Автор книги: Коллектив авторов
Жанр: Юриспруденция и право, Наука и Образование
сообщить о неприемлемом содержимом
Текущая страница: 8 (всего у книги 24 страниц) [доступный отрывок для чтения: 8 страниц]
Какое бы имущество или блага не принадлежали публичным субъектам, они должны использоваться в публичных целях.
Публичный собственник при осуществлении правомочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом «связан» социальным предназначением последнего.
Осуществление права публичной собственности предполагает достижение конституционно обусловленного социально значимого результата, который далеко не всегда может быть верно оценен только с позиций экономической эффективности и экономической целесообразности.
Особый правовой режим права публичной собственности, в частности, особые основания ее возникновения, прекращения, осуществления и защиты, оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника[224]224
Соловьев В.Н. Специфика осуществления права публичной собственности при реализации социальной функции гражданского права // Юридический мир. 2012. № 1. – с. 27–28.
[Закрыть].
Как известно, публичным субъектам среди прочих доступны такие способы возникновения права собственности, как изъятие имущества для государственных и муниципальных нужд, реквизиция, национализация, конфискация. Каждый из перечисленных способов может рассматриваться в качестве средства воздействия на экономику, в чем можно убедиться при анализе использования публичным субъектом такого способа возникновения права собственности, как изъятие имущества для публичных нужд.
Изъятие имущества может применяться как исключительно для приобретения права собственности, так и для надлежащего осуществления права публичной собственности на уже принадлежащие публичным субъектам объекты. В качестве примера последней ситуации можно привести снос около 100 торговых объектов в Москве в ночь с 8 на 9 февраля 2016 г. преимущественно вблизи станций метрополитена на основании постановления правительства Москвы «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы»[225]225
Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 69. 15.12.2015.
[Закрыть]. Данное решение аргументировалось тем, что торговые точки построены в основном в непосредственной близости возле станций метро, представляют опасность для сооружений метрополитена и пассажиров, нарушают архитектурный облик города, а главное, являются самовольными постройками, т. к. земельные участки для капитального строительства органами публичной власти не выделялись, разрешение на строительство капитальных объектов, как и акты ввода объектов капитального строительства, не выдавались.
Сложный случай прекращения права собственности на земельный участок произошел при изъятии земель на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[226]226
Собрание законодательства. 2007. № 49. ст.6071.
[Закрыть].
При подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр 2014 г. у жителя поселка Красная Поляна в судебном порядке был изъят земельный участок и прекращено его право собственности с выплатой ему рыночной компенсации стоимости имущества. При этом в судебном решении было отражено, что изъятие производится для строительства железной дороги ОАО «РЖД». Впоследствии при проектировании монорельсовой железной дороги план ее прохождения изменился. По прошествии двух лет бывший собственник земельного участка обнаружил, что на месте предполагаемого строительства железной дороги возводится гостиница, которая при этом не является пунктом Программы строительства олимпийских объектов согласно Постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта»[227]227
Собрание законодательства РФ. 2008. № 2. Ст. 113.
[Закрыть]. Бывший собственник обратился в суд с требованием о реституции, однако в иске ему было отказано, поскольку суд счел изъятие земельного участка правомерным в соответствии с ГК РФ.
Ст.35 Конституции Российской Федерации устанавливает, что право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для публичных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
В соответствии со ст.1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод[228]228
Собрание законодательства РФ. 2001. № 2. ст. 163
[Закрыть] (далее – Конвенция, Протокол № 1): «Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля над использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов».
По мнению Европейского Суда, любое вмешательство публичной власти обязательно нарушает справедливый баланс между потребностями общества и требованиями защиты основных прав каждого с целью соблюдения ст.1 Протокола № 1, поэтому должно быть найдено разумное соотношение (пропорциональность) между используемыми средствами и преследуемой целью[229]229
Решение Европейского суда по правам человека по вопросу приемлемости по делу «Валерий Филиппович Шестаков против Российской Федерации» (Valeriy Filippovich Shestakov v.Russia) от 18 июня 2002 г. Жалоба № 48757/99 // Журнал российского права. 2002. № 11.
