Текст книги "Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики"

Наша аргументация за противоположное мнение состоит в следующем. Во-первых, нельзя разбивать хозяйственные процессы на части. Особенно это касается самого производственного процесса, в ходе которого происходит наибольшее число аварий и инцидентов, связанных с гибелью людей, причинению вреда различным охраняемым интересам. Следует согласиться с немецким ученым Рольфом Штобером в том, что при направленности надзора (контроля) на охрану правовых благ они (блага) не поддаются единому определению, поскольку в основу законов заложены различные цели. «Охрана правовых благ посредством хозяйственного надзора, – пишет ученый, – осуществляется с помощью правил и мер, реализуемых в начале, в процессе и при завершении хозяйственной деятельности (устройство, эксплуатация, продукт). Надзор, направленный на соблюдение обязанностей, осуществляется в течение всего периода деятельности или по особым случаям»[132]132
  Штобер R Указ. раб. – С.248, 250.


[Закрыть]. Поэтому либерализация контрольно-надзорной деятельности не должна поставить под угрозу безопасность любой без исключения производственной деятельности хозяйствующих субъектов, а, следовательно, контроль и надзор просто необходим на начальном этапе производства, в ходе производства и на завершающем этапе выпуска продукции.

Во-вторых, несмотря на то, что хозяйствующие субъекты должны самостоятельно обеспечивать сохранность своего имущества (собственности), на производствах участвуют работники, безопасность которых должна быть обеспечена должным образом. Более того, потеря собственности (ее разрушение, порча, выход из строя механизмов и т. п.), что в результате приведет к закрытию производства, не принесет ничего хорошего экономике страны. Поэтому государство должно рассматриваться применительно к бизнесу не как сторонний и безразличный наблюдатель, а как заинтересованное в развитии различных производств и предпринимательских активностей лицо, оказывающее всестороннюю помощь в обеспечении их безопасности.

В-третьих, ценность интеграции с близкими к нашей стране по экономическим показателям странам Республике Казахстан и Республике Беларусь должна основываться не сближении по устаревшим стандартам и отсталым технологиям. Сближение должно быть основано на заимствовании опыта передовых стран, достигших значительных успехов в совершенствовании и эффективности контрольной и надзорной деятельности.

В-четвертых, как показывает не совсем удачный опыт деятельности саморегулируемых организаций, в настоящее время переход к самостоятельному нормированию хозяйственной деятельности путем издания локальных актов и уход от государственного регулирования вряд принесет пользу. Как отмечается немецким ученым Р. Штобером, должны быть созданы такие правовые институты, которые стимулируют личный интерес предпринимателя к определенному образу действий, а также инициируют поиск производственных мер, которые по эффективности превосходят государственную систему предотвращения опасности и, таким образом, способствуют оптимальному внедрению в практику принципа предусмотрительности и развитию управления рисками[133]133
  См.: Штобер R Указ. раб. – С.256.


[Закрыть].

Мировой опыт подсказывает, что организация контрольной и надзорной деятельности должна происходить несколько иным образом.

Д. Макраем, старшим консультантом Группы Всемирного банка по вопросам регулятивной реформы, был подготовлен аналитический доклад, согласно которому ключевой отправной точкой проведения реформ государственного контроля и надзора является подготовка контрольных списков. По его мнению, для России контрольные списки – наиболее эффективный способ решения проблемы неполноты системы правового регулирования. Легче подготовить контрольные списки для отдельного сектора, чем перекроить всю законодательную базу и провести через законодательный процесс все новые законы.

Контрольный список – результат определения приоритетности регулятивных требований на основе анализа рисков. В законе все положения в равной мере важны, но для получения результатов некоторые положения имеют большую значимость, чем другие. Список позволяет не только сосредоточить ресурсы контрольно-надзорного органа и бизнеса на решении действительно насущных проблем, но и обойти массу важных деталей, которые, возможно, с течением времени были включены в технические регламенты. Д.Макраем подчеркивается, что, по словам некоторых участников встреч, иногда сами сотрудники контролирующих органов признают, что не знают всех действующих нормативно-правовых актов, применимых к подконтрольному сектору.

