Текст книги "Совершенствование законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации"

Совершенствование законодательства об охране здоровья граждан в Российской Федерации: монография
Под редакцией Оксаны Петюковой

Монография подготовлена по результатам исследований, выполненных по Государственному заданию Финансового университета

Рецензенты:

Путило Н.В., к.ю.н., заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Белов В.Е., к.ю.н., доцент, доцент кафедры гражданского права Московского государственного юридического университета (МГЮА) им. О.Е. Кутафина.

Авторский коллектив:

Баранов В.А., декан Юридического факультета, доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, к-т юрид. наук, доцент, Заслуженный юрист Российской Федерации (глава 4, заключение);

Буянова А.В., доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, к-т юрид. наук (раздел 2.1 главы 2);

Бученков Г.А., магистрант Юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова (разделы 5.2, 5.4 главы 5);

Воронов А.М., заместитель директора Института проблем эффективного государства и гражданского общества Финансового университета при Правительстве РФ, д-р юрид. наук, профессор (раздел 2.2 главы 2);

Мохов А.А., профессор кафедры «Предпринимательское и корпоративное право» Московского государственного юридического университета (МГЮА) им. О.Е. Кутафина, д-р юрид. наук, профессор (глава 3, приложение);

Петюкова О.Н., заместитель декана по научной работе и международному сотрудничеству Юридического факультета, профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, д-р юрид. наук, доцент (введение, глава 6);

Попова А.В., профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, д-р юрид. наук, доцент (раздел 1.1 главы 1);

Райлян А.И., доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве РФ, к-т юрид. наук, доцент (разделы 5.1, 5.3 главы 5);

Тютюнник И.Г., научный сотрудник Института промышленной политики и институционального анализа Финансового университета при Правительстве РФ (раздел 2.3 главы 2);

Шиш Е.О., студентка группы Ю4-3 Юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ (раздел 1.2 главы 1).

Руководитель авторского коллектива – Петюкова О.Н.

Введение

Здоровье граждан – это важнейшая ценность как для отдельного человека, так и для государства. Для граждан Российской Федерации за последнее время существенно возросла значимость права на бесплатную медицинскую помощь.

Безусловно, положительными результатами государственной политики в сфере здравоохранения стал рост продолжительности жизни. За десятилетие она увеличилась более чем на 5 лет и в 2015 г. превысила 71 год. Были существенно увеличены объемы высокотехнологичной медицинской помощи. Если в 2005 г. в России делали 60 тыс. высокотехнологичных операций, то в 2014-м – 715 тысяч[1]1
  Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015.


[Закрыть]. Закуплено значительное количество современных реанимобилей и другой техники, обязанности по обновлению и ремонту которой переходят субъектам Российской Федерации.

С 1 января 2018 г. вступает в силу так называемый Закон о телемедицине[2]2
  Федеральный закон от 29.07.2017 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам применения информационных технологий в сфере охраны здоровья».


[Закрыть], предусматривающий возможность оказания медицинской помощи с применением телемедицинских технологий. Согласно этому закону, под таковыми понимаются информационные технологии, которые обеспечивают дистанционное взаимодействие медицинских работников между собой, с пациентами и (или) их законными представителями, идентификацию и аутентификацию указанных лиц, документирование совершаемых ими действий при проведении консилиумов, консультаций, дистанционного медицинского наблюдения за состоянием здоровья пациента.

Предусмотрена возможность выдачи электронных рецептов на лекарственные препараты, в том числе на препараты, содержащие наркотические средства или психотропные вещества, с 1 января 2019 г.

Также будет усовершенствован порядок информационного обеспечения в сфере здравоохранения путем создания, развития и эксплуатации федеральных и региональных государственных информационных систем в сфере здравоохранения, а также информационных систем Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, информационных систем медицинских и фармацевтических организаций. Предполагается, что единая государственная информационная система в сфере здравоохранения позволит обеспечить повышение эффективности управления в сфере здравоохранения, качества оказания медицинской помощи, информированности населения по вопросам ведения здорового образа жизни, профилактики заболеваний, получения медицинской помощи.