[Закрыть].
В приведенной формулировке решения Европейского суда обращает на себя внимание значительное количество оценочных, неопределенных понятий: «разумное соотношение», «пропорциональность».
В работах отдельных исследователей подчеркивается, что, несмотря на популярность пропорциональности, теоретическое осмысление ее существа и роли в праве практически отсутствует. Данное обстоятельство тем более удивительно, что практическое применение пропорциональности и отраслевые исследования данной концепции обнаруживают наличие серьезных споров и взаимных непониманий относительно того, что такое пропорциональность и как устанавливать ее наличие[230]230
Вайпан Г.В. Концепция пропорциональности в современном международном праве: малое зло ради великого блага // Международное правосудие. 2015. № 2. – С. 66–84.
[Закрыть].
Отсутствие компенсации при изъятии имущества, как правило, рассматривается как «индивидуальное и чрезмерное бремя»[231]231
Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Берекчиогуллари (Чекмез) и другие против Турции» (Borekciogullari (Cokmez) a№d others v.Turkey) от 19 октября 2006 г. Жалоба № 58650/00 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
[Закрыть], нарушающее необходимый баланс и пропорциональность цели и средств к ее достижению, т. к. только полная компенсация может считаться соразмерной стоимости собственности, однако оно может быть оправдано в исключительных случаях с учетом интересов общества и конкретных обстоятельств, при которых происходит вмешательство в право собственности, например, если преследуются законные цели в интересах общества, связанные с принятием мер экономической реформы или мер, направленных на достижение большей социальной справедливости[232]232
Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Скордино против Италии» (Scordi№o v.Italy) от 29 марта 2006 г Жалоба № 36813/97 // справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
[Закрыть].
Категория «справедливость» в отечественном праве формально не определена, поскольку данное понятие является оценочным, а его содержание подвержено изменениям в свете исторических и социальных условий[233]233
Дербин А.П. О некоторых аспектах справедливости в праве [электронный ресурс] // URL: http://law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1313452 (дата обращения: 28.04.2016).
[Закрыть]. Однако требование соблюдения справедливого баланса в защите публичных и частных интересов предъявляется и Европейским Судом[234]234
Жалобы против России, рассмотренные Европейским судом в 2007 г [Электронный ресурс].URL: http://www.espch.ru/content/view/156/34 (дата обращения: 28.01.2016).
[Закрыть], и Конституционным Судом Российской Федерации[235]235
Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений ч.3 и 9 ст.115 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами общества с ограниченной ответственностью «Аврора малоэтажное строительство» и граждан В.А. Шевченко и М.П. Эйдлена // Собрание законодательства РФ. 03.11.2014. № 44. ст.6128.
[Закрыть].
Рассматривая категорию «справедливость», В.А. Вайпан отмечает, что «в сознании людей понятие справедливости служит для оценки сложных и противоречивых экономических, социальных, юридических, политических и духовных процессов общественной жизни. Поэтому представления о справедливости есть некий индикатор текущего состояния общества»[236]236
Вайпан В.А. реализация принципа социальной справедливости в правовом регулировании предпринимательской деятельности// В кн.: Проблемы реализации принципов права в предпринимательской деятельности: монография, коллектив авторов/ МГУ имени М.В. Ломоносова, РАНХиГС при Президенте рф// отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2016. – C. 49.
[Закрыть].
В Конституции Российской Федерации термин «справедливость» употребляется единожды в контексте «веры в справедливость» (Преамбула Конституции Российской Федерации). В актах Конституционного Суда РФ подчеркивается значимость справедливости как конституционно-правового принципа наряду с принципами равенства и соразмерности в целях обеспечения баланса между конституционно защищаемыми ценностями, публичными и частными интересами[237]237
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности п.7 ч.3 ст.82 федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Д.А. Васина и и.с. Кравченко // Собрание законодательства РФ. 24.11.2014. № 47. ст.6633.