Следует согласиться и со следующим выводом эксперта. С его точки зрения, управление контролем над соблюдением законодательства возможно при использовании контрольных списков, однако в некоторых российских секторах весьма трудно создать систему управления контролем над соблюдением законодательства, если бизнесу не понято, что от него требуется. Контрольные списки должны находиться в свободном доступе; компании, которые обязаны выполнять изложенные в них требования, должны иметь к ним доступ. Рекомендуется включать в пакет документов, уведомляющих о проведении проверки, экземпляры всех необходимых контрольных списков. Кроме того, если требования неактуальны и бесполезны, их выполнение не будет создавать общественные блага или способствовать экономическому развитию. Поэтому исходная точка управления контролем над соблюдением законодательства – разработка понятых и действительно нужных требований[134]134
  Макрай Д. Глобальная политика по торговле и конкурентоспособности. Отчет по результатам работы миссии. (15–17 сентября 2015 г., г Москва) (перевод с англ.) // Документ опубликован не был.


[Закрыть].

В России в настоящее время предпринимается попытка исправить ситуацию в этой области. Так, согласно Дорожной карте, предложено разработать методические рекомендации по составлению перечня правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках отдельного вида государственного контроля (надзора), а также типовой формы перечня правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю. Такой проект документа, как уже отмечалось в нашей работе, был разработан и внесен в Правительство РФ для принятия в июне 2016 г.

Следующим мероприятием значится составление перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, размещение их на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, в сети «Интернет» и регулярное обновление информации об указанных актах.

Так, впервые на сайте Федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 г.» (www.iire.mchs.gov.ru) размещен Перечень нормативных документов по пожарной безопасности, подлежащих применению при проведении проверок надзорными органами МЧС России[135]135
  http://fire.mchs.gov.ru/docume№t/22123


[Закрыть]. Они разбиты в зависимости от объектов надзора. Например, для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» приведено 135 нормативных и нормативно-технических документов, на которые имеются гиперссылки, т. е. полный текст документа размещен на сайте. Для объектов защиты, которые запроектированы и построены, а также те, на которых были произведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, после вступления в силу Технического регламента приведены 70 таких нормативных и нормативных технических документов. Также приведен Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», из которых 76 – национальные стандарты (почему-то называемых ГОСТ, СП, СНиП), однако не все из них приведены с гиперссылками; Своды правил со ссылкой на то, что актуальные версии указанных документов (на самом деле документы на сайте отсутствуют) размещаются на официальном сайте Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Далее представлен перечень из 27 нормативных правовых актов в области гражданской обороны, подлежащих применению при проведении проверок надзорными органами МЧС России; перечень из 37 нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, подлежащих применению при проведении проверок надзорными органами МЧС России.

Самым объемным (301 пункт) является перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в т. ч. правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и осуществления оценки соответствия. Однако ни одного полнотекстового документа либо гиперссылки на сайте не приведено.

Для чего мы так детально описывали содержание этого сайта, который призван служить образцом для других контрольно-надзорных органов при формировании в открытом доступе перечня нормативных и нормативно-технических документов, содержащих обязательные требования? Для того, чтобы показать, что перечисление 646 нормативных и нормативно-технических актов, включенных в обязательные требования, которые должны проверяться в ходе пожарного надзора (не все из которых можно найти в открытом доступе), никак не облегчает судьбу поднадзорных субъектов. Возможно, только с той точки зрения, что теперь им будет известно, где можно найти правило или норму, за несоблюдение которой они понесли наказание.

Если учитывать, что согласно приложениям к проекту Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» на федеральном уровне реализуется около 200 видов федерального государственного контроля (надзора) (приложение № 1), около 50 видов регионального государственного контроля (надзора) (приложение № 2) и 13 видов муниципального контроля (надзора)[136]136
  Проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». Версия на 01.08.2016 г. // Размещен в системе «Открытое правительство РФ».


[Закрыть], вырисовывается огромные массив правовых актов, которые составляют обязательные требования.

Следовательно, размещение в открытом доступе в интернете всех нормативных и нормативных технических актов, которые могут относиться к обязательным требованиям, входящим в предмет государственного контроля и надзора, может занять длительное время, а их ревизия и отделение устаревших норм от актуальных может занять несколько лет. При этом, чтобы облегчить работу ведомств и бизнеса над списком устаревших требований, «Открытое правительство» предлагает создать в первом полугодии 2017 г. информационно-технологическую платформу и собрать на ней полный список требований к бизнесу[137]137
  См.: Окунь С. Контролеры не спешат. Работа над списком устаревших требований растянется на годы // Газета «Коммерсантъ». 2016. 08 сентября. http://www.kommersant.ru/doc/3083323.


