Текст книги "Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики"

Глава 2
Правовой статус субъектов государственного регулирования предпринимательской деятельности

§ 1. Осуществление государственного регулирования публично-правовыми компаниями и другими юридическими лицами

Развитие законодательства о юридических лицах в последнее время характеризуется все более отчетливым акцентированием в их правовом положении управленческого начала не только в отношении собственной деятельности (порядок управления деятельностью должен быть отражен в уставе юридического лица п.4 ст.52 ГК РФ), но и других организаций. Учреждение как унитарная некоммерческая организация создается собственником для осуществления управленческих функций (п.1 ст.123.21 ГК РФ). В соответствии с федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях) саморегулируемая организация разрабатывает и устанавливает стандарты и правила соответствующей предпринимательской и иной профессиональной деятельности, обязательные для ее членов и осуществляет контроль над их безусловным исполнением. Нами саморегулируемая организация была охарактеризована как публичный орган управления и контроля над осуществлением деятельности других организаций[187]187
  См.: Андреев В.К. Заметки о правотворчестве на примере Закона о саморегулируемых организациях // российское правосудие. 2009. № 3. – с. 38.


[Закрыть].

Акционерное общество «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», действуя в качестве института развития, участвует в реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации. Так, она участвует в определении принципов, приоритетных направлений, форм и видов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы, в поддержке государственных программ субъектов Российской Федерации, обеспечивает информационное, маркетинговое, финансовое и юридическое сопровождение инвестиционных проектов, которые реализуются субъектами малого и среднего предпринимательства. Важной функцией корпорации является проведение оценки соответствия и мониторинга соответствия планов закупок, проектов таких планов, изменений, вносимых в такие планы, годовых отчетов требованиям законодательства Российской Федерации, предусматривающим участие субъектов малого и среднего предпринимательства. По результатам оценки соответствия и мониторинга соответствия выдается заключение о соответствии (положительное заключение) или о несоответствии (уведомление). В случае неустранения заказчиком несоответствия выдается заключение о несоответствии (отрицательное заключение). После выдачи корпорацией развития малого и среднего предпринимательства отрицательного заключения реализация утвержденного плана закупки товаров, работ, услуг, плана закупки инновационной и высокотехнологичной продукции, лекарственных средств приостанавливается по решению антимонопольного органа в планируемом годовом объеме закупки, участниками которой являются только субъекты малого и среднего предпринимательства по перечню товаров, работ и услуг, выбираемых заказчиком. Оценка соответствия и мониторинг соответствия, организуемые и проводимые корпорацией, представляют собой действия управленческого характера, непосредственным соучастием в реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации[188]188
  См. подробнее: Андреев В.К. Корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства как институт развития // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 2. – с. 119–128.


[Закрыть].

Тенденция расширения поля управленческой деятельности в правовом положении юридического лица получила наибольшее выражение в публично-правовой компании. Последняя является унитарной некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества (п.1 ст.2 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации»[189]189
  СЗ РФ. 2016. № 27. Ст.4169.


[Закрыть] (далее – Закон о публично-правовых компаниях).

Публично-правовая компания может быть создана на основе федерального закона или указа Президента Российской Федерации и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и устава, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Компания может быть создана путем реорганизации государственной корпорации за исключением пяти корпораций, которые указаны в данном законе, акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. В связи с включением Законом о публично-правовых компаниях государственных корпораций в перечень некоммерческих организаций (п.п.14 п.3 ст.50 ГК РФ), публично-правовые компании и ранее были в этом перечне (п.п.11 п.3 ст.50 ГК РФ). Ст.49 ГК РФ была дополнена правилом о том, что к юридическим лицам, созданным Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов положения ГК РФ о юридических лицах применяются, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом.

Имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей деятельности компании и осуществления возложенных на нее функций и полномочий. Правительством Российской Федерации может быть установлен перечень имущества и (или) видов имущества публично-правовой компании, на которое не может быть обращено взыскание по ее обязательствам. Федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании публично-правовой компании, вправе требовать, действуя от имени публично-правовой компании, возмещения убытков, причиненной компании по вине ее органов.