Вместе с тем проблем, которые предстоит решить, очень много. Анализ демографических и социологических показателей в Российской Федерации свидетельствует о неблагополучии состояния здоровья населения страны, основной причиной которого может являться ограничение доступности и снижение качества медицинской помощи. В частности, на 1 января 2015 г. численность постоянного населения составила 146,4 млн человек. По итогам 2014 и первого полугодия 2015 г. впервые за последние годы отмечено негативное колебание показателей смертности. В структуре причин смертности 1-е место занимают болезни системы кровообращения – 49,9 %, или 653,7 на 100 тыс. населения, на 2-м месте – новообразования – 15,4 %, или 201,1 на 100 тыс. населения, на 3-м – внешние причины – 9,1 %, или 118,8 на 100 тыс. человек, в том числе дорожно-транспортные происшествия.

При этом значительная доля в общей смертности приходится на лиц трудоспособного возраста (в 2014 г. количество умерших трудоспособного возраста составило 183 459 человек, в 2015–231 867).

Проверки, проведенные в субъектах Российской Федерации и в медицинских организациях, свидетельствуют о ненадлежащем использовании и простоях медицинского оборудования, закупленного в ходе реализации региональных программ модернизации здравоохранения и программ модернизации федеральных государственных учреждений здравоохранения.

Счетной палатой РФ отмечается, что Минздравом России и Фондом обязательного медицинского страхования не были приняты исчерпывающие меры по реализации полномочий по контролю за реализацией субъектами Российской Федерации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения, установленных ч. 15 ст. 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон об ОМС), в части укрепления материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения[3]3
  Представление Счетной палаты РФ от 15.04.2014 № ПР 12–74/12-03 «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных в 2011–2013 годах на реализацию программ и мероприятий по модернизации здравоохранения (параллельно с контрольно-счетной палатой Ярославской области, Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа по согласованию).


[Закрыть].

Вместе с тем, как следует из Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э. Панфиловой за 2015 год, в настоящее время наблюдается неэффективность государственного надзора за качеством предоставления медицинских услуг, лекарств.

Проблемы системы здравоохранения носят комплексный характер. Необходима современная, более эффективная система оказания помощи пострадавшим в дорожно-транспортном происшествии; своевременность начала оказания медицинской помощи; наличие медицинских пунктов (больниц), расположенных вдоль автотрасс.

Наиболее эффективная медицинская помощь, как показывает зарубежная практика, оказывается в течение первых 30 минут после получения травмы. В России из-за позднего прибытия скорой помощи почти 60 % погибших в дорожно-транспортных происшествиях умирают еще до поступления в больницу[4]4
  Российская газета, 24 марта 2016.


[Закрыть]. Однако система выездных врачебных бригад действует далеко не во всех субъектах Российской Федерации, а развитие мобильных санитарных бригад ограничено из-за высокой стоимости транспортных расходов. Кроме этого, в регионах с высоким уровнем смертности отмечается тенденция к резкому увеличению численности населения на одну больничную койку с одновременным увеличением нагрузки на одного врача.

Технические средства реабилитации (далее – ТСР) играют важную роль в жизни лиц с ограниченными возможностями здоровья. От них зависит качество жизни этих людей, возможность вести самостоятельный и независимый образ жизни, быть вовлеченными в социум. По-прежнему продолжают поступать жалобы от лиц, имеющих инвалидность, на длительность ожидания получения того или иного технического средства реабилитации, ненадлежащее качество этих средств или неудобство в пользовании ими. В настоящее время закупки у поставщиков ТСР осуществляются на региональном уровне посредством соответствующих конкурсных процедур, цель которых заключается, как правило, в том чтобы купить наибольшее количество ТСР за меньшие деньги. Это не способствует обеспечению инвалидов качественными и надежными техническими средствами реабилитации.