[Закрыть].

Очевидно, что размещение в открытом доступе всех обязательных требований к проверяемым субъектам является лишь отдельной полумерой, направленной на повышение прозрачности и эффективности контрольно-надзорной деятельности. На наш взгляд, необходимо сделать акцент на оптимизации и концентрации таких требований, чтобы они были доступны и понятны для всех хозяйствующих субъектов и граждан. Например, есть Правила дорожного движения РФ, которые устанавливают общедоступные и понятные правила и нормы для всех участников дорожного движения. При их соблюдении не требуется каких-либо серьезных технических познаний, а в целом они направлены на то, чтобы не происходило дорожно-транспортных происшествий. При этом наряду с Правилами дорожного движения существует огромное количество нормативных и нормативно-технических документов, применяемых к транспортным средствам, дорогам, дорожным знакам, в т. ч. в виде ГОСТ, ОСТ, СНиП и т. п. Однако никто не требует их знания от участников дорожного движения, достаточно соблюдать Правила дорожного движения.

По аналогии с этим эффективным правовым регулированием можно установить общие правила для всех видов государственного контроля и надзора, муниципального контроля, включив в них основные и необходимые нормы и правила, позволяющие обеспечивать минимальный или необходимый уровень безопасности на конкретных объектах или производствах.

Кроме этого, проверяемым лицам должны быть сформулированы контрольные листы, которые они должны заполнить и выставить в открытый доступ на сайте организации или иметь в своем распоряжении. Следовательно, проверки должны происходить исключительно по контрольным листам с установленной законом периодичностью либо на основании заявлений (жалоб) граждан или организаций на некачественную продукцию или услуги, либо в случае наличие реальной угрозы или причинения вреда различным видам охраняемых объектов или законных интересов. Только при такой системе можно обеспечить предсказуемость для ведения бизнеса контрольно-надзорных мероприятий, исключить необоснованные и многочисленные проверки, чрезмерное злоупотребление должностными лицами контрольно-надзорных полномочий, необоснованность штрафных санкций, применяемых контрольно-надзорными органами для повышения своих показателей мнимой эффективности.

§ 5. Проблемы эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности на примере реализации механизмов по предупреждению финансовой несостоятельности организаций

В условиях усиления кризиса мировой финансовой системы и кризиса сложившихся рыночных принципов построения национальных экономик все острее встает проблема определения места, роли и значения государства в формировании правил современных рыночных механизмов. Конституция Российской Федерации определяет, что Россия должна представлять собой такую социальную общность, в которой государство не должно противопоставлять себя интересам частных лиц и структур, а создавать максимально благоприятные условия для их развития[138]138
  Фролов И.В. Банкротство как административно-правовой механизм регулирования экономических конфликтов: монография. Новосибирск. Изд-во Альфа-Порте, 2010. – с. 8–9.


[Закрыть]. Ограничение государственной власти в условиях правового государства является одним из базовых постулатов. Именно из этого исходит нормативное регулирование частноправовой и публично-правовой сферы общественных отношений, т. к. деятельность государства в сфере публичных отношений и в сфере гражданского оборота нуждается в четкой, полной и даже «жесткой» регламентации, т. е. в ограничении ее правом. Правовыми средствами достижения данной цели являются, во-первых, четкая регламентация реализации государством его функций в случаях, когда его публично-властные полномочия реализуются в отношениях с субъектами, преследующими свои частные интересы; во-вторых, включение в сферу решения государственно важных задач структурных элементов, имеющих частноправовую природу[139]139
  Жукова Т.В., Жуков И.В. Государственные корпорации и оказание государственных услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. № 4. – С. 31.


[Закрыть]. В сфере экономики государство широко использует экономические, правовые, политические, информационные и иные средства, перечень которых постоянно пополняется. Вместе с тем государство не в состоянии принимать на себя в полном объеме всю ответственность за эффективное функционирование экономики в силу ряда объективных и субъективных причин[140]140
  См.: Тамбовцев В.Л. Институциональные исследования на экономическом факультете // Вестник Московского университета. серия 9. Экономика. 2005. № 6. с. 101–102; Крючкова П. снятие административных барьеров в экономике (условия и возможность глобальной институциональной трансформации) // Вопросы экономики. 2003. № 11. – с. 66.