[Закрыть].
В соответствии с ч.3 ст.35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.
Европейский Суд придерживается позиции, что для того, чтобы «определить, соблюдается ли необходимое равновесие, и, в частности, соразмерность бремени, налагаемого на заявителя, уместно принять во внимание условия компенсации, предусмотренные во внутреннем законодательстве. При невыплате определенной суммы, в разумных пределах соответствующей стоимости имущества, лишение собственности в принципе представляет собой серьезное нарушение; невыплата компенсации может быть оправданна на основе ст.1 только при исключительных обстоятельствах»[238]238
Постановления Европейского суда по правам человека по делу «Бывший Король Греции и другие против Греции» (The Former Ki№g of Greece a№d others v. Greece) от 23 ноября 2000 г. Жалоба № 25701/94.ECHR 2000-XII. § 89; по делу «Драон против Франции» (Drao№ v. fra№ce) от 6 октября 2005 г. Жалоба № 1513/03 // справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
[Закрыть].
Общий подход Суда к условиям полного отсутствия компенсации освещен в Постановлении по делу «Скордино против Италии»: «верным является то, что во многих делах о законном отчуждении имущества, как, например, отдельное отчуждение земли с целью строительства дороги или в иных целях в интересах общества, только полная компенсация может считаться соразмерной стоимости собственности, такое правило имеет свои исключения… Законные цели в интересах общества, например, связанные с принятием мер экономической реформы или мер, направленных на достижение большей социальной справедливости, в качестве компенсации могут предусматривать сумму меньше, чем полная рыночная стоимость собственности»[239]239
Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Скордино против Италии» (Scordi№o v.Italy) от 29 марта 2006 г. Жалоба № 36813/97. // справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
[Закрыть].
Согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Раскрываемый в ст.35 Конституции РФ принцип неприкосновенности собственности устанавливает общее требование для принудительного прекращения права собственности – обязательное наличие судебного решения, чем обеспечиваются конституционные гарантии соблюдения принципа неприкосновенности собственности и предусматривается более строгое по сравнению с положениями Конвенции условие применительно к п.1 ст.1 Протокола № 1[240]240
Сагдеева Л.В. Право на защиту собственности в актах Европейского суда по правам человека. М.: Статут, 2014. 319 с. // справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
[Закрыть].
Важный вывод сделан в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 2010–2011 гг. В них указывается, что одной лишь принадлежности к публичным структурам недостаточно для оправдания применения государственных привилегий[241]241
Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 2011 г № 20-П «По делу о проверке конституционности положений п.4 ст.93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, ч.6 ст.5 федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и ст.116 федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 г.» в связи с запросом Высшего Арбитражного суда Российской Федерации» // собрание законодательства. 2011. № 33. ст.4948.
[Закрыть].
Только нормы частного права могут устанавливать отступления от принципа равноправия субъектов гражданско-правовых отношений.
Приведенные примеры из судебной практики наглядно доказывают, что любое регулирование, и в первую очередь, государственное регулирование экономики, – это ограничение свободы, установление тех или иных рамок, больших или меньших ограничений в зависимости от избранной модели регулирования. Целью экономической политики государства должна быть максимизация ценности общественного производства, которая достигается путем получения наибольшего экономического эффекта от «осуществления каждым принадлежащих ему гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей»[242]242
Страунинг Э.Л. Подходы к решению проблем осуществления гражданских прав и исполнения гражданских обязанностей в условиях конкуренции // Конкурентное право. № 2, 2015. – с. 8.
[Закрыть].
Вводимые законодателем меры, как и практика их применения, должны отвечать требованиям юридической и социальной обоснованности и справедливости, утверждать верховенство права, поддерживать баланс частных и публичных интересов, не создавать избыточных препятствий для субъектов права, в т. ч. и для участников оборота в части осуществления экономической деятельности[243]243
Определение Конституционного Суда РФ от 9 июня 2015 г. № 1229-о «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кухтенкова Александра Дмитриевича на нарушение его конституционных прав пп. «а» п.2 ст.3 федерального закона от 3 июня 2009 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» // справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
[Закрыть].