Специализированная медицинская помощь больным с психическими расстройствами на территории РФ оказывается в 220 психиатрических больницах, 75 стационарах психоневрологических диспансерах, а также в психиатрических отделениях, являющихся структурными подразделениями больниц общего профиля, в первую очередь – центральных районных больниц (имеется более 7 тыс. коек). Около 170 тыс. лиц с психическими расстройствами находятся в 665 стационарных учреждениях социального обслуживания[5]5
  Российская газета, 24 марта 2016.


[Закрыть].

Отсутствие до настоящего времени института защиты прав пациентов не позволяет в должной мере осуществлять контроль за соблюдением законодательства в сфере оказания психиатрической помощи и ограничивает граждан, страдающих психическими расстройствами, в эффективной реализации своих прав.

В рамках оптимизации системы здравоохранения сокращение коечного фонда, закрытие сельских больниц и перевод для получения медицинской помощи в межрайонные и областные больницы привели к ограничению доступности медицинской помощи для граждан, которые проживают в отдаленных районах и сельской местности. Согласно отчету Счетной палаты, 17,5 тыс. населенных пунктов с численностью менее 1,5 тыс. жителей не имеют подразделений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь. Только за 2014 год в рамках оптимизации было сокращено 659 фельдшерско-акушерских пунктов.

Более 11,5 тыс. населенных пунктов расположены на расстоянии более 20 км от ближайшей медицинской организации, а в 20 субъектах Российской Федерации отсутствуют мобильные врачебные бригады, оказывающие медицинскую помощь сельским жителям. При этом в 35 % сельских населенных пунктов существуют проблемы с общественным транспортом.

Многие учреждения здравоохранения в сельских населенных пунктах нуждаются в серьезном обновлении материально-технической базы и медицинского оборудования. По-прежнему отсутствуют условия по предоставлению гражданам своевременных и качественных медицинских услуг. При этом до настоящего времени не действует система независимого квалифицированного контроля за качеством оказания медицинской помощи, в том числе в первичном звене.

Рядом субъектов Российской Федерации реализация мероприятий по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения (за исключением мероприятий по строительству перинатальных центров) не завершена в сроки, установленные ч. 1 ст. 50 Закона об ОМС (2011–2013 г.), п. 2 раздела I Протокола заседания Правительства РФ от 25 января 2013 г. № 2 (до 1 июля 2013 г.). По данным отчетов субъектов РФ, представленных Минздравом России, не завершено строительство 9 медицинских организаций (из 110 запланированных), капитальный ремонт не проведен в 95 медицинских организациях (из 3734 запланированных), не закуплено и не поставлено 4088 единиц медицинского оборудования. Наименьший процент исполнения запланированных мероприятий по укреплению материально-технической базы медицинских организаций выявлен по г. Москве, г. Санкт-Петербургу, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Коми, Тверской, Саратовской, Московской и Челябинской областям. Так, в Представлении Счетной палаты РФ от 15.04.2014 № ПР 12–74/12-03, действующее законодательство не предусматривает использование остатков средств субсидий Фонда ОМС на те же цели в 2014 году, что делает невозможным оплату за счет указанных средств заключенных в субъектах Российской Федерации государственных контрактов[6]6
  Представление Счетной палаты РФ от 15.04.2014 № ПР 12–74/12-03 «О результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных в 2011–2013 годах на реализацию программ и мероприятий по модернизации здравоохранения (параллельно с контрольно-счетной палатой Ярославской области, Счетной палатой Ямало-Ненецкого автономного округа по согласованию).


[Закрыть].

Необходимость решения многих проблем в сфере охраны здоровья обозначена в нормативных правовых актах. Говоря о стратегических документах в области здравоохранения, следует отметить, что во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» была утверждена Стратегия развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года[7]7
  Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2580-р «Об утверждении Стратегии развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года».