В отличие от государственной корпорации, о которой имеется лишь одна статья в Законе о некоммерческих организациях, характеризующая ее правовое положение, цели и задачи государственной корпорации определяются специальным законом. В законе о публично-правовых компаниях установлено правовое положение, имущество компании, управление компанией, планирование деятельности, отчетность и аудит отчетности, реорганизация и ликвидация компании. Тем самым, при создании конкретной публично-правовой компании необходимо соблюдать требования этого базового закона.

Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно-полезных функций и полномочий в отдельных сферах и в отдельных отраслях экономики, реализации особо важных проектов и программ, в т. ч. по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.

Как известно, академик В.В. Лаптев утверждал, что предоставление предприятию (под ним он понимал не только унитарные, но и корпоративные предприятия, в частности, хозяйственные общества и товарищества) статуса юридического лица недостаточно для общей характеристики предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности предприятия. Предприятие участвует не только в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, отношениях по горизонтали, но и по вертикали, т. е. в отношениях, складывающихся и при организации производственно-хозяйственной деятельности предприятий. Поэтому предприятие и рассматривается в науке предпринимательского (хозяйственного) права как особый и своеобразный субъект права[190]190
  См.: Лаптев В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М.: Инфотропик Медиа, 2010. – с. 29–30.


[Закрыть].

В.В. Лаптев в полемике с В.Е. Чиркиным утверждал, что значение института лица публичного права «состоит не в том, что такие юридические лица участвуют в отношениях публично-правового характера, а в том, что они создаются по нормам публичного права. Будучи созданными в таком порядке, они участвуют в частноправовых отношениях, но для них могут быть установлены некоторые особенности»[191]191
  Лаптев В.В. Указ. соч. – с. 32.


[Закрыть]. Название «публичные юридические лица» В.В. Лаптев предлагает отнести к министерствам, государственным агентствам, другими государственным и муниципальным органам и учреждениям. Однако, как показано выше, закон о публично-правовых компаниях наделил функциями и полномочиями публичного характера некоммерческую организацию, юридическое лицо.

Интересно отметить, что правовое положение Центрального банка Российской Федерации, который в соответствии с п.2 ст.75 Конституции Российской Федерации является органом государственной власти, определяется Законом о Банке России, что не позволяет отнести его к какой-либо организационно-правовой форме юридического лица, указанных в п.2 и п.3 ст.50 ГК РФ.

Функции и полномочия публично-правового характера, осуществление которых возложено на публично-правовую компанию, порядок их осуществления должны быть определены решением о ее создании, которые затем включаются в устав созданной публично-правовой компании.

Публично-правовая компания для осуществления функций и полномочий публично-правового характера имеет право создавать коммерческие и некоммерческие организации на территории Российской Федерации и за ее пределами, принимать участие в российских организациях и иностранных организациях, в т. ч. в хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах, для достижения целей, предусмотренных решениями о создании публично-правовой компании. Порядок участия в иностранных организациях устанавливается наблюдательным советом публично-правовой компании пп.2 п.4 ст.5 Закона о публично-правовых компаниях.

Представляется, что создание коммерческих и некоммерческих организаций, равно как участие публично-правовой компании в хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах является формой государственного регулирования предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку это является одним из способов проведения государственной политики в соответствующих сферах и отраслях экономики, основанного на принципе сочетания форм и методов государственного регулирования и рыночной экономики, что предусмотрено в Федеральном законе от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (далее – Закон о промышленной политике). Возникает вопрос, а как охарактеризовать такое объединение юридических лиц, если такое же объединение может возникнуть и при реализации хозяйственными товариществами и обществами права быть учредителями других хозяйственных товариществ и обществ (ч.4 п.6 ст.66 ГК РФ). В только что упомянутом законе предусмотрена интегрированная структура оборонно-промышленного комплекса как объединение ведущих совместную деятельность юридических лиц, которое не является юридическим лицом. Однако головная организация такой структуры, являясь юридическим лицом, входит в эту интегрированную структуру и имеет возможность определять решения, принимаемые остальными юридическими лицами. В целях обеспечения выполнения государственного оборонного заказа устанавливается субсидиарная ответственность головных организаций интегрированных структур оборонно-промышленного комплекса за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственного оборонного заказа организациями, входящими в состав интегрированной структуры ОПК, если иное не установлено федеральными законами (п.2 ст.22 Закона о промышленной политике). А.В. Габов считает, что данное определение интегрированной структуры дает основание называть структуру холдингом (без использования самого слова «холдинг»), т. е. «холдинг можно определить как объединение юридических лиц, не имеющее правового статуса юридического лица, рассматриваемое как единый экономический комплекс, в рамках координации экономической деятельности входящих в такое объединение юридических лиц»[192]192
  См.: Координация экономической деятельности в российском правовом пространстве. отв. ред. М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2015. – с 328.