На современном этапе развития общества и государства право публичного субъекта на законодательном уровне установить точечные ограничения экономической свободы для предотвращения злоупотреблений представляется очевидным в тех случаях, когда использование различных практик экономической деятельности может подорвать стабильность и рост экономики или значительно ущемить интересы широкого круга лиц. Без активного участия публичных субъектов в формировании и защите права собственности, борьбе с антиконкурентной деятельностью, обеспечении прав и законных интересов участников экономической деятельности невозможно развитие экономики. Но основная функция государства состоит не в непосредственном участии в экономической деятельности, а в формировании институциональных условий этой деятельности[244]244
Карапетов А.Г. Указ. соч. – С. 201.
[Закрыть], в первую очередь, путем установления правил, единых для всех субъектов, каким бы статусом последние ни обладали, если отсутствует справедливая целесообразность введения особых режимов правового регулирования.
Изъятие имущества у частных собственников для публичных нужд или в целях удовлетворения публичных интересов – это объективная действительность, и не только российская, о чем свидетельствует практика Европейского Суда по правам человека. Задача права заключается в том, чтобы публичный субъект в любом случае обязывался к соблюдению прав и законных интересов других участников экономических отношений, а в случае допущения нарушения баланса частных и публичных интересов в сфере отношений собственности нес ответственность по модели сверхкомпенсационной защиты, т. к. в сфере рассматриваемых отношений нет иного способа превенции противоправного и нарушающего права и законные интересы других лиц поведения, кроме гражданско-правового.
§ 3. Юридические лица с участием государства
Реалии современной экономической жизни свидетельствуют об активном участии государства в экономике, хотя относительно масштабов вмешательства государства в экономику и его роли в этом процессе идет постоянная дискуссия.[245]245
Как известно, по этому вопросу в экономической теории существует несколько направлений (кейнсианская теория, неоклассическая, неолиберальная и др.) – см. об этом: Клинова М.В. Государство и частный капитал: от теории к практике взаимодействия в европейских странах: монография. М.: Магистр, 2011, – с. 98–131; серегина с.ф. роль государства в экономике. синергетический подход. М.: Дело и сервис, 2002. – с. 137 и след.
[Закрыть]
Государство призвано обеспечивать возможность функционирования хозяйственного комплекса в целом – как институционально, так и заменяя частный капитал там, где он не может или не заинтересован действовать, устранять недостатки рынка и действовать на благо общества.[246]246
Эффективность государственного управления. Пер. с анг /Под общ. ред. с. А.Батчикова, с. Ю.Глазьева, М.: изд-во Ао «Консалтбанкир», 1998. – с. 334.
[Закрыть] «Можно сказать, – пишет М.В. Клинова, – что общество рассматривает государство как некое предприятие или социальную корпорацию, предоставляющую товары или услуги, которые обычные частные фирмы не в состоянии или не заинтересованы обеспечивать».[247]247
Клинова М.В. Указ. соч. – с. 266.
[Закрыть]
В современных экономических условиях российское государство участвует как в коммерческих, так и в некоммерческих организациях различных организационно-правовых форм, посредством которых оно выполняет задачу по удовлетворению общественных интересов и предоставлению общественных благ.[248]248
В экономической литературе отмечалось, что «в перспективе государственный сектор в экономике должен был бы быть представлен только бюджетными учреждениями в некоммерческих секторах и акционерными обществами в секторах, производящих продукцию исключительно для государственных нужд, либо требующих особого контроля. однако практика переходного периода показала, что государственное предпринимательство требует более многообразных организационных форм». – Лякин А.н. российская приватизация и формирование национальной модели корпоративного управления. сПб, 2003. – с. 253.
[Закрыть]
Ключевая роль государства – постоянное обеспечение достойного уровня и качества жизни. Не имеет значения, государственные или частные организации предоставляют коммунальные услуги, ремонтируют и строят дороги, реализуют различного рода программы развития инфраструктуры. В любом случае необходимо, чтобы эти объекты и в целом экономика надежно функционировали. Поэтому поставщиками общественных благ не обязательно должны быть предприятия государственные.[249]249
Клинова М.В. Указ. соч. – С. 148.