[Закрыть]. Кроме того, общая экономическая ситуация в мире свидетельствует о неэффективности моделей построения рыночных механизмов, согласно которым государству отводится лишь косвенная роль в регулировании экономических процессов, посредством передачи ограниченного комплекса полномочий по регулированию Центральным банком страны кредитно-денежной политики, а остальные экономические и хозяйственные процессы должен регулировать свободный рынок (неоклассическая модель построения экономики)[141]141
  См.: Осадчая И.М. Современное кейнсианство. М.: Мысль. 1971 г. – С.127; Кравченко И.А. Налоговые реформы 80-х гг. в США: социально-экономический аспект. М.:НИФИ. 1989. – С. 9.


[Закрыть]. Россия существенно отстает по уровню государственной поддержки субъектов рыночных отношений. Российский бизнес нуждается в поддержке государства. В данном случае государство должно обеспечивать участникам хозяйственного оборота как минимум два позитивных фактора развития: сделать то, на что участники рыночных отношений не способны в принципе (имеется в виду установление разумных налогов, таможенных пошлин, доступность банковского кредитования); дать им то, чем обладают конкуренты из других стран. По мнению С.С. Алексеева, функционирование свободной, конкурентной рыночной экономики и реальное развитие демократических процессов требуют наличия достаточно эффективной, дееспособной власти в целях осуществления исконно-государственных задач – задач по созданию крепких, надежных, безотказно действующих правовых основ конкурентно-рыночного хозяйства[142]142
  Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. – с. 688.


[Закрыть]. Одной из главных причин современного экономического спада является развал крупных финансовых институтов и отсутствие адекватных регулирующих структур по предотвращению финансовых злоупотреблений. В связи с этим особенно актуален вопрос о характере пределов публично-правового воздействия государства и его правовых институтов на современные экономические отношения, т. к. ничем не ограниченный, предоставленный самому себе рынок не в состоянии решить ряд проблем, стоящих перед обществом. В результате в действие вступают определенные как позитивные, так и негативные, алгоритмы регулирования конфликтных ситуаций, которые подчиняются закономерностям развития социальных отношений в общем и правовых отношений в частности. В связи с этим предупреждение финансовой несостоятельности является важным элементом общей системы развития современных экономических отношений, т. к. в ее рамках органы управления должника, участники (учредители) организации – должника и третьи лица могут прийти к взаимоприемлемому соглашению, направленному на преодоление временных финансовых сложностей и тем самым предотвратить проведение достаточно затратных процедур по несостоятельности (банкротству) в отношении должника[143]143
  Скворцов О.Ю. Теоретические и практические проблемы применения процедуры финансового оздоровления в деле о несостоятельности (банкротстве) // известия вузов. Правоведение. 2010. № 2. СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Федеральный закон № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[144]144
  Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 43, ст.4190 (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2016 г.)


[Закрыть] (Далее по тексту – Закон о банкротстве) в рамках системы мер по предупреждению финансовой несостоятельности возлагает на руководителя организации-должника обязанность по информированию учредителей (участников) и собственника имущества унитарного предприятия о наличии признаков несостоятельности (банкротства).

Действующее российское законодательство о несостоятельности (банкротстве) вменяет в обязанность учредителям (участникам) должника, собственникам имущества унитарного предприятия, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций. Вместе с тем вполне очевидно, что предпосылки финансовой несостоятельности возникают задолго до наступления опасности введения в отношении субъекта процедур банкротства. Так, по мнению Н.Ю. Кругловой, «основными сигналами возможного наступления неблагополучия предприятия на разных стадиях развития производственных процессов и технологических систем являются: на стадии развития (повышения научно-технического уровня системы и эффективности производства) – непредвиденные революционные изменения в технологии; устаревание вновь внедренной технологии вследствие низких темпов развития (долгостроя) или принятия непрогрессивных решений при проектировании технологической системы; большое несоответствие фактического спроса на производимый товар предшествующему прогнозу спроса; обострение конкуренции, закрывающее возможности проникновения на рынок; на стадии стабильного функционирования технологической системы – замедление роста спроса на производимые товары; обострение конкуренции, сопровождаемое потерей позиций на рынке; насыщение или затухание спроса; угроза потери рынка (сильные обратные сигналы); на стадии деградации технологической системы — потеря конкурентоспособности; риск разорения.