[Закрыть]. А как же тогда объяснить, что головная организация вправе определять решения, входящих в структуру юридических лиц, и нести субсидиарную ответственность за неисполнение государственного оборонного заказа?

В Федеральном законе от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»[193]193
  СЗ РФ. 2016. № 7. ст.904.


[Закрыть] в редакции Федерального закона от 15 февраля 2016 г. № 16-ФЗ головная компания была заменена на управляющие компании интегрированных структур, российских юридических лиц, в уставном капитале которых (их дочерних обществ) находятся доли (акции) организаций-разработчиков и производителей продукции военного назначения и которые (их дочерние общества) имеют возможность определять решения, принимаемые организациями – разработчиками и производителями продукции военного назначения.

Таким образом, интегрированная структура оборонно-промышленного комплекса построена не по типу холдинга, предпринимательского объединения, обладающего признаками организационного единства[194]194
  См.: Корпоративное право. Отв. ред. И.С. Шиткина. М.: «КНОРУС», 2015. – С. 217. (Автор – И.С. Шиткина).


[Закрыть], а по типу объединения, обладающего определенными юридическими признаками. В.В. Лаптев прав в том, что группировку предприятий, в данном случае интегрированную структуру оборонно-промышленного комплекса, следует назвать производственно-хозяйственным комплексом, поскольку в таком объединении юридических лиц сочетаются функции организации (координации) и осуществления предпринимательской деятельности[195]195
  См.: Лаптев В.В. Указ. соч. 37–38.


[Закрыть]. Право головной организации (управляющей компании) интегрированной структуры ОПК по определению решений, принимаемых организациями разработчиками и производителями военной продукции, входящими в состав интегрированной структуры не является, как утверждает И.С. Шиткина, «случайным» явлением, а представляет единый бизнес. Определяя объединение юридических лиц, построенных по модели дочернее общество – основное хозяйственное товарищество или общество, следует учитывать не только заключение сделок во исполнение указаний или с согласия хозяйственного общества, но и то, что такое объединение может основываться на договоре либо на возможности иным образом определять решения, принимаемые дочерним обществом, что определяется законом. Более того, в законе о промышленной политике предусмотрена и субсидиарная ответственность головной (управляющей компании) за невыполнение или ненадлежащее выполнение государственного оборонного заказа входящими в ее состав юридическими лицами.

Тем самым, следует признать интегрированную структуру оборонно-промышленного комплекса объединением юридических лиц, обладающим признаками организационного экономического единства хозяйствующих субъектов, входящих в эту структуру, юридической связанностью между управляющей компанией и другими юридическими лицами, входящими в состав интегрированной структуры ОПК. Последнее обстоятельство дает основание привлечь управляющую компанию к субсидиарной ответственности (ст.399 ГК РФ), поскольку в соответствии с законом она несет ответственность дополнительно к ответственности другого юридического лица, входящего в состав интегрированной структуры ОПК. Целостное состояние интегрированной структуры ОПК проистекает из задания государственного оборонного заказа, на основе которого и принимаются решения, определяющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность всей интегрированной структуры ОПК и ее звеньев. Эта деятельность состоит не только в координации, но и предполагает саму организацию действий по выполнению задания по государственному оборонному заказу, поэтому она не может быть охвачена организационно-правовой формой ассоциации (союза) (ст.123.8-123.11 ГК РФ).