[Закрыть]
Кроме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, государство является учредителем унитарных предприятий (в т. ч. казенных) как коммерческих организаций, а также государственных корпораций, государственной компании, публично-правовой компании и государственных учреждений различных типов как некоммерческих организаций. При этом следует иметь в виду, что, во-первых, эффективность той или иной организации, посредством которой государство решает свои задачи, предоставляя общественные блага, связана не только и не столько с тем, является ли данная организация собственником имущества или нет, сколько с качеством и эффективностью управления. В качестве стратегической задачи на передний план сегодня выходит рачительное хозяйствование и оптимизация размеров, структуры и эффективности госсектора.[250]250
Генкин А.С. О роли государства: новая реальность требует новых подходов (взгляд экономиста). – Приложение к журналу «Предпринимательское право» № 2, 2014. – с. 11.
[Закрыть] «Роль государства на этом этапе должна быть достаточно высокой в российской экономике, но при этом нужны серьезные меры по совершенствованию самого государства как субъекта экономической политики. В частности, и по вопросу управления активами государства, по вопросу реформы госаппарата». [251]251
Ученые-экономисты ран считают необходимым сохранить ведущую роль государства в экономике. – независимая газета, 2013, 10 декабря. о необходимости поменять всю систему государственного управления заявил глава кабинета министров на Международном инвестиционном форуме 30 сентября 2016 г в Сочи. – https://news.mail.ru/politics/27295863/?frommail=1
[Закрыть]
Во-вторых, в экономике плох как избыток, так и недостаток государственного участия, поэтому государству желательно не только найти оптимальные организационно-правовые формы, посредством которых оно сможет решать задачу удовлетворения общественных интересов, но и определиться, в каких сферах деятельности (отраслях) присутствие государства является необходимым с точки зрения обеспечения общественных интересов и возможностей государства по управлению, а из каких сфер государство может «уйти».[252]252
В частности, в Распоряжении Правительства РФ от 1 июля 2013 г № 1111-р (ред. от 09.09.2016) «Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации на 2014–2016 гг» предусматривается завершение до 2016 г. выхода государства из капитала компаний «несырьевого сектора», не относящихся к субъектам естественных монополий и организациям оборонного комплекса. – собрание законодательства РФ, 15.07.2013, № 28, ст.3842.
[Закрыть]
В зависимости от того, кто является учредителем (акционером, участником) – государство (иное публично-правовое образование), либо частные юридические лица или физические лица – юридические лица возможно разделить на государственные, частные и смешанные. Такое деление юридических лиц было в свое время предложено М.И. Кулагиным. Исследуя эволюцию системы юридических лиц в буржуазном праве, он отмечал, что «юридические лица буржуазного права целесообразнее делить не на публичные и частные, а на государственные, смешанные и частные». [253]253
Кулагин М.и. избранные труды по акционерному и торговому праву, 2-е изд, М.: Статут, 2004. – с. 51. АО, в которых наряду с государством присутствуют частные акционеры, являются смешанными АО.
[Закрыть]
Юридические лица, единственным учредителем или участником (акционером) которых выступает государство, являются государственными юридическими лицами, функционирующими наряду с частными и смешанными юридическими лицами. К таким государственным юридическим лицам относятся унитарные предприятия, государственные корпорации, госкомпании, публично-правовые компании, государственные учреждения различных типов (казенное, бюджетное, автономное), а также ООО и АО со 100 % участием государства.
Говоря о юридических лицах с участием государства, необходимо остановиться на следующих вопросах.
Соотношение ГК РФ и специальных законов о юридических лицах, создаваемых государством. Такие юридические лица учреждаются по инициативе государства в порядке, предусмотренном действующим законодательством: приватизационным, законом о ГУПах, законами о государственных корпорациях, законом о публично-правовых компаниях, законами о государственных учреждениях различных типов.
