность средств, приемов и методов, используемых органами власти в пределах своей компетенции, по противодействию преступности[103]103
  См.: Лесников Г. Ю. Уголовная политика Российской Федерации (проблемы теории и практики): монография. С. 116.


[Закрыть].

Ранее весьма схожую позицию обозначил Г. М. Миньковский, который определял организационное обеспечение уголовной политики как систему средств, приемов, методов, используемых субъектами уголовной политики в пределах своей компетенции, для разработки и реализации государственной политики в сфере борьбы с преступностью[104]104
  Миньковский Г. М., Ревин В. П. Уголовная политика и ее реализация в деятельности органов внутренних дел. Методические материалы. М.: Академия управления МВД России, 1996. С. 23.


[Закрыть].

И. А. Исмаилов обращал внимание на определенную специфику предмета, задач и способов управления в этой сфере, а именно, что «организационное обеспечение уголовной политики имеет сложную структуру и включает ресурсный, организационно-структурный, методический, информационный, управленческий и иные аспекты. Правомочия и задачи организационного обеспечения уголовной политики закрепляются на законодательном и нормативно-правовом уровнях»[105]105
  См.: Исмаилов И. А. Преступность и уголовная политика (актуальные проблемы организации борьбы с преступностью). Баку, 1990. С. 101.


[Закрыть].

Оценивая всесторонне приведенные выше научные взгляды на сущность организации уголовной политики, мы можем сделать вывод, что осуществляемые в рамках уголовной политики организационные меры должны быть направлены на:

• регулирование деятельности публичных органов власти и общественных организаций в ходе их участия в осуществлении уголовной политики;

• повышение эффективности деятельности публичных органов власти и общественных организаций при осуществлении уголовной политики;

• оптимизацию структуры субъектов осуществления уголовной политики;

• координацию деятельности субъектов осуществления уголовной политики и обеспечение их взаимодействия в ходе профилактики преступлений;

• воспитание правовой культуры населения;

• осуществление анализа результатов осуществления уголовной политики (в том числе функция контроля).

Рассмотрение вопросов о том, что организацию и управление деятельностью органов предварительного расследования необходимо рассматривать как комплексные, тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные процессы[106]106
  См.: Сафоненко Д. Ю. Организация процессуальной деятельности органов дознания (на примере органов дознания МВД РФ): Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов: Саратовский юрид. институт МВД РФ, 2009. С. 5.


[Закрыть], мы считаем в данной работе излишним. Такая организация деятельности предполагает решение следующих задач:

а) улучшение организации труда (внедрение комплекса мероприятий, основанных на достижениях науки и передового опыта, эффективное использование материальных и трудовых ресурсов);

б) планирование деятельности подразделений органов предварительного расследования;

в) контроль качества и эффективности осуществления ими соответствующей деятельности;

г) организация взаимодействия между органами предварительного расследования и иными государственными органами, общественными объединениями и гражданами.

В науке нет единого мнения о составляющих элементах организационного обеспечения реализации уголовной политики. Одни авторы относят к организационному обеспечению уголовной политики нормативно-правовое обеспечение, информационно-аналитическое, методическое, ресурсное и кадровое обеспечение[107]107
  См.: Агапов П. В. Основы противодействия организованной преступной деятельности: Автореф… докт. юрид. наук. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. С. 15.


[Закрыть]. Другие говорят о «ресурсном, организационно-структурном, методическом, информационном, управленческом и иных аспектах организационного обеспечения»[108]108
  Уголовная политика и ее реализация органами внутренних дел // под ред. Л. И. Беляевой. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 73.


[Закрыть]. Общей остается позиция, что максимальный учет всех аспектов организационного обеспечения уголовной политики, а также широкое внедрение достижений науки и техники в практическую деятельность субъектов уголовной политики является условием ее эффективности[109]109
  См., в частности: Марьина Е. В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: Дис… канд. юрид. наук. Самара: Самарский гос. ун-т, 2010. С. 139.


[Закрыть].