Институт юридического лица регулирует не только гражданско-правовое положение и порядок их участия в гражданском обороте, но и порядок управления деятельностью, что должно быть обязательно отражено в уставе юридического лица (п.4 ст.52 ГК РФ). Ст.65.3 ГК РФ регулирует управление в корпорации, по единогласному решению участников непубличного общества (коих подавляющее большинство среди юридических лиц) можно изменить функцию органов корпорации (п.3 ст.66 ГК РФ), корпоративным договором может быть установлена обязанность его сторон проголосовать на общем собрании участников общества за включение в устав общества положений, определяющих структуру органов общества и их компетенцию (ч.3 п.2 ст.67.2 ГК РФ). Упомянутые нормы ГК РФ дают основание дополнить первое предложение п.4 ст.49 ГК РФ фразой «а также управление деятельностью юридического лица».

Термин «холдинг», «холдинговая компания» широко употребляется в деловой практике как эффективная форма организации бизнеса, в общей печати. В ст.4 Закона о банках и банковской деятельности содержится определение банковского холдинга как объединения юридических лиц с участием кредитной организации (кредитных организаций), не являющегося юридическим лицом. Это единственное определение холдинга в законе не относится к реальному сектору экономики, где объединения юридических лиц наподобие интегрированных структур в оборонно-промышленном комплексе получили широкое распространение. В свое время нами анализировались сложносоставные интегрированные субъекты предпринимательского права и их отличия от простого юридического лица[196]196
  См.: Андреев В.К. Предпринимательское законодательство России. Научные очерки. М.: Статут, 2008. – с. 148–175


[Закрыть]. Закрепление в ГК РФ таких юридических лиц, как публично-правовые компании, государственные корпорации и принятие специальных законов о них дает основание поставить вопрос о разработке закона об объединениях юридических лиц. Одним из видов таких объединений может быть холдинговая компания. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ включено в ст.49 ГК РФ положение о том, что к юридическим лицам, создаваемым на основании специальных законов, положения ГК РФ о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальными законами (п.5 ст.49 ГК РФ).

§ 2. Правовое воздействие публичных субъектов на экономические отношения на примере некоторых аспектов отношений собственности

В условиях становления рыночной экономики в России профессором В.С. Мартемьяновым был обозначен принцип государственного воздействия на отношения в народном хозяйстве преимущественно на основе применения экономических мер и методов[197]197
  Мартемьянов В.С. Хозяйственное право: Курс лекций. М.: БЕК, 1994. Том I. общие положения. – с. 7–8.


[Закрыть]. Сейчас сложно представить себе предпринимательские и шире – экономические – отношения вне сферы государственного регулирования (речь, разумеется, не идет о «теневом» предпринимательстве или той деятельности, которая не соответствует легальной дефиниции предпринимательской деятельности).

Обеспечить условия для экономического развития, социальную справедливость, национальную безопасность и т. п. невозможно без анализа того, «каким позитивное право должно быть с точки зрения содержательных задач общества и государства»[198]198
  Карапетов А.Г Экономический анализ права. М.: Статут, 2016. – с. 12.


[Закрыть]. Государственное воздействие на общественные, в т. ч. и экономические, отношения не может быть эффективным «без четкой доктрины правопонимания, отражающего природу правовых явлений, особенности правосознания, правовых ценностей и идеалов, которые в правовой политике должны не столько предписываться, сколько учитываться в конкретных актах правового воздействия»[199]199
  Працко Г.С., Бухарова И.В., Кайсаров Р.Ш. «К вопросу о понимании правового воздействия в истории учений о праве и государстве» // новая правовая мысль. 2014. № 4 (63). – с. 18.


[Закрыть].

Государственное регулирование экономической деятельности – это нормотворческий процесс, направленный на формирование правового режима ограничений свободной частноправовой инициативы в сфере экономической деятельности самостоятельных субъектов[200]200
  См. определение предпринимательской деятельности в работе М.А. Егоровой. Егорова М.А. соотношение категорий «регулирование» и «управление» в гражданско-правовых отношениях // Юрист. 2014. № 9. – с. 23.