[Закрыть], а также Стратегия лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и план ее реализации[8]8
  Приказ Минздрава России от 13.02.2013 № 66 (ред. от 07.04.2016) «Об утверждении Стратегии лекарственного обеспечения населения Российской Федерации на период до 2025 года и плана ее реализации».


[Закрыть], Основы государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года[9]9
  Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2010 № 1873-р «Об основах государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года».


[Закрыть], Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года[10]10
  Распоряжение Правительства РФ от 07.08.2009 № 1101-р «Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года».


[Закрыть].

24 декабря 2014 г. на сайте Министерства здравоохранения РФ была опубликована Стратегия развития здравоохранения Российской Федерации на долгосрочный период 2015–2030 г.[11]11
  https://www.rosminzdrav.ru/ministry/61/22/stranitsa-979/strategiya-razvitiya-zdravoohraneniya-rossiyskoy-federatsii-na-dolgosrochnyy-period (Дата обращения: 07.06.2017 г.).


[Закрыть] Однако этот нормативный документ до сих пор так и не принят.

Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 294 утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения»[12]12
  Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения».


[Закрыть], которая включает в себя одиннадцать подпрограмм. В их числе такие, как «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни. Развитие первичной медико-санитарной помощи», «Совершенствование оказания специализированной, включая высокотехнологичную, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, медицинской эвакуации» и другие.

Реализация программы «Развитие здравоохранения» рассчитана на 2013–2020 г. Ее целью является обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. При этом к основным целевым индикаторам и показателям данной программы, характеризующим состояние здравоохранения, относятся уровень смертности, потребления алкоголя и табака, количество зарегистрированных больных с диагнозом «активный туберкулез». Кроме этого, при реализации программы учитывается степень обеспеченности врачами, ожидаемая продолжительность жизни, которая в перспективе должна составить 74,3 года, и некоторые другие показатели.

Несмотря на то что обеспечение доступности медицинской помощи достигается прежде всего путем реализации основных принципов обязательного медицинского страхования, они не получили необходимого отражения в государственной программе «Развитие здравоохранения».

Глава 1
Доктринальные подходы к выявлению и решению основных правовых проблем в системе здравоохранения в Российской Федерации

1.1. Проблемы здоровья, его охраны и гарантированности со стороны государства в научной литературе

Общественные отношения в сфере здравоохранения, оказания медицинской помощи существуют практически с того времени, как существует государство. Отдельные нормы права, регулирующие взаимоотношения врача и пациента можно найти в законах Хаммурапи, законах Ману, Русской Правде, Судебнике 1497 г., указах Петра I, законодательстве XIX–XX вв. и иных правовых актах.

Современное состояние здравоохранения и его правовая регламентация в XXI в. не являются идеальными с точки зрения новых явлений в этой сфере – биомедицинского права, проблем, связанных с осуществлением, так называемых соматических прав, получивших закрепление в законодательстве России последних лет. Все это свидетельствует о насущной необходимости обратиться к доктринальным постулатам, легшим в основу, как уже созданных нормативно-правовых актов, так и тех, которые могут служить ориентирами для дальнейшего совершенствования права на охрану здоровья и медицинскую помощь в России в современную эпоху государственно-правового развития.

Право на охрану здоровья, исходя из российской доктрины, представляет собой комплексный институт, включающий правовые нормы, закрепляющие правила подготовки медицинских кадров, институты организационных, санитарно-эпидемиологических, экономических, социальных, научно-медицинских и профилактических мер в интересах населения страны. Само право на охрану здоровья может быть представлено как социальное обязательство государства по отношению к своим гражданам и лицам, находящимся на его территории. Поэтому государство в лице государственных и муниципальных органов при содействии и взаимодействии с различного рода общественными организациями создают национальную систему здравоохранения, в которой наряду с государственными мерами, обеспечивающими охрану здоровья народонаселения, предусмотрены меры по созданию условий для реализации защиты собственного здоровья со стороны народонаселения страны.

В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.[13]13
  Всеобщая декларация прав и свобод человека и гражданина / Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr (Дата обращения: 07.06.2017 г.)


