Текст книги "Политология"

В современной мировой практике существуют два основных типа президентских выборов – прямые и непрямые. В свою очередь прямые президентские выборы могут происходить или в виде всеобщих выборов, или в виде референдумов. Непрямые выборы президента проводятся тремя способами: 1) парламентом; 2) парламентом и представителями штатов, провинций, различных общественно-политических сил; 3) коллегией выборщиков.

Выборы президента на всеобщих прямых выборах носят демократический характер и предоставляют избирателям реальную возможность выбора только тогда, когда не одна, а по крайней мере несколько политических сил в той или иной стране имеют более или менее равные условия для участия в предвыборной борьбе. В отдельных странах президент избирается на четыре года, в других – на пять-шесть и более лет.

В США, западноевропейских и большинстве латиноамериканских стран прямые президентские выборы превращаются в очередное состязание ведущих партий за голоса избирателей. В итоге побеждает тот кандидат, который, по мнению большинства избирателей, предложил более привлекательную политическую программу и как личность больше, чем его соперники, подходит для выполнения обязанностей президента. В то же время во многих азиатских и особенно африканских странах, где до сих пор господствует однопартийная система, у кандидатов оппозиции практически нет шансов победить на президентских выборах. При этом в ряде африканских стран выборы официально проводятся на безальтернативной основе, и единственным кандидатом на этих выборах фигурирует, как правило, находящийся у власти президент, являющийся одновременно главой правящей партии.

Большинство кандидатов на президентских выборах в различных странах являются или лидерами партий, или их представителями. Именно они располагают самыми реальными шансами победить на выборах, поскольку ведущие партии оказывают доминирующее влияние на избирателей. В то же время степень демократичности той или иной избирательной системы в значительной степени измеряется и наличием (или отсутствием) узаконенной правовой возможности для выдвижения и самовыдвижения независимых кандидатов, не связанных ни с какой партией. При авторитарных президентских режимах такая возможность практически исключена, однако в демократических странах независимые кандидаты вполне могут активно участвовать в президентских выборах.

Во многих странах всеобщие и прямые президентские выборы могут проводиться в один и в два тура. Для того чтобы быть избранным президентом после первого тура в Австрии и Финляндии, кандидату достаточно набрать более половины голосов всех участвовавших в голосовании избирателей, а во Франции требуется абсолютное большинство поданных голосов. Если же ни один из кандидатов не получает предусмотренного Основным законом числа голосов в первом туре, то тогда проводится второй тур президентских выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре. Победитель второго тура и становится президентом страны.

В то же время в США президентские выборы в подавляющем большинстве случаев проводятся в один тур, так как там действует мажоритарная избирательная система относительного большинства. Победителем оказывается тот, кто получил наибольшее по сравнению с другими кандидатами число голосов избирателей, а также наибольшее число выборщиков. Дело в том, что в США проводятся всеобщие, но не прямые президентские выборы. Система относительного большинства неоднократно порождала в США ситуацию, при которой на пост президента избирался кандидат, получивший меньше половины голосов избирателей страны.

Что касается распространенной во многих европейских странах процедуры избрания президента депутатами парламента, то она более или менее одинакова везде. Например, в Италии президент избирается на совместном заседании обеих палат парламента. В настоящее время в конституциях многих стран содержатся статьи о сроках президентских полномочий. Своего рода крайностями в этой амплитуде президентских сроков является избрание президента на один год и пожизненное пребывание в должности президента.

Существуют конституционные и политические нормы для кандидата в президенты. Конституции практически всех стран требуют, чтобы кандидат в президенты в обязательном порядке был гражданином своей страны. При этом в некоторых странах обязателен тот или иной ценз оседлости. Так, кандидат в президенты США должен проживать на территории страны не менее 14 лет. Однако в соседней с США Мексике для кандидата в президенты требуется всего лишь проживание в стране в течение одного года, предшествующего дню выборов.

Среди требований, предъявляемых к кандидатам в президенты за рубежом, немаловажную роль играет их принадлежность к религии. В большинстве стран Запада и Востока президенты – верующие люди.