[Закрыть].

Эффективность последнего в современных и развитых в правовом плане государствах оценивается путем разработки «доказательной политики» и использования ее процедур[201]201
  См.: Волошинская А.А. Проблемы экономической эффективности правового регулирования // Юрист. 2015. № 23. – с. 21.


[Закрыть]. Инструментами этой политики выступают доказательная база (статистические исследования, анализ эффективности действующих нормативных правовых актов, результаты пилотных проектов и анализ зарубежного опыта), методические руководства (методики разработки законопроектов, «зеленые» и «белые» книги», своды лучших практик и т. п.) и официально утвержденные процедуры – оценка регулирующего воздействия и правила разработки нормативных правовых актов, которые в обязательном порядке должны предусматривать сравнение нескольких вариантов регулирования, аргументы в пользу предлагаемых вариантов, анализ существующей лучшей мировой практики.

Оценка регулирующего воздействия в России стала обязательным явлением, чего нельзя сказать об иных элементах «доказательной» политики, однако и она носит во многом формальный характер[202]202
  См.: Волошинская А.А. Указ. соч. – с. 22.


[Закрыть], и соблюдение этой процедуры не дает ожидаемого эффекта. Тем не менее, несомненно положительным явлением стало само предписание соблюдения подобных процедур, что позволяет надеяться на качественное изменение процесса разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на регулирование экономических отношений.

Указанная политика, как пишет А.А. Волошинская, подразумевает, что «главным критерием выбора того или иного комплекса мер или инструментов является научный анализ фактов», а не убеждения законодателей, соображения идеологического или конъюнктурного характера[203]203
  Там же.


[Закрыть].

Исследователи гражданского права отмечают, что оно по своей глубинной сути есть результат отражения экономических отношений[204]204
  Свердлык ГА. Принципы советского гражданского права. Красноярск: изд-во Красноярского ун-та. 1985. – с. 23.


[Закрыть]. Правовые нормы, регулирующие экономические отношения, должны быть основаны на принципах, имеющих объективную экономическую природу, чтобы не препятствовать, а, наоборот, способствовать нормальному экономическому обороту[205]205
  Гаджиев Г.А., Баренбойм П.Д., Лафитский В.и., Мау В.А. и др. Конституционная экономика / отв. ред. ГА. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. – с. 42.


[Закрыть].

Как подчеркивает А.Г. Карапетов, «даже если правотворец при регулировании экономической деятельности за счет той или иной нормы хочет достичь чисто этических или иных неэкономических целей (например, более справедливого распределения экономических благ), было бы разумно использовать данные экономической теории, чтобы предсказать влияние такой нормы на поведение субъектов экономической деятельности»[206]206
  Карапетов А.Г Указ. соч. – с. 31.


[Закрыть].

В современной российской правовой действительности гражданское право в силу объективных причин не может являться единственным регулятором экономической сферы, и с необходимостью теснейшим образом взаимодействует с иными отраслями, обеспечивая субъективные права физических и юридических лиц[207]207
  Челышев М.Ю. Основы учения о межотраслевых связях гражданского права. Казань: изд-во Казан. гос. ун-та, 2008. – с. 5.


[Закрыть].

Значительная часть норм гражданского права без комплексного взаимодействия с нормами иных отраслей права не гарантирует надлежащее правовое регулирование отношений, являющихся предметом гражданского права, а ослабление межотраслевых связей норм гражданского права с нормами публичного права приводит к снижению эффективности гражданско-правового регулирования[208]208
  Камышанский В.П., Карнушин В.Е. Гражданское правоотношение: социально-психологический аспект. М.: Статут, 2016. – с. 44.


[Закрыть].

Установление сбалансированного соотношения между нормами публичного и частного права при регулировании различных сфер общественной жизни относятся к актуальной проблеме юриспруденции[209]209
  Соколова Э.Д. Применение норм публичного (финансового) права и норм частного (гражданского) права в регулировании финансовой сферы // финансовое право. 2015. № 3. – С. 9–11.