[Закрыть] и ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.[14]14
  Международный пакт по экономическим, социальным и культурным правам / Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года // URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/pactecon (Дата обращения: 07.06.2017 г.).


[Закрыть] в ст. 41 Конституции Российской Федерации 1993 г. право на охрану здоровья и медицинскую помощь получило свое правовое закрепление. Е.И. Ращупкина, анализируя международные акты в сфере охраны здоровья, отмечает, что «развитие международных отношений явно свидетельствует о том, что внутригосударственные отношения в области прав человека на охрану здоровья стали непосредственным объектом международно-правового регулирования. Международное законодательство по правам человека ссылается на «наивысший достижимый уровень состояния здоровья», как объект гарантированного права на охрану здоровья»[15]15
  Ращупкина Е.И. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь: конституционно-правовой аспект: автореферат дис. … канд. юрид. наук / Ращупкина Екатерина Ивановна – Челябинск, 2012. – С. 14.


[Закрыть].

Для доктринальной оценки права на охрану здоровья, в первую очередь, необходимо понимать, как определена категория «здоровье». Существуют различные толкования данного понятия. Гиппократ при определении состояния здоровья пациента уделял особое внимание его образу жизни. Для сохранения здоровья, по его мнению, необходимо было следовать в течение всей жизни следующим правилам: «умеренность в еде и половой жизни, ежедневные физические упражнения, ежедневные умственные нагрузки, воздержание от употребления алкоголя и наркотизирующих веществ, веселые ежедневные танцы»[16]16
  Цынгунова Е.Т. Сущность понятия «здоровье» в контексте культурологического подхода // Вестник Бурятского государственного университета. – 2009. – № 14. – С. 310.


[Закрыть]. В западноевропейской традиции, начиная еще с Аристотеля, здоровье трактовалось как «возможность пользоваться им без всякой боли (болезни)»[17]17
  Цит. по Беляков А.В. Международно-правовые аспекты: право на здоровье как одно из основных прав человека. // Социальное и пенсионное право. – 2009. – № 3. – С. 39.


[Закрыть], то есть акцент делался на физическое состояние тела человека, в то время, как в восточной традиции, в соответствие с Аюрведой, основополагающим считается реальное состояние здоровья человека, имеющего отношения не только к физическому здоровья тела, а к состоянию души и ума»[18]18
  Цит. по Беляков А.В. Международно-правовые аспекты: право на здоровье как одно из основных прав человека. // Социальное и пенсионное право. – 2009. – № 3. – С. 39.


[Закрыть]. По мнению Е.В. Воронцовой, «содержание понятия «здоровье» у древнегреческого мыслителя наиболее близко к так называемому «негативному» (узкому) определению здоровья, а содержательные характеристики здоровья, приводимые в древнеиндийском трактате, … напоминают современные «широкие» определения здоровья»[19]19
  Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья и его реализация в сфере государственного контроля за качеством товаров и услуг: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Елена Владимировна Воронцова – Елец, 2014. – С. 17. (220 с.); Воронцова Е.В. Содержание понятия «охрана здоровья» в доктринальных и нормативных источниках // Известия Юго-западного государственного университета. – 2012. – № 5 (44) – Часть 1. – С. 33–40.


[Закрыть].

В научной среде существует мнение о невозможности точного определения понятия в силу того, что оно является комплексным по своей сути, а в силу этого имеет специфические особенности, зависящие от точки зрения, целей и идей исследователя. Так, существует множество определений категории здоровья, сводящихся в абсолютном своем большинстве к медицинскому определенному состоянию или свойству организма человека, «при котором правильно функционируют все его органы»[20]20
  Ефремова Т.Е. Новый словарь русского языка. – М.: Дрофа, 2000. – 1233 с.


[Закрыть].