Во многих странах кандидаты в президенты не должны состоять на действительной военной службе. Другими словами, глава государства должен быть гражданским лицом. И наконец, во многих странах для кандидатов в президенты установлен тот или иной возрастной ценз. Наиболее распространенной является норма, согласно которой президентом можно стать по достижении 35-летнего возраста. Обращает на себя внимание то, что в странах, где установлена минимальная возрастная планка для вступления в должность президента, не определяется максимально допустимый возраст для пребывания в этой должности. Обычно президентами в Западной Европе и в США становятся люди старше 50 лет.

После подведения итогов президентских выборов и официального объявления об их результатах в президентских республиках наступает период, в течение которого происходит завершение работы правительства прежнего президента, а избранный президент готовится к вступлению в должность. Этот период может быть сравнительно коротким – от одного месяца в Никарагуа и до двух месяцев в Венесуэле – или достаточно продолжительным, длящимся три месяца – в США.

Избранный президент на всем протяжении переходного периода не имеет никаких полномочий главы государства и правительства, но он вправе официально объявить о своих кандидатурах на посты министров, руководителей других ведомств и сотрудников аппарата. Обычно ко дню инаугурации новый президент завершает формирование своего кабинета, и таким образом, в момент передачи полномочий от одного президента к другому новое правительство готово приступить к руководству федеральным аппаратом исполнительной власти.

В ходе процедуры инаугурации в США рядом с новым президентом находится уходящий в отставку президент, что символизирует преемственность президентской власти и приверженность всех партий и политических лидеров конституционным основам политической системы страны. Легитимность процесса передачи власти и наделения нового президента всей полнотой прерогатив главы государства и правительства воплощается в том, что присягу вступающего в должность президента принимает председатель Верховного суда США.

В тех же странах, где президент избирается не на всеобщих выборах, а путем голосования в парламенте, вступление нового президента в должность происходит незамедлительно.

В ряде стран президент является одновременно главой правящей партии. Такое соединение государственной и партийной власти в одном лице особенно характерно для афро-азиатской модели президентства.

В силу специфики партийной системы в США президент этой страны может быть номинальным или реальным лидером своей партии, но он никогда не возглавляет лично ее руководящий партийный аппарат. К тому же возможности аппарата обеспечивать единую партийную дисциплину и поддержку президента весьма ограничены. Конечно, каждый президент США стремится заручиться поддержкой ведущих лидеров своей партии, но при этом у него нет никаких уставных партийно-административных рычагов воздействия на них, тем более, что у республиканцев и у демократов нет партийного устава.

Президент может только убеждать своих коллег по партии идти с ними на компромиссы и политические сделки. Поскольку президент – глава федеральной исполнительной власти, у него есть весьма эффективный набор средств воздействия на тех, в чьей поддержке он нуждается. Однако часто всех этих средств политического прессинга не хватает для того, чтобы склонить на сторону президента конгрессмена или сенатора из собственной партии.

В то же время президентская система правления, особенно в ее американском варианте, предусматривает наличие большой независимости президента от собственной партии. Эта партия не может выразить вотум недоверия президенту и отправить его и его администрацию в отставку. Правда, в резерве остается процедура импичмента, но к ней могут прибегнуть не партийные функционеры, а только члены высшего законодательного органа. Таким образом, теоретически президент США может проводить политический курс, совершенно независимый от программных установок собственной партии.

Президент и госаппарат. Роль, место и полномочия президента в управлении госаппаратом определяются той или иной системой государственной власти. Как уже отмечалось, при президентской системе президент является главой исполнительной власти, который непосредственно или через назначаемого им главу кабинета министров руководит правительством. При полупрезидентской системе президент обладает полномочиями, позволяющими ему оказывать воздействие на деятельность правительства, но самим правительством руководит премьер-министр. В условиях парламентской системы президент фактически не имеет права вмешиваться в деятельность правительства.

При американской модели президентства президент США, будучи главой правительства, лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительством – от назначений на правительственные посты до единоличного принятия правительственных решений. Сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным должностным лицам. Кабинет министров имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной политики. Если кто-то из членов правительства и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или президент увольняет его. В общей сложности из примерно 11 тысяч руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства президент США лично назначает около 1000 человек. Почти все они подлежат утверждению сенатом Конгресса США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в Белом доме американский президент имеет право формировать по собственному усмотрению, без какого-либо согласования с Конгрессом.