Критерии эффективности уголовной политики должны отражать:

• соотношение объема преступности, установленного на основании виктимологических опросов, с данными правоохранительных органов о числе зарегистрированных преступлений, что позволит реально оценить уровень преступности в стране и результативность реализации мер уголовной политики;

• результативность судебной практики рассмотрения уголовных дел, оцениваемую на основании сведений о соблюдении сроков рассмотрения уголовных дел, решений о квалификации преступлений, практике назначения уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера;

• общественную оценку эффективности и достаточности мер уголовно-правового реагировании на криминальные угрозы;

• качество работы Президента России, органов законодательной и исполнительной властей в области своевременного и результативного реагирования на угрозы криминального характера;

• соотношение масштабов причиненного преступлениями вреда с сопоставимыми данными о расходах на функционирование правоохранительной системы страны.

Мы согласны с большинством авторов и считаем, что организационное обеспечение реализации уголовной политики как система складывается из следующих составляющих:

1) формирование идеологии уголовной политики и развитие правосознания населения;

2) криминологическое и информационно-аналитическое обеспечение уголовной политики и анализ результатов ее осуществления (в том числе функция контроля);

3) кадровое обеспечение;

4) структурное построение субъектов реализации уголовной политики и обеспечение их взаимодействия;

5) нормативно-правовое обеспечение уголовной политики.

Рассмотрим каждое направление организационного обеспечения отдельно.

Понятие идеологии уголовной политики включает систему взглядов, идей и мировоззрения публичной власти и общества на такой элемент объективной действительности, как преступность и необходимость принятия мер по противодействию ей.

Идеология уголовной политики не универсальна, а в значительной степени зависит от идеологии (в самом широком смысле) правящей социальной группы, правящего класса, политической партии и общества.

Рассмотрение понятия преступления, преступного деяния во взаимосвязи с общепринятыми категориями нравственности постоянно было предметом теоретического анализа представителей классической школы уголовного права. Так, например, С. И. Баршев отмечал, что определение преступления как действия, запрещенного законом под страхом наказания, крайне неудовлетворительно. В основе всякого уголовного закона, считал он, лежит высший нравственный закон, равно всеми признаваемый и равно всеми уважаемый: «Как высший образец для деятельности человека, закон нравственный высказан в наше время в откровенном христианском учении. Закону нравственному законы положительные, очевидно, не должны противоречить ни в коем случае, следовательно, какие действия не осуждает и не запрещает закон нравственный, те не должны запрещать и осуждать законы положительные (уголовные)»[110]110
  Баршев С. И. О преступлениях и наказаниях. М., 1841. С. 2. Цит. по: Томсинов В. А. Российские правоведы 18–20 веков: в 2 т. М.: Зерцало, 2007.


[Закрыть].

Изучая правовые системы разных государств, правоведы советского периода в соответствии с классовой идеологической платформой подразделяли правовую политику на буржуазную, социалистическую, коммунистическую и проч. Тем самым подчеркивалось, что системы правовых и нравственных норм взаимосвязаны и обусловлены определенным видом государственного устройства. В советский период государственная уголовная политика изначально была «классовой», а позднее переориентировалась на «развитое социалистическое общество».

Исходя из известного тезиса основоположников марксизма (актуального и в сегодняшнее время), что «право есть возведенная в закон воля господствующего класса», не стоит забывать, что система моральных норм человечества выражается в неписаных принципиальных идеях «не убий», «не укради» и т. п., которые были сформулированы задолго до возникновения классового общества и писаного права. Это относится к различным правовым системам. Некоторые же правовые системы стран традиционного восточного права объединились с институтами духовной жизни данной традиционной цивилизации[111]111
  См.: Агутин А. В. Теоретические и нравственные основания принципов в современном отечественном уголовном судопроизводстве: монография. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2009. С. 35.


[Закрыть].

Идеология уголовной политики должна формироваться публичной властью. В то же время правовой произвол со стороны государства только усугубляет процесс разрушения нравственных начал и правосознания в обществе. Каждый человек, пусть не всегда сознательно, порой на уровне подсознания, в зависимости от степени развития его общей и правовой культуры, решает для себя вопрос о соблюдении закона, примеряя нормы правовой системы к собственным моральным установкам. При этом очень большую роль в принятии решения играет его субъективное отношение к публичной власти как к правоустанавливающему институту.