Следовательно, если технологическая система предприятия находится на стадии деградации, и появились явные признаки финансовой несостоятельности и, как следствие, угроза банкротства, то без финансовой помощи, в т. ч. и со стороны государства, в объеме, позволяющем осуществить реконструкцию производства, восстановить стабильную платежеспособность предприятия практически не представляется возможным. Без достаточного финансирования инвестиций в развитие реальна только ликвидация данного юридического лица, в т. ч. путем продажи имущественного комплекса или присоединения к другому юридическому лицу»[145]145
  См.: Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. Учебное пособие: 2-е изд. М.: Изд-во РДЛ.2001. Электронный ресурс [режим доступа] http://www.bibliotekar. ru/hozyaystvennoe-pravo/121.htm (Дата запроса: 01 августа 2016 г.)


[Закрыть].

Изначально каких-либо четких правовых требований к механизму восстановления финансовой платежеспособности и предупреждения банкротства и правилам его осуществления в Российской Федерации фактически не существовало. Это явилось причиной значительного количества банкротств коммерческих организаций, которых можно было бы избежать. Ситуация не изменилась и после 1998 г., с принятием Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[146]146
  Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст.222.


[Закрыть], незначительное внимание уделено законодателем положению о восстановлении платежеспособности хозяйствующих субъектов и в действующем Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Вопросы характера вмешательства государства в сферу несостоятельности (банкротства) в действующем Законе о банкротстве[147]147
  См.: Карелина С.А. Пределы вмешательства государства в процесс несостоятельности (банкротства) // Корпоративный юрист. 2005. № 1. СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] в полной мере не определен. В этой связи вопросы, связанные с правовым регулированием предупреждения финансовой несостоятельности, являются особо актуальными[148]148
  Лаутс Е.Б. Антикризисные инструменты финансового оздоровления банков: перспективы правового регулирования // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2015. № 4. с. 10–14; Бородкин В.Г. Введение финансового оздоровления и столкновение конкурирующих интересов // Право и экономика. 2014. № 11. – с. 25–29.


[Закрыть]. Просроченная задолженность как внешнее проявление неплатежеспособности закономерно и ярко отражает несовершенство правового регулирования отношений российских коммерческих организаций[149]149
  Банкротства в развитых регионах России 2015 г.: аналитика taxCOACH® // http://www.taxcoach.ru/ Электронный ресурс [режим доступа] about/news/Bankrotstva_v_razvityh_regionah_Rossii_v_2015_godu-_analitika_taxCOACH/(Дата запроса:16 октября 2016 г.)


[Закрыть]. Следует отметить, что в развитых экономических системах должны быть введены и активно задействованы правовые механизмы, препятствующие накоплению просроченных долгов, способствующие предупреждению финансовой несостоятельности субъектов. В настоящий момент практически отсутствуют какие-либо фундаментальные исследования по воспрепятствованию росту как кредиторской, так и дебиторской задолженности в условиях финансовой несостоятельности субъекта и возможностям и рискам финансового вмешательства государства в данную сферу. Более того, изменения российского законодательства в части увеличения налоговой нагрузки, повышение Банком России контрольно-надзорных мероприятий в отношении субъектов банковской деятельности усиливают динамику роста финансовой задолженности у основной массы хозяйствующих субъектов[150]150
  В 2015 г. заявлений о несостоятельности поступило 50 779, что на 20 % больше, чем в 2014 г. стоит отметить, что остаток неоконченных дел на начало отчетного периода составлял 38 198, а на конец – 43 617. источник: http://pravo.ru/news/view/128582/ (Дата запроса: 15 октября 2016 г.)


[Закрыть], а каких-либо компенсационных механизмов для снижения негативных последствий не создано.

При недостаточной проработке форм и методов предупреждения финансовой несостоятельности и отсутствии целостной методологии восстановления платежеспособности положение большинства хозяйствующих субъектов с правовых позиций выглядит как фактический запуск схем «массовых банкротств», что выхолащивает общую концепцию стимулирования государством предпринимательской деятельности, идею стабилизации экономической системы и вытеснения неэффективных хозяйствующих субъектов из оборота[151]151
  По статистике судов в 2014 г. в производстве было 37,8 тыс. дел по банкротству, а в 2015 г. – уже 49,2 тыс. источник: http://bankrotstvoplus.ru/news/ V-2016-godu-kolichestvo-del-po-bankrotstvu-predpriyatiy-v-Rossii-vyrastet-v-poltora-raza-odnako-prots.html (Дата запроса: 15 октября 2016 г.)