При полупрезидентской системе европейского образца право президента на назначение членов правительства носит более ограниченный характер по сравнению с аналогичным правом при президентской модели. Это ограничение обусловлено тем, что, во-первых, конституции тех европейских стран, которые предусматривают посты президента и премьер-министра, исключают возможность для главы государства одновременно возглавлять правительство. Во-вторых, при полупрезидентской системе президент может лично назначить только главу правительства, да и то с учетом расстановки сил в парламенте.

В то же время полупрезидентское правление не исключает и такую расстановку политических сил, когда в результате парламентских выборов большинство в высшем законодательном органе страны переходит к оппозиционной президенту партии. В этом случае у президента формально остается свобода выбора в назначении премьера, но если он проигнорирует интересы парламентского большинства, то эта кандидатура неминуемо будет провалена в Национальном собрании. В некоторых полупрезидентских республиках, где в результате парламентских выборов ни одна партия не получает сколько-нибудь значительного большинства в высшем законодательном органе, выход может быть найден на путях создания беспартийного правительства.

В странах с парламентарной системой правления президенты также имеют конституционное право назначения премьер-министра, но это право носит формальный характер, поскольку вопрос о назначении на пост главы правительства фактически решают лидеры ведущих партий в зависимости от исхода парламентских выборов или изменения состава правящих коалиций в высших законодательных органах. Таким формальным правом обладают, в частности, президенты ФРГ, Австрии, Израиля, Исландии, Ирландии, Индии.

Что касается назначений министров и других высших правительственных руководителей, то во всех странах с полупрезидентской и парламентской системами правления это право президента может быть реализовано только по согласованию с премьер-министром.

Правовые основы взаимоотношений президента и парламента. Во взаимоотношениях между президентами и парламентами определяющую роль играет тип системы государственного правления. При президентской системе в ее демократическом варианте глава государства и правительства непосредственно вовлечен в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом. Полупрезидентская модель, с одной стороны, ограничивает прерогативы президента в законодательном процессе, но с другой – наделяет его полномочиями по роспуску парламента. В условиях парламентарной системы президент может оказать лишь опосредованное воздействие на деятельность парламента.

Правом на законодательную инициативу обладает глава государства и правительства во многих президентских республиках в Латинской Америке, Азии и Африке. В то же время, как это ни парадоксально, в такой классической президентской республике, как США, президент формально не располагает правом законодательной инициативы. Конституция США предоставляет это право исключительно высшему законодательному органу страны – Конгрессу США. С другой стороны, президент США выдвигает законодательные предложения своей администрации по всем направлениям внутренней и внешней политики. В итоге он играет самую активную, а часто – ведущую роль в законодательном процессе, хотя при этом не обладает конституционным правом на законодательную инициативу.

В большинстве полупрезидентских республик президенты также не имеют такого права. Характерным для этой системы правления является конституционная норма, действующая во Франции: законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и членам парламента. Получив из парламента закон на подпись, президент может утвердить или не утвердить его. В ФРГ президент права вето не имеет, и он обязан утверждать все законы, принятые парламентом и представленные ему на подпись канцлером, возглавляющим правительство.

Помимо права вето президенты в ряде европейских стран имеют также право запрашивать высшие органы конституционного надзора о конституционности того или иного закона, принятого парламентом и направленного на подпись главе государства. Таким правом обладают, в частности, президенты в некоторых полупрезидентских республиках – Франции, Польше, Румынии.

При тоталитарных и авторитарных режимах президенты наделены самыми широкими полномочиями в издании указов, заменяющих собой законы. В условиях демократических режимов и осуществления принципа разделения властей президенты также наделяются правом издавать указы, постановления и принимать другие решения в пределах своих полномочий. Однако, во-первых, многие акты президента имеют не силу закона, а являются подзаконными по своему статусу. Во-вторых, сфера действия президентских актов носит ограниченный характер, и они отнюдь не подменяют собой законодательство, а тем более конституционные нормы (см., например, Конституцию РФ, гл. 4).

Право президента на созыв и роспуск парламента. Во многих странах сложилась политическая традиция, ставшая конституционной нормой, согласно которой очередную сессию парламента открывает глава государства, то есть президент или монарх. Этот акт символизирует легитимность высшего представительного органа и взаимодействие законодательной и исполнительной властей. Кроме того, президент имеет право на созыв внеочередной (чрезвычайной) сессии парламента. Этим правом обладает президент во многих странах при всех системах правления: от президентской до парламентской. Важно отметить, что данное полномочие является дискретным, то есть президент может по своему усмотрению принять решение без каких-либо согласований с правительством или руководством парламента.