Сегодня для большинства населения условия социальной жизни, степень занятости в производстве, уровень оплаты труда, добросовестность представителей органов публичной власти и другие подобные факторы предопределяют законопослушание людей. Человек ставит выполнение своих обязанностей перед государством в зависимость от выполнения государством действительных или мнимых обязанностей перед человеком. В случае нарушения, по мнению индивида, государством своих обязанностей перед гражданами индивид субъективно получает свое «одобрение» на несоблюдение своих. Это используется как определенное моральное оправдание деструктивного поведения и негативного отношения к правовой политике государства и существующим правоотношениям.

По мнению А. И. Александрова, не следует забывать, что только действительно высокий уровень общей и правовой культуры позволяет человеку отделять деятельность некомпетентных, недобросовестных или коррумпированных государственных чиновников от государства как такового. Скандалы, в которых оказываются замешанными те или иные высшие должностные лица государства, вредят не только их собственному имиджу, но в значительной степени подрывают и уважение к органам публичной власти, а в конечном счете снижают уровень правосознания граждан, которым исторически навязано восприятие власти предержащих как поведенческого эталона, причем не на субъективном, а на объективном уровне[112]112
  Александров А. И. Уголовная политика и уголовный процесс в российской государственности: история, современность, перспективы, проблемы / под ред. В. З. Лукашевича. С. 17.


[Закрыть].

Отдавая должное достижениям теоретической науки, мы находим возможным в рамках исследуемого вопроса говорить об уголовной политике государства как о публичной идее, как о единой доктрине политического руководства страны, включающей приоритеты изменения действующего законодательства и направления текущей деятельности органов исполнительной власти.

Приходится согласиться с мнением Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации, что в этом смысле уголовная политика в России сегодня практически отсутствует: «Нынешнее состояние уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, а также нормативных актов, определяющих порядок деятельности отдельных государственных органов, характеризуется, помимо общей “негуманности” подходов, во-первых, отсутствием последовательности в изменениях закона и сколько-нибудь четких приоритетов; во-вторых – разобщенностью интересов и действий правоохранительных органов[113]113
  В контексте организации уголовной политики к правоохранительным органам мы относим: Генеральную прокуратуру РФ, Следственный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную службу судебных приставов, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную таможенную службу РФ, Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков, Судебный департамент при Верховном Суде РФ.


[Закрыть]; в-третьих – игнорированием фактора ограниченности ресурсов государства при решении задач правоохранительной деятельности»[114]114
  Доклад Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации «Обеспечение прав и интересов граждан при осуществлении уголовно-правовой политики в Российской Федерации» (2010 г.). URL: http://www.fparf.ru/doklad/ug_pr_polit/ug2.htm (дата обращения: 18.10.2012).


[Закрыть].

Как сама организация уголовной политики, так и формирование ее отдельных компонентов во многом зависит от криминологической обстановки в стране. На преступность, ее причины и динамику оказывают влияние десятки и сотни факторов. Решая вопросы организации противодействия преступности, необходимо объективно и максимально точно учитывать силы и средства, которыми наделены субъекты уголовной политики, конструктивно разделить факторы, определяющие динамику латентной и зарегистрированной преступности, а также отразить зависимость уровня латентности от различных факторов, в том числе от результативности проводимой уголовной политики.

Современный криминологический анализ как область прикладного социального исследования позволяет исследовать происходящие в обществе процессы с позиции оценки конкретных показателей – объема, уровня, динамики и структуры преступности, ее качественных характеристик, а также с точки зрения общественного мнения, оценивающего реальную обстановку в области общественной и личной безопасности граждан.

Это, в свою очередь, дает возможность сбалансировать распределение всех необходимых для использования ресурсов органов публичной власти, ориентировать управление ими на конечные результаты. Такое осознание подкрепляется и усиливается необходимостью принятия оптимальных управленческих решений в условиях изменяющейся криминалистической обстановки. Последствия неправильных решений могут быть слишком дорогостоящими как в социальном, так и в экономическом плане[115]115
  См.: Ажакина Т. А. Криминологические основы уголовной политики Российской Федерации в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков: Дис… канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 117.


[Закрыть].

Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, в январе – апреле 2013 г. зарегистрировано 411,8 тыс. преступлений, предварительное следствие по которым обязательно, что на 4,7 % ниже уровня января – апреля 2012 г. Их удельный вес составил 55,4 % общего числа зарегистрированных преступлений. Зарегистрировано: 68 фактов бандитизма (в январе – апреле 2012 г. – 91), 156 фактов похищения человека (186), 2,4 тыс. фактов умышленного причинения тяжкого вреда здоровью, повлекших по неосторожности смерть потерпевшего (2,7 тыс.), 3,0 тыс. фактов нарушения правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекших по неосторожности смерть человека, двух или более лиц (3,1 тыс.).

Число зарегистрированных преступлений в расчете на 100 тыс. человек населения в январе – апреле 2013 г. составило 518 преступлений против 533 в январе – апреле 2012 г. (снижение на 2,8 %)[116]116
  См.: Федеральная служба государственной статистики. Официальная статистика. Население. Правонарушения в январе – апреле 2013 года. URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b13_01/IssWWW.exe/Stg/d04/3-4.htm (дата обращения: 18.06.2013).


[Закрыть].

Очевидно, что только с помощью научно обоснованных рекомендаций можно вырабатывать и внедрять научные приемы, методы и способы правоприменительной деятельности, отслеживать криминальную ситуацию в стране, а также обеспечивать внутреннюю согласованность действий субъектов уголовной политики. Однако, по оценке большинства ученых, на современном этапе результаты научных исследований чаще всего по различным причинам остаются невостребованными. Как верно отметил А. П. Мазуренко: «Немаловажным субъективным фактором допущения пробелов является слабое представление законодателя и правоприменителя о теоретической разработке вопроса в правоведении, так как юридически ничто не обязывает его прислушиваться к рекомендациям науки… Пробел в законодательстве может быть порожден двумя причинами: отсутствием должной научной проработанности данного вопроса в правоведении и нарушением правил юридической техники»[117]117
  См., в частности: Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. С. 94.


[Закрыть].

Научно-методическое обеспечение уголовной политики предполагает ее надлежащее доктринальное сопровождение на всех этапах законотворческой и правоприменительной практики. Приоритетными направлениями научных исследований в области уголовной политики должны являться:

• уголовно-правовое и криминологическое прогнозирование;

• изучение социальной и криминологической обусловленности и эффективности уголовного законодательства;

• разработка эффективных методик криминологической, антикоррупционной, правовой, лингвистической и иных экспертиз уголовного законодательства;

• анализ практики реализации мер уголовно-правового и уголовно-процессуального характера.

Говоря о важности информационно-аналитической составляющей организации уголовной политики, уместно привести слова президента Российской криминологической ассоциации профессора А. И. Долговой: «Если мы хотим серьезно выяснять причины терроризма, причины коррупции, причины других видов преступности, нам же нужно выяснять не факторы. Давно уже наука не пользуется термином “фактор”. Нужно развивать серьезную аналитическую работу, а это должны делать криминологи профессиональные»[118]118
  Доклад президента Российской криминологической ассоциации доктора юридических наук, профессора А. И. Долговой на парламентских слушаниях на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений» (Москва. 14.04.2011): стенограмма. URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_attend/177.doc (дата обращения: 18.11.2012).


[Закрыть].

Информационное обеспечение уголовной политики требует оптимизации системы формирования, анализа, публичного представления и оценки данных о результатах ее реализации и перспективах развития. В этих целях, по нашей оценке, необходимо:

• совершенствовать систему сбора и анализа статистической информации о состоянии практики применения уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства отечественными органами исполнительной и судебной власти;

• разработать систему объективных интегральных оценок качества уголовной политики;

• на регулярной основе проводить общефедеральные и региональные виктимологические и иные социологические опросы населения о состоянии преступности и о качестве реализации уголовной политики;

• стимулировать проведение прогностических исследований для получения и использования информации о перспективах развития законодательства уголовных отраслей права, направлений и форм судебной и правоохранительной деятельности, состояния и динамики преступности для принятия на этой основе решений в области уголовной политики.

А. Я. Минин представляет криминологическое обеспечение как «исследовательско-познавательскую функцию, осуществляемую подразделениями органов внутренних дел с помощью информационных технологий, системы организационных мероприятий и методических приемов при изучении явлений, представляющих оперативный интерес»[119]119
  Минин А. Я. Методологические аспекты информационно-аналитической разведки криминальной милиции // Актуальные проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел на современном этапе. Труды ВИПК МВД России. Домодедово, 2004. Вып. 4. Ч. 1. С. 104.