[Закрыть]. Для уяснения роли государственных механизмов в предупреждении банкротства в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации предпринимаются попытки создать экспертно-консультативные органы по несостоятельности (банкротству) и финансовому оздоровлению. Цель создания указанных структур – повышение эффективности экспертно-аналитической деятельности Минэкономразвития

РФ и формирование научно обоснованной государственной политики в сфере банкротства и финансового оздоровления. Деятельность указанных экспертно-консультативных органов должна быть построена на постоянной профессиональной основе. Базовой и стратегической задачей данного вида органов должна быть разработка механизмов по предупреждению финансовой несостоятельности, а в случае необходимости – цивилизованная, т. е. максимально безболезненная для экономики соответствующего региона ликвидация субъекта хозяйствования. Совершенно очевидно, что органы с аналогичными целями и задачами должны создаваться и в субъектах Российской Федерации. Эффективный опыт Франции по созданию и функционированию Департамента комитетов помощи предприятиям (Comitis dipartementaux dexamens desprohlimes de financement des enterprises) и Министерского комитета промышленной реорганизации (Commiti interministiriel) как специальных субъектов по предупреждению банкротств является убедительным примером правильности и эффективности данного направления[152]152
  Минакова И.В. Институт банкротства в современной экономике. Часть I. Государственное регулирование несостоятельности хозяйствующих субъектов во Франции. СПб.: Инфода, 2006. – С. 33–45.


[Закрыть]. Следует признать, что предупреждение финансовой несостоятельности является достаточно актуальной проблемой как с точки зрения правовых механизмов, так и с точки зрения системы экономических параметров и стимулов. Решение этой проблемы невозможно без разработки, как с теоретической, так и с практической сторон, механизма правового регулирования отношений несостоятельности. Существенной особенностью элементов данного механизма является то, что наряду с собственно правовыми средствами его элементами могут выступать и средства иного характера, к которым следует отнести экономические средства, которые в процессе реализации норм права приобретают правовую форму[153]153
  См.: Карелина С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности. М., Wolters Kluwer, 2008; Карелина С.А. Механизм правового регулирования отношений несостоятельности (банкротства): Автореф. дис. док. юрид. наук. М., 2008. – с. 10–11.


[Закрыть]. Указанное позволяет обратить внимание на такой базовый экономический показатель механизмов предупреждения финансовой несостоятельности, как финансовая устойчивость хозяйствующих субъектов. Финансовая устойчивость – это, с одной стороны, понятие, не имеющее точного определения, а, с другой, – итоговый показатель, который характеризует финансовое состояние хозяйствующего субъекта в целом, поэтому о важности управления финансовой устойчивостью для предупреждения банкротства не приходится спорить. В целях эффективного регулирования и управления финансовой устойчивостью организации необходимо четко понимать ее сущность, которая заключается в обеспечении стабильной платежеспособности. О важности реальных денежных средств для восстановления платежеспособности в реабилитационных процедурах банкротства говорят соответствующие нормы законодательства, а именно все меры, направленные на восстановление платежеспособности предприятия должника, предусматривают получение именно денежных средств. Так, в законодательстве о банкротстве (ст.30, § 4.1 гл. К Закона о) понятие «мера» употребляется в двух значениях: а) мерой по предупреждению банкротства именуется определенный комплекс досудебных восстановительных мероприятий, например финансовое оздоровление кредитной организации (ст.189.9 Закона о банкротстве); б) кроме того, мерой именуется отдельное действие, направленное на восстановление платежеспособности должника. Меры по предупреждению банкротства организации применяются при наличии следующих условий: у должника имеются признаки банкротства, причем наличие минимальной суммы задолженности, необходимой для возбуждения дела о банкротстве (ст.6 Закона о банкротстве), не требуется; принятие учредителями (участниками) должника или собственником имущества должника решения о применении мер по предупреждению банкротства. В ситуациях, когда в принятии мер по предупреждению банкротства участвуют третьи лица, необходимо наличие соглашения, определяющего права и обязанности должника и указанных лиц. Помимо этого, меры по восстановлению финансовой несостоятельности могут быть применены по требованию или непосредственно по решению контрольного органа. Например, решение контрольного органа является основанием для назначения временной администрации финансовой организации (п.4 ст.183.5 Закона о банкротстве).