[Закрыть]. Вопрос о необходимости межотраслевого правового регулирования возникает, прежде всего, при анализе правового регулирования отношений по поводу собственности, т. к. «особое, центральное, место, занимаемое правом собственности, <…> не требует доказательств»[210]210
  Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. М.: Статут, 2010. 893 с. (абз.142) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».


[Закрыть].

Собственность, будучи материальной основой и экономическим выражением свободы общества и личности, не только является необходимым условием свободного осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, но и гарантирует как реализацию иных прав и свобод человека и гражданина, так и исполнение обусловленных ею обязанностей, а право частной собственности определяет, наряду с другими непосредственно действующими правами и свободами человека и гражданина, смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием[211]211
  Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2012 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положения абз.2 ч.1 ст.446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 4.


[Закрыть].

Соответственно, законодатель призван обеспечивать правовую определенность, стабильность и предсказуемость в сфере гражданского оборота, поддерживая как можно более высокий уровень взаимного доверия между субъектами экономической деятельности и создавая все необходимые условия для эффективной защиты права собственности и иных имущественных прав. Вместе с тем он должен исходить из конституционной обязанности Российской Федерации как социального государства заботиться о благополучии своих граждан, сохраняя им условия для нормального существования, а также из конституционных основ правового статуса личности.

Безусловно, общественные отношения собственности регулируются, в первую очередь, нормами гражданского права. Но Гражданский кодекс как экономическая конституция страны не может противопоставляться Конституции Российской Федерации, в нормах которой содержатся принципы государственного регулирования экономики страны (ст.7, 8, 34 Конституции РФ и иные).

Конституционное право остается ведущей отраслью российского права, регулирующей в т. ч. и экономические отношения, исходя из приоритета прав человека и гражданина, и в интересах всего общества и государства[212]212
  Иксанов И.С. Конституционно-правовое регулирование экономических отношений и право собственности в решениях конституционных судов // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. – С. 26–30.


[Закрыть].

Гражданские правоотношения основаны на началах равенства их участников и отсутствия императивной связи между субъектами, в силу которой один обязан повиноваться другому. Это означает, что государство, вступая в данные отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему правом публичным.

Согласно ч.2 ст.8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Понятие «форма собственности» является конституционной категорией и характеризует экономическую сторону отношений в сфере присвоения объектов материального мира. Правовое содержание отношений собственности раскрывается в полномочиях собственника – владении, пользовании и распоряжении имуществом (ч.2 ст.35 Конституции РФ).

На ч.2 ст.8 основывается и формулировка п.1 ст.212 ГК, которая, по мнению некоторых современных исследователей, лишена юридического значения, поскольку единство права собственности коренится в равной правосубъектности собственников, следовательно, правосубъектность государства уже не может оказывать влияния на содержание права собственности[213]213
  Пятков Д.В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. – С. 16–17.


[Закрыть].

В российской юридической науке на современном этапе сложились три концепции права публичной собственности. Одна из них – цивилистическая, не усматривающая никакой особой специфики в праве публичной собственности, поскольку право собственности предоставляет универсальные и одинаковые возможности всем субъектам. Как содержание, так и осуществление правомочий собственника в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава[214]214
  Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. теория. Практика: сб. памяти с. А. Хохлова / отв. ред. А.Л. Маковский. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. – с. 208.


[Закрыть].

A. В. Винницкий предложил административную концепцию публичной собственности и выделил нормы об управлении государственным имуществом в самостоятельный административно-правовой институт – административно-имущественное право[215]215
  Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. // справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».


[Закрыть].

B. Д. Мазаев разработал конституционно-правовую модель права публичной собственности, основанную на формализации в нормах конституционного права целей существования публичной собственности и порядка осуществления правомочий публичными собственниками[216]216
  Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М.: Городец, 2004.


[Закрыть].

Указание на форму собственности следует считать способом определения принадлежности имущества различным субъектам гражданского права, не оказывающим влияния на содержание самого права собственности.