[Закрыть].

Организационное обеспечение уголовной политики предполагает детальную регламентацию порядка регистрации преступлений, разрешения вопросов о возбуждении уголовных дел (и отказе в возбуждении дел), ужесточении ведомственного и судебного контроля, а также прокурорского надзора за реагированием на заявления и сообщения о преступлениях.

О наличии серьезных проблем в организации деятельности правоохранительных органов по учету преступлений свидетельствуют материалы научного анализа статистических данных о преступности[120]120
  См., в частности, труды В. В. Лунеева, Б. Я. Гаврилова, а также: Акутаев Р. М. Криминологический анализ латентной преступности: Дис… докт. юрид. наук. СПб.: С-Пб. ун-т МВД РФ, 1999; Анюров Ф. Ф. Регистрация и учет преступлений в органах внутренних дел: правовые и организационные аспекты: Дис… канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2006; Скоморохов Р. В., Шиханов В. Н. Уголовная статистика: обеспечение достоверности. М., 2006; Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. М.: Проспект, 2008 и др.


[Закрыть].

Следует также признать, что при формировании уголовной политики за исходные начала берутся данные уголовно-правовой статистики, достоверность которой была обозначена в качестве одной из ключевых проблем еще в Концепции судебной реформы в Российской Федерации[121]121
  См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. «О Концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.


[Закрыть]. В этой связи приходится констатировать, что проблема искаженности статистических данных о количестве совершенных преступлений вызывает большую озабоченность как со стороны государства, так и со стороны его правоохранительных органов (в первую очередь МВД РФ и Генеральной прокуратуры РФ)[122]122
  См., в частности: Материалы круглого стола на тему: «Проблемы регистрации и учета преступлений» (г. Москва. Независимый пресс-центр. 21.07.2009) // Национальное агентство прессы. Независимый пресс-центр. URL: http://www.neps.ru/node/1666. (дата обращения: 16.02.2013).


[Закрыть].

Изложенное подтверждают установленные Б. Я. Гавриловым факты заведомо искаженных по сравнению с реально возможными статистических данных о состоянии преступности в динамике с 1998 г. Это подтверждалось социологическими опросами граждан, которые показали, что почти каждый второй пострадавший в органы внутренних дел не обращался из-за неверия в способность сотрудников милиции установить виновных и возвратить похищенное, а также многократное увеличение (в 4,5 раза – с 32,5 тыс. в 1991 г. до 146 тыс. в 2005 г.) количества отмененных прокурорами процессуальных решений следователя, дознавателя, органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, но с последующим возбуждением уголовного дела, большинство преступлений по которым остается нераскрытыми (так называемые укрытые от учета преступления), и значительный рост других нарушений закона при регистрации заявлений о противоправных деяниях и их учете в качестве преступлений[123]123
  См.: Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. М.: Проспект, 2008. С. 14.


[Закрыть].

Криминологический анализ информации, необходимой для организации уголовной политики, заключается в следующем:

• определение фактического состояния преступности, ее тенденций за определенный отрезок времени;

• выявление социально-демографических групп, совершающих преступления наиболее часто, а также регионов и населенных пунктов, наиболее пораженных преступностью;

• установление факторов, влияющих на состояние преступности в целом, а также причин и условий, способствующих совершению конкретных видов преступлений;

• оценка результатов деятельности правоохранительных органов, общественных организаций в противодействии преступности и по ее профилактике;

• определение мер по устранению причин и условий преступности, активизации деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений.

Основное назначение криминологического анализа состоит в обозначении узловых проблем социального управления и деятельности органов публичной власти в сфере противодействия преступности, выявления приоритетных направлений обеспечения правопорядка с позиции государственных и общественных интересов. При этом результаты криминологических исследований призваны обеспечивать решение целого комплекса управленческих задач, наиболее значимые из которых:

• создание эмпирической базы для разработки управленческих программ и планов уголовной политики;

• качественное и своевременное информирование органов власти о состоянии преступности;

• обеспечение упреждающего характера управления деятельностью органов публичной власти по реализации уголовной политики;

• выявление теоретико-прикладных проблем уголовной политики и определение условий их решения;

• определение направлений концентрации усилий для решения приоритетных задач в области противодействия преступности;

• ориентация правоохранительных органов в субъектах Федерации на эффективное решение стоящих перед ними задач с учетом специфики регионов.