Другим примером мер финансового оздоровления является оказание финансовой помощи кредитной организации; изменение структуры активов и структуры пассивов кредитной организации (ст.189.14 Закона о банкротстве). Вполне обоснованным является предложение по разграничению мер по предупреждению банкротства как комплекса специальных мероприятий, направленных на восстановление платежеспособности, и мероприятия по восстановлению платежеспособности, осуществляемые в рамках той или иной меры по восстановлению платежеспособности. Так, мерами по предупреждению банкротства следует считать санацию, реструктуризацию задолженности. Санация – предоставление учредителями (участниками) или иными лицами финансовой помощи, достаточной для погашения денежных обязательств и обязательных платежей и восстановления платежеспособности должника. Реструктуризация долгов (задолженности) – основанное на соглашении прекращение долговых обязательств путем замены указанных обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия погашения долга[154]154
  См.: Банкротство хозяйствующих субъектов: учебник для бакалавров / Я.О. Алимова, Н.Н. Викторова, С.С. Галкин и др.; отв. ред. И.В. Ершова, Е.Е. Енькова. Москва: Проспект, 2016. – С. 125–129.


[Закрыть].

При этом основным риском при использовании заемных средств является риск недостаточности денежных средств для расчетов по обязательствам в неблагоприятных условиях[155]155
  Наличие имущества, денежная оценка которого достаточна для расчета по долговым обязательствам, обеспечивает снижение риска и, соответственно, является условием финансовой устойчивости (Примеч. авторов).


[Закрыть]. Указанный подход к определению финансовой устойчивости позволяет, во-первых, оценить (проанализировать) ее и, во-вторых, выделить влияющие на нее факторы.

Общая система мер по предупреждению банкротства организаций определена федеральным законодательством и предусматривает: 1) в случае возникновения признаков банкротства руководитель должника обязан направить учредителям (участникам) должника, собственнику имущества должника – унитарного предприятия сведения о наличии признаков банкротства; 2) учредители (участники) должника, собственник имущества должника – унитарного предприятия, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в случаях, предусмотренных федеральным законом, обязаны принимать своевременные меры по предупреждению банкротства организаций.

Наиболее концептуальный взгляд на этапы проведения финансового оздоровления отдельного предприятия представляет собой так называемая «классическая модель санации», которая широко используется как основа для разработки механизма финансовой санации субъектов хозяйствования в странах с развитой рыночной экономикой. Классическая модель санации предполагает, что процесс финансового оздоровления предприятия начинается с выявления (идентификации) финансового кризиса. Следующим этапом санации является проведение анализа причин финансового кризиса.

Предполагается, что любая финансовая помощь субъекту для восстановления его платежеспособности в интересах самого субъекта в виде системы мер по предупреждению банкротства – это реализуемые учредителями (участниками) должника, собственником имущества должника – унитарного предприятия, а по соглашению с должником – кредиторами и иными лицами до возбуждения дела о несостоятельности (банкротстве) юридические мероприятия и предусмотренная законодательством финансовая помощь, направленные, в своей совокупности, на ликвидацию финансовой несостоятельности субъекта предпринимательской деятельности и снижения уровня конфликтности в системе «должник – кредитор». В целях повышения эффективности указанные меры должны осуществляться под контролем уполномоченного государственного органа. В ситуациях критической финансовой несостоятельности таким органом может являться арбитражный суд. Однако каким бы ни было вмешательство государства в указанную сферу отношений, необходимо исходить из того, что принцип разумного баланса публичного и частного интереса должен быть основополагающим базисом предпринимательской деятельности[156]156
  К концу 2016 г. государственный сектор в российской экономике составил почти 70 %, хотя в начале 2000-х гг. данный показатель был равен 20 %. Источник: http://kommersant.ru/doc/3114480 (Дата запроса: 16 октября 2016 г.)


[Закрыть]. При этом стоит признать, что критерии и система данного баланса экономических интересов должны лежать исключительной в правовой, а не в экономической сфере.