Классификацию большинству определений категории «здоровье» дал П.И. Калью, который выделил следующие группы таких формулировок: 1) нормальная функция организма на всех уровнях его организации, нормальное течение физических и биохимических процессов, способствующих индивидуальному выживанию и воспроизводству; 2) динамическое равновесие организма и его функций и факторов окружающей среды; 3) способность к полноценному выполнению основных функций, участие в социальной деятельности и общественно полезном труде; 4) способность организма приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям существования в окружающей среде, поддерживать постоянство внутренней среды организма, обеспечивая нормальную и разностороннюю жизнедеятельность; 5) отсутствие болезни, болезненных состояний, либо болезненных изменений; 6) полное физическое и духовное, умственное и социальное благополучие, гармоническое развитие физических и духовных сил организма, принцип его единства, саморегуляции и гармонического взаимодействия всех органов[21]21
  Калью П.И. Сущностная характеристика понятия «здоровье» и некоторые вопросы перестройки здравоохранения: обзорная информация. / П.И. Калью– M.: Наука, 1988. – С. 33–35. (247 с.)


[Закрыть].

В зарубежной научной литературе закрепилась точка зрения А. Кэмпбелл, определяющего здоровье как определенную степень автономности, когда человек адаптирован к постоянно меняющимся условиям жизни и умеет самостоятельно справляться со страхом страдания и смерти[22]22
  Бриджит Т. Право на здоровье. Теория и практика. – М.: Устойчивый мир, 2001. – С. 257 (370 с.).


[Закрыть], а также Г. Сигериста, по мнению которого «здоровым может считаться человек, который отличается гармоничным физическим и умственным развитием и хорошо адаптирован к окружающей его физической и социальной среде. Он полностью реализует свои физические и умственные способности, может приспосабливаться к изменениям в окружающей среде, если они не выходят за пределы нормы, и вносит посильный вклад в благополучие общества, соразмерный с его способностями. Здоровье поэтому не означает просто отсутствие болезней: это нечто положительное, жизнерадостное и охотное выполнение обязанностей, которые жизнь возлагает на человека»[23]23
  Цит. по Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья и его реализация в сфере государственного контроля за качеством товаров и услуг. – С. 10.


[Закрыть].

Е.В. Воронцова, разделяя такую научную точку зрения, отмечает, что важна социальная составляющая здоровья, а не только медико-биологическая. Только в этом случае общество и государство обратит внимание на социально-экономическое состояние и сможет принять адекватные меры, направленные на охрану здоровья человека[24]24
  Там же. – С. 19.


[Закрыть]. В пункте 16 ст. 2 Устава Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) содержится следующее определение: «здоровье – это состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов»[25]25
  World health organization, w.h.o. constitution, in basic documents of the world health organization (37th ed. 1992); see also un doc. a/conf. 32/8.


[Закрыть].

Разделяя мнение исследователей, акцентирующих внимание на такой категории, как «социальное благополучие»[26]26
  О содержательном наполнении этой категории см., например: Социальная защита семьи: совершенствование механизма правового регулирования / В.А. Баранов, А.В. Буянова, Н.С. Волкова и др.; под ред. О.Н. Петюковой. М.: Деловой двор, 2015.


[Закрыть], автор отмечает наличие в международных правовых документах понятий «здоровье населения», «здоровье нации», «общественное здоровье»[27]27
  Ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 2. – Ст. 163; Всемирный доклад о состоянии здоровья. 2002. ВОЗ // http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/42510/3/WHR_2002_rus.pdf. (Дата обращения: 07.06.2017 г.).


[Закрыть], под которым понимается «характеристика состояния здоровья членов социальной общности, измеряемая комплексом социально-демографических показателей: рождаемостью, смертностью, средней продолжительностью жизни, заболеваемостью, уровнем физического развития»[28]28
  Всемирный доклад о состоянии здоровья. ВОЗ 2003. // URL: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/42510/3/WHR_2003_rus.pdf (Дата обращения: 07.06.2017 г.).