Организационное обеспечение уголовной политики предполагает совершенствование прогнозирования развития преступности, повышение уровня разработки и реализации целевых программ борьбы с преступностью, обеспечение их системного характера на различных уровнях (федеральном, региональном, местном). Кроме того, большое значение имеет социально-экономическая разработанность программ, их надлежащее ресурсное обеспечение и контроль за их выполнением. Наряду с этим необходимой является координация мер по реализации уголовной политики в сфере борьбы с преступностью в общегосударственном масштабе и не только правоохранительных органов, но и иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, религиозных организаций, партий и других элементов гражданского общества.

Прогнозирование криминологической обстановки, наряду с идеологией уголовной политики, должно играть роль исходного звена в организации такой политики. Конечная цель решения задач анализа и прогнозирования заключается, прежде всего, в том, чтобы после оценки криминологических прогнозов создать научно обоснованный инструментарий выбора решения. Такой подход, по всей видимости, позволит обеспечить необходимыми силами и средствами субъекты уголовной политики, а также дать возможность как стратегического, так и оперативного управления ими[124]124
  См.: Иванов С. В. Уголовная политика Российской Федерации: политолого-криминологический и уголовно-правовой аспекты: Дис… канд. юрид. наук. С. 108.


[Закрыть].

Для формирования прогнозов в сфере уголовной политики важное значение имеет определение реальных масштабов преступности. По обоснованному мнению Б. Я. Гаврилова: «Требует реформирования уголовно-правовая статистика, недостоверность которой сегодня очевидна… А значительная искаженность российской уголовно-правовой статистики… не позволяет государству выработать соответствующие меры по борьбе с преступностью, в том числе и в целях удержания ее на социально терпимом уровне»[125]125
  Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты: монография. С. 5.


[Закрыть]. Такое реформирование предполагает совершенствование как государственного учета преступлений, лиц, потерпевших от их совершения, а также социальных последствий преступности, так и организацию действенной системы гражданского контроля за реагированием на сообщения о преступлениях, их регистрацией и рассмотрением материалов уполномоченными органами.

Кадровое обеспечение организации осуществления уголовной политики представляет собой деятельность Президента Российской Федерации, руководителей органов власти государства и субъектов Федерации, правоохранительных органов и иных органов публичной власти, направленные на поиск, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, а в случае их несоответствия служебным требованиям – своевременное отстранение от исполнения должностных обязанностей и замене лицами из числа кадрового резерва.

Мы уверены, что невозможно решить проблему повышения эффективности реализации уголовной политики без совершенствования кадрового обеспечения. Особенно актуальна эта проблема на современном этапе, характеризующемся оттоком профессиональных кадров из органов внутренних дел в период «полицейской реформы», а также существующей высокой вероятности поступления на службу в правоохранительные органы людей с криминальными целями. Все это неминуемо влечет за собой снижение результативности правоохранительной деятельности и падение способности органов власти противостоять преступности.

Одна из причин продолжающейся низкой раскрываемости преступлений, по оценке Б. Я. Гаврилова, заключается в недостаточной квалификации и, соответственно, низком уровне профессионализма сотрудников органов предварительного расследования. Так, число следователей с высшим юридическим образованием в органах внутренних дел на период 2008 г. составляло всего 67,8 %, а сотрудников уголовного розыска – всего 40 %. Еще ниже уровень профессионализма среди дознавателей и участковых уполномоченных, одной из задач которых является раскрытие и расследование преступлений небольшой тяжести[126]126
  См.: Гаврилов Б. Я. Указ. соч. С. 14.


[Закрыть].

И ситуация до настоящего времени не улучшилась. Видимо, по этой причине в 2012 г. руководитель МВД РФ разрешил нанимать на профильные офицерские должности претендентов без специального юридического образования. Например, специалисты с гражданскими дипломами теперь могут работать в уголовном розыске, дознании, следствии, инспекциях по делам несовершеннолетних и в ГИБДД. Представители МВД РФ не скрывают, что пойти на подобные меры их вынудил кадровый голод[127]127
  См.: «Глава МВД разрешил брать на высшие должности без юридического образования» // Деловая газета «Известия». URL: http://izvestia.ru/news/535399 (дата обращения: 14.03.2013).