В связи с этим следует обратить внимание на вступивший в силу со 2 октября 2016 г. п.5 ст.49 ГК РФ, который предусматривает следующее: «К юридическим лицам, создаваемым Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, положения настоящего Кодекса о юридических лицах применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено специальным федеральным законом о соответствующем юридическом лице». Иными словами, приоритет в регулировании юридических лиц, создаваемых РФ на основании специальных федеральных законов, имеют нормы этих специальных федеральных законов, а не нормы ГК РФ: нормы ГК РФ подлежат применению в субсидиарном порядке. При этом нельзя забывать и о ст.3 ГК РФ, предусматривающей, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
На основании специальных федеральных законов функционируют государственные корпорации и государственная компания. Эти юридические лица, создаваемые государством, характеризуются тем, что они вообще выведены из-под действия гражданского законодательства. Как отмечает Е.А.Суханов, суть дела состоит даже не в исключительном характере правового статуса государственных корпораций, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.[254]254
Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2016. – С. 270.
[Закрыть]
Вместе с тем со 2 октября 2016 г. п.3 ст.50 ГК РФ дополняется новым подп.14), в соответствии с которым государственные корпорации рассматриваются как организационно-правовая форма некоммерческой организации. Однако в данной статье формой некоммерческой организации не называются государственные компании. Что касается публично-правовой компании, то она также названа в п.3 ст.50 ГК РФ в качестве организационно-правовой формы некоммерческой организации и, как следует из ст.1 Закона о публично-правовых компаниях, правовое положение публично-правовых компаний, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации определяется специальным законом, принятым в соответствии с ГК РФ. Получается, что данный закон должен соответствовать нормам ГК РФ. Кроме того, публично-правовая компания может быть создана как на основании федерального закона, так и на основании Указа Президента РФ и действует на основании решения о создании публично-правовой компании и утверждаемого Правительством РФ устава.
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определяет правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Следовательно, данный закон также должен соответствовать нормам ГК РФ.
Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений различных типов (казенного, бюджетного, автономного) определяются законами: в части автономных учреждений действует ФЗ «Об автономных учреждениях», в части бюджетных учреждений действует ФЗ «О некоммерческих организациях», в части казенных учреждений – Бюджетный кодекс РФ. Исходя из того, что учреждение может быть создано соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное учреждение, муниципальное учреждение), а соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается, государственные учреждения относятся к юридическим лицам, создаваемым РФ. Можно ли считать, что они создаются на основании специальных законов? По-видимому, применительно к автономным учреждениям так считать можно, и ФЗ «Об автономных учреждениях» – это специальный закон, определяющий порядок создания автономного учреждения. Вместе с тем, в ст.1 данного закона указывается, что он «определяет в соответствии с ГК РФ правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам». Соответственно, он также должен соответствовать нормам ГК РФ.
Правовое положение бюджетного учреждения определено ст.9.2. ФЗ «О некоммерческих организациях». Можно ли считать, что данная статья специального федерального закона имеет приоритет перед нормами ГК РФ?
А правовое положение казенного учреждения определено, кроме ГК РФ, Бюджетным кодексом РФ (ст.161 БК РФ). Соотнесение норм Бюджетного кодекса и Гражданского кодекса лишено всякого смысла.
В целом, оценивая законодательное регулирование правового положения государственных учреждений (казенного, бюджетного, автономного), представляется возможным сделать вывод о том, что необходима определенная унификация действующих законодательных актов и принятие единого специального закона «О государственных учреждениях и их типах».
Можно полагать, что новый п.5 ст.49 ГК РФ имеет отношение только к государственным корпорациям и государственным компаниям. Остальные юридические лица, создаваемые РФ, действуют на основании специальных федеральных законов, принятых в соответствии с ГК РФ, поэтому гражданско-правовые нормы, содержащиеся в них, должны соответствовать нормам ГК РФ, что следует из ст.3 ГК РФ.