Свод законов Российской империи[217]217
  См.: свод законов российской империи: В пяти книгах / Под ред. и с примеч. и. Д. Мордухай-Болтовского. Кн. 3. Применительно к т. X свода законов российской империи представляет интерес также издание: Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями русских юристов / сост. И.М. Тютрюмов. М.: Статут (Классика российской цивилистики), 2004. Кн. 2. – с. 43.


[Закрыть] не закреплял разграничения имущества на объекты публичной и частной собственности, однако это не означало трактовки права собственности в качестве единого по своему содержанию и не зависящего от фигуры его обладателя или особенностей правового режима имущества[218]218
  Винницкий А.В. Указ. соч.


[Закрыть]. Ст.421 Свода законов устанавливала, что от права частной собственности отличается право собственности государственной, состоящее в верховном обладании государственным имуществом, в пользовании и распоряжении им.

Советский период характеризовался жесткой централизацией публичной собственности, когда она признавалась находящейся в руках одного-единственного субъекта – государства. Наиболее распространенной формой участия государства в гражданских правоотношениях стало опосредованное участие, которое осуществлялось путем создания на базе государственной собственности юридических лиц, наделенных ограниченными вещными правами на вверенное им имущество. В литературе подчеркивалось, что советское государство сравнительно редко непосредственно участвует в гражданско-правовых отношениях, поскольку свою деятельность оно осуществляет через хозяйственные учреждения и предприятия, которые являются самостоятельными участниками гражданского оборота[219]219
  Гражданское право / Под ред. П.Е. Орловского, С.М. Корнеева. М.: Юридическая литература, 1969. т 1. – с. 129.


[Закрыть].

С переходом к рыночной экономике равноправие стало позиционироваться в качестве фундаментального принципа построения новой экономической и правовой системы, поэтому начала, на которых государство участвовало в имущественных отношениях, были трансформированы, и государство и иные публично-правовые субъекты вновь предстали в роли частноправовых собственников с одновременным выделением нескольких уровней публичной собственности: федеральной, собственности субъектов и муниципальной.

Имущество необходимо государству для реализации публичных функций, составляющих существо его деятельности, поэтому одной из главных задач экономической политики государства является эффективное управление публичной собственностью, объем которой должен носить оптимальный характер для реализации публичных полномочий, и которая не должна превращаться в источник благосостояния для тех, кто ей управляет[220]220
  Гаджиев ГА., Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А. и др. Конституционная экономика / отв. ред. Г.А. Гаджиев. М.: Юстицинформ, 2010. – с. 82.


[Закрыть].

Попытка введения понятия «публичная собственность» в число правовых терминов была предпринята Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П[221]221
  Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г № 22-П «По делу о проверке конституционности ч.8 ст.4 и ч.2, 3 и 4 ст.9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. ст.264.


[Закрыть], в котором было определено, что публичная собственность следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти.

В словосочетании «публичная собственность» прилагательное «публичная» подчеркивает принадлежность какому-либо сообществу, имущественный интерес которого отделен от интересов конкретных личностей и трансформирован в интерес общий, т. е. публичный.

В отечественной правовой доктрине под публичным интересом понимается признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития.

Публичный интерес можно трактовать как потребность в поддержании стихийного порядка, который является средством содействия достижению огромного многообразия личных целей[222]222
  Хайек Ф.А. Право, законодательство и свобода: Современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.: ИРИСЭН, 2006. – с. 170.


[Закрыть], причем термин «публичный» указывает на то, что подобная формализация проводится субъектом публичной власти, таким образом, публичный интерес – это объективированный властным субъектом общественный интерес.

Свойство публичности предопределяет целевую направленность использования публичной собственности. Публичность также означает открытость собственности для пользования гражданами. Кроме того, существуют т. н. общественные блага, т. е. такие важные для человека блага, которые не могут продуцироваться на должном уровне в рамках рыночного оборота, и поэтому их обеспечивает публичный субъект[223]223
  Карапетов А.Г Указ. соч. – с. 180.


[Закрыть].