Парламентаризм предполагает не только неприкосновенность парламента как высшего законодательного и представительного органа, но и право исполнительной власти на его роспуск. В том случае, если это право осуществляется в строгих правовых рамках и за роспуском парламента незамедлительно следуют новые парламентские выборы, сам по себе роспуск не подрывает правового статуса этого политического института. В современной практике парламентаризма исполнительная власть довольно часто прибегает к своему праву роспуска парламента, что ведет к внеочередным парламентским выборам и избранию парламента нового состава.

Формы коммуникаций между президентом и парламентом. Главным средством общения между президентом и парламентом являются президентские послания. В США это предусмотрено Конституцией: «Президент периодически дает Конгрессу информацию о положении Союза и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными…» (ст. П. 3.). В соответствии с этой конституционной нормой все президенты США, начиная с первого главы федеральной исполнительной власти Дж. Вашингтона, ежегодно в начале работы каждой сессии Конгресса направляют в высший законодательный орган страны послание «О состоянии Союза».

Во Франции послания президента зачитываются от его имени и не сопровождаются обсуждением. В этой стране президент не проявляет такой активности во взаимоотношениях с законодателями, как в США.

Парламентский контроль над деятельностью президента. Особенно эффективно свои контрольные прерогативы в отношении исполнительной власти осуществляет в условиях президентской республики Конгресс США. Американские законодатели в значительной степени контролируют кадровую политику президента, поскольку без санкции сената Конгресса США ни один из президентских назначенцев на правительственные посты не может вступить в свою должность. Еще более эффективным средством контроля в руках Конгресса стало его конституционное полномочие утверждать госбюджет, проект которого предлагается президентом.

Другими эффективными рычагами контроля над действиями президента и его администрации являются полномочия Конгресса принимать или отвергать предложения главы государства и правительства в сфере законодательства, утверждать или отклонять международные договоры, подписанные президентом, санкционировать или запрещать использование президентом вооруженных сил в военных и других действиях. Помимо этого, под общим контролем парламентариев находится вся структура органов исполнительной власти, поскольку учреждение каждого нового министерства и другого правительственного ведомства требует не только согласия президента, но и соответствующего законодательного акта Конгресса.

Важным полномочием Конгресса в отношении федеральной исполнительной власти в США является также право законодателей запрашивать и получать от правительства информацию о ее деятельности. Контроль Конгресса США над Федеральным правительством осуществляется также и в виде расследований, которые время от времени проводят различные комитеты Конгресса в отношении органов исполнительной власти.

Контрольные функции Конгресса над деятельностью президента включают в себя и применение такой крайней меры, как отрешение главы государства и правительства посредством процедуры импичмента.

Внешнеполитические прерогативы президента. Сфера внешней политики принадлежит к числу важнейших направлений в деятельности государства, и закономерно, что в ней роль главы государства особенно значительна. Уже по своему конституционному статусу президент является главным представителем государства в сфере международных отношений и наделен соответствующими полномочиями. В условиях разделения властей формирование внешней политики осуществляется и законодательной, и исполнительной властями; и все же инициатива здесь в большинстве случаев принадлежит исполнительной власти.

Показательно, что глава государства располагает важными внешнеполитическими прерогативами не только при президентской системе. В условиях полупрезидентской, а также парламентарной систем правления, при которых функции президента во внутренней политике государства весьма ограничены, его внешнеполитические прерогативы достаточно обширны.

Президент осуществляет общее руководство внешней политикой, ведет международные переговоры, заключает межгосударственные договоры, решает вопросы войны и мира, расходует по своему усмотрению средства из бюджетных ассигнований на внешнеполитические акции, руководит внешнеэкономической политикой, назначает послов и других представителей страны за рубежом, принимает верительные грамоты у аккредитованных при нем послов, принимает решение об установлении дипломатических отношений с другими государствами или о вступлении в международную организацию, в соответствии с дипломатическим протоколом встречает и провожает глав государств, посещающих страну с официальным визитом.