Коммерческие и некоммерческие юридические лица с участием государства. Особенность юридических лиц с участием государства заключается в том, что они имеют целью своей деятельности не только и не столько получение прибыли, сколько решение задач государства по поставке общественных благ и удовлетворению общественных потребностей. Причем эти цели достигаются независимо от того, являются ли государственные юридические лица коммерческими организациями или некоммерческими.
В частности, в литературе высказываются предположения о том, что государственные унитарные предприятия нельзя относить к коммерческим организациям, потому что они: 1) не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели; 2) не имеют права собственности на имущество; 3) действуют в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника; 4) их образование и ликвидация зависят от воли собственника.[255]255
Правовое положение коммерческой организации /Под ред. Ю.А.Тихомирова, М.: Юстицинформ, 2001. – с. 102–103.
[Закрыть] Так, А.Н. Лякин пишет: «Прибыль не является целью деятельности государственных предприятий. Целью выступает безубыточная деятельность в интересах достижения общественного блага. Такой критерий трудно поддается количественной оценке».[256]256
Лякин А.н. российская приватизация и формирование национальной модели корпоративного управления. Автореф. дисс. докт. экон. наук. – СПб.: СПбГУ, 2003. – с. 94
[Закрыть]
В.К. Андреев отмечает, что «унитарное предприятие не сможет в полную силу заниматься предпринимательской деятельностью, если основные сделки по распоряжению имуществом оно будет совершать только с согласия органа государственной власти. Нарушен основной принцип предпринимательства – действовать самостоятельно, под свою полную имущественную ответственность».[257]257
Андреев В.К. Право государственной собственности в России: Учеб. пособие. М.: Дело, 2004. – с.145.
[Закрыть] Деятельность унитарных предприятий направлена, скорее, не на извлечение прибыли, а на выполнение ими государственных задач в тех сферах деятельности, в которых получение прибыли вряд ли возможно (ввиду заведомой убыточности этих видов деятельности), поэтому унитарные предприятия следует считать некоммерческими организациями.[258]258
Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб, 2005, с.234; См. также: Юридические лица в гражданском праве: Юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации) / отв. ред. В.Н.Литовкин, О.В.Гутников. М.2012. – с. 523.
[Закрыть]
ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ[259]259
Собрание законодательства Российской Федерации, № 48, 02.12.2002, ст.4746.
[Закрыть] называет случаи, когда может быть создано государственное, а также казенное предприятие.
Речь идет о тех видах деятельности, осуществление которых необходимо в силу стратегических причин (обеспечение безопасности государства), либо осуществление которых необходимо в целях решения социальных задач (в т. ч. реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства, в силу социально-значимого характера (общественного интереса), но коммерческая составляющая таких видов деятельности незначительна, и частный капитал не может или не заинтересован их осуществлять. Кроме того, некоторые виды деятельности могут осуществлять исключительно государственные предприятия, равно как и исключительно казенные предприятия.[260]260
См. например: ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами» от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ (ред. от 15.02.2016); ФЗ «О почтовой связи» от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ (ред. от 06.07.16); ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 03.07.16); ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-Фз (ред. от 03.07.16); ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ (ред. от 03.07.16); ФЗ «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ (ред. от 23.05.15).
[Закрыть]
Для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера государство может создавать учреждения различных типов.
Являясь некоммерческими организациями, государственная корпорация, государственная компания и публично-правовая компания учреждаются государством так же для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. При этом на государственную компанию возложено оказание государственных услуг, а публично-правовая компания может создаваться как в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в т. ч. по социально-экономическому развитию регионов, так и в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера.
Если государственная корпорация и государственная компания могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствует таким целям, то публично-правовая компания вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено решением о создании публично-правовой компании и ее уставом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. К слову, п.4 ст.50 ГК РФ предусматривает право некоммерческих организаций осуществлять приносящую доход деятельность, если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует таким целям. Это еще раз подтверждает, что государственные корпорации и государственная компания выведены из-под действия ГК РФ и руководствуются специальными законами.