[Закрыть].

Также необходимо учитывать, что показатели деятельности субъектов уголовной политики, повышение эффективности их деятельности зависят как от количественного и профессионального состава работников, но в решающей степени и от качества организации управления ими, оптимизации организационной структуры служб, уровня подготовки и повышения их квалификации.

Например, многолетний стихийный подход к вопросам, связанным с развитием кадровой системы правоохранительных органов, породил огромное разнообразие их структуры и штатов. При такой ситуации достаточно проблематично говорить о сопоставимости результатов деятельности различных органов, реализующих уголовную политику. В то же время отсутствие четкого представления о реальной потребности в специалистах правоохранительных органов привело к серьезным просчетам в определении потребности и проявилось значительными диспропорциями в подготовке кадров для различных регионов страны[128]128
  См.: Марьина Е. В. Коррупционные преступления: отраслевое и межотраслевое согласование норм: Дис… канд. юрид. наук. С. 149.


[Закрыть].

Формы и методы планирования потребности в кадрах, практиковавшиеся до настоящего времени, характеризуются недостаточной научной обоснованностью, так как эта потребность рассчитывается, как правило, в прямой пропорции от количества регистрируемых преступлений без учета реальных возможностей оптимизации деятельности. Отдельный вопрос – подготовка сотрудников органов внутренних дел в ведомственных вузах, количество которых до 2011 г. постоянно увеличивалось. Рост числа желающих обучаться в вузах МВД РФ далеко не является свидетельством повышения престижа профессии сотрудника органов внутренних дел. В то же время руководство МВД РФ имеет склонность объяснять низкие результаты борьбы с преступностью несовершенством законодательства[129]129
  См., в частности: Доклад министра внутренних дел Р. Нургалиева на «правительственном часе» в Государственной Думе ФС. Обсуждение полицейской реформы (13.04.2012) // Российская газета. URL: http://www.rg.ru/2012/04/13/nurg aliev-site.html (дата обращения: 15.04.2012).


[Закрыть]. По нашему мнению, это не вполне объективно. Г. М. Миньковский в этой связи указывал: «Нельзя смешивать последствие низкой подготовки многих следователей, оперативных работников, прокуроров, судей, включая неумение работать с косвенными доказательствами и правильно квалифицировать инкриминируемые деяния, с отсутствием законных возможностей»[130]130
  Криминология: учебник / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, В. В. Лунеева. 2-е изд., М., 2004. С. 185–219.


[Закрыть]. Попытка увеличения численности сотрудников правоохранительных органов, частая смена их руководящих кадров, лоббирующих интересы своих служб, не способствуют наступлению ожидаемого результата. Политические доводы также часто берут верх над здравым смыслом и логикой событий. Это признаки кризиса системы борьбы с преступностью в России конца 90-х годов[131]131
  См.: Босхолов С. С. Основы уголовной политики: Конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. С. 18.


[Закрыть], многие из которых имеют место и в наши дни.

Решение проблемы кадрового обеспечения системы организации уголовной политики, как мы видим, заключается в разработке научно обоснованной стратегии формирования кадрового потенциала на долгосрочной основе, а также оптимизации организации управления деятельностью субъектов, реализующих уголовную политику. Весь комплекс вопросов организационного обеспечения указанной деятельности необходимо строить на основе программно-целевых принципов, сочетающих в себе три основных аспекта: целевой, ресурсный и организационный. Определение потребностей в кадрах, квалификационных требований к ним должно проводиться на основе кадровой идеологии и всесторонних прогнозов криминологической обстановки в стране и регионах.

Президент Российской криминологической ассоциации профессор А. И. Долгова подчеркивала, что: «…очень актуальной является проблема формирования правовой и криминологической культуры должностных лиц, в том числе тех, которые, так сказать, различным образом прикосновенны к решению вопросов преступности»[132]132
  Доклад президента Российской криминологической ассоциации доктора юридических наук, профессора А. И. Долговой на парламентских слушанияях на тему «О состоянии и проблемах законодательного обеспечения государственной системы профилактики правонарушений» (Москва. 14.04.2011): стенограмма // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.council.gov.ru/files/parliament_attend/177.doc (дата обращения: 18.11.2012).


[Закрыть].