Вместе с тем государство может возложить поставку общественных благ на акционерные общества с участием государственного капитала, в т. ч. и со 100 % участием государства. Как правило, АО с государственным участием создаются не для генерирования прибыли, а для решения социальных, экономических, исследовательских и стратегических задач. Именно АО с государственным участием задействованы в реализации длительных инвестиционных проектов, прибыль от реализации которых может быть получена через большие промежутки времени (5—10 лет). Более того, некоторыми видами деятельности могут заниматься только АО с государственным участием.[261]261
Например, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (ред. от 03.07.2016) «О недрах» предусматривает, что «пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа РФ, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории РФ и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством РФ, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем 50 % и (или) в отношении которых российская федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц».(ст.9) – собрание законодательства РФ, 06.03.1995, № 10, ст.823.
[Закрыть]
При этом АО являются коммерческими организациями в соответствии с российским законодательством. Но осуществляя поставку общественных благ, они руководствуются режимом общественного интереса, т. е. осуществляют деятельность, не связанную с извлечением прибыли, а направленную на решение определенных социально-значимых и общественно-полезных задач государства. Для осуществления этих же самых социальных, управленческих или иных общественно полезных функций государством учреждаются государственные корпорации, государственные компании, а также государственные учреждения различных типов, являющиеся некоммерческими организациями.
Представляется необходимым обратить внимание на положение Федерального закона о публично-правовых компания[262]262
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» – собрание законодательства РФ, 04.07.2016, № 27 (Часть I), ст.4169.
[Закрыть], предусматривающее возможность создания публично-правовой компания путем реорганизации акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация, на основании федерального закона, определяющего порядок такой реорганизации. Иными словами, имеет место реорганизация коммерческой организации – АО со 100 % участием государства – в некоммерческую на основании специального закона о такой реорганизации. В связи с этим возникает вопрос вообще о целесообразности деления юридических лиц, в т. ч. и государственных юридических лиц, на коммерческие и некоммерческие.
Как известно, действующий ГК РФ проводит различие между коммерческими и некоммерческими юридическими лицами по двум признакам: первый – целью деятельности коммерческих организаций является получение прибыли, второй – распределение полученной прибыли между участниками коммерческой организации.
Еще в римском праве отличия целей создания юридических лиц замечали в том, что одни из юридических лиц создаются только для удовлетворения собственных потребностей учредителей, другие – для достижения определенных общественно полезных, альтруистических целей.[263]263
Вербицкая Ю.О. О делении организаций на коммерческие и некоммерческие. – Корпорации и учреждения: сборник статей /отв. ред. М.А. рожкова. М., статут, 2007. – с.8; См. также: Беляев К.П. о делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве. – Актуальные проблемы гражданского права /Под ред. с.с. Алексеева, исследовательский центра частного права. Уральский филиал. российская школа частного права. Уральское отделение. М., 2000. – с.38.
[Закрыть] Деление юридических лиц в зависимости от целей их деятельности на коммерческие и некоммерческие, закрепленное действующим ГК РФ, известно давно. Так, в средневековой Европе в имущественном обороте участвовали не только коммерческие юридические лица (товарищества, общества, корпорации, компании и т. п.), но и некоммерческие (учреждения, институты и др.) В дореволюционной России предусматривалась возможность существования отличных от торговых организаций частных установлений с правами юридического лица (больницы, богадельни, училища, музеи, публичные библиотеки), которые могли быть учреждаемы исключительно с целью благотворительности, содействия просвещению, народному здравию или иной общеполезной целью.[264]264
Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учебное пособие, М., 2003. – с. 66, 86.
[Закрыть]
Внимание! Это не конец книги.
Если начало книги вам понравилось, то полную версию можно приобрести у нашего партнёра - распространителя легального контента. Поддержите автора!Правообладателям!
Данное произведение размещено по согласованию с ООО "ЛитРес" (20% исходного текста). Если размещение книги нарушает чьи-либо права, то сообщите об этом.Читателям!
Оплатили, но не знаете что делать дальше?