[Закрыть], что доказывает перенос акцента с индивидуального на общественное здоровье, при невозможности их абсолютного разделения с научной точки зрения. Т.Ю. Холодова отмечает, что главным фактором государственной безопасности является состояние здоровья личности на определенном этапе общественного развития, представляющее собой здоровье нации[29]29
  Холодова Т.Ю. Конституционно-правовое обеспечение прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Холодова Татьяна Юрьевна. – М., 2006. – С. 21. (155 с.)


[Закрыть]. Ю.Д. Сергеев и А.А. Мохов разделяют такое мнение[30]30
  Сергеев Ю.Д., Мохов А.А. Ненадлежащее врачевание: возмещение вреда здоровью и жизни пациента: гражданско-правовые аспекты. / Ю.Д. Сергеев, А.А. Мохов – М.: ГЭОТАР – Медиа, 2007. – 351 с.


[Закрыть].

Исходя из международно-правовой трактовки нормативного содержания категории «здоровье», ст. 2 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[31]31
  Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Российская газета. – 2011. – 23 ноября.


[Закрыть] (далее – Закон об основах охраны здоровья) определяет здоровье как «состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма».

Данное определение получило неоднозначную оценку среди исследователей. Так, одни ученые полагают, что подобное толкование этой категории входит в противоречие с содержанием понятия «изменения состояния организма», определяющегося в п. 17 ст. 2 Устава Всемирной организации здравоохранения как «возникающие в связи с воздействием патогенных и (или) физиологических факторов и требующие оказания медицинской помощи». Е.И. Ращупкина пишет, что «по степени и времени воздействия на человека любых, даже незначительных факторов, можно признать его нездоровым и нуждающимся в оказании медицинской помощи, тем не менее в ряде случаев, даже при наличии некоторых состояний организма, медицинскими документами мы признаем человека «практически здоровым» (например, при стойкой ремиссии хронического заболевания, в ситуации, когда это не является основанием, исключающим допуск к отдельным видам деятельности или некоторые виды дисбактериозов). Таким образом, создается основа для вариабельности действий самой системы здравоохранения в зависимости от изменений воззрений на здоровье граждан, а сам документ утрачивает системный характер»[32]32
  Ращупкина Е.И. К вопросу о некоторых дефинициях Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан Российской Федерации» / Е.И. Ращупкина // Сибирский юридический вестник. – 2012. – № 1 (56). – С. 42.


[Закрыть].

Развивая данный тезис, А.А. Понкина отмечает, что отказ российского законодателя от применения в недавно принятом Законе об основах охраны здоровья таких понятий, как «врачебная ошибка», «дефект медицинской помощи», «халатность при оказании медицинской помощи» (эти понятия не закреплены и в других законодательных актах) влечёт недостаточную эффективность правовых механизмов предотвращения причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан при оказании им медицинской помощи, а также механизмов, обеспечивающих возмещение причиненного вреда. Такая позиция отечественного законодателя представляет собой уход от решения комплекса серьезных социальных и правовых проблем негативных последствий для граждан, общества и государства от дефектов медицинской помощи, в том числе от врачебных ошибок[33]33
  Понкина А.А. Право на безопасную медицинскую помощь: конституционно-правовой аспект / А.А. Понкина // Право и современные государства. – 2012. – № 6. – С. 31–37.


[Закрыть].

Другие исследователи, наоборот, полагают определение права на охрану здоровья, содержащееся в Законе об основах охраны здоровья граждан наиболее удачным. Е.В. Воронцова приводит в обоснование этого тезиса следующие доводы: 1) оно является нормативным, что исключает различные его толкования и проблемы при применении; 2) в определении перечислены все содержательные составляющие определяемого понятия; 3) охрана здоровья представлена в виде «системы», соотносящейся с определенным уровнем государственно-правового развития; 4) перечислены обязанные субъекты реализации права на охрану здоровья (органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные организации, должностные лица и отдельные граждане); 5) определены цели мероприятий, составляющих содержание категории «охрана здоровья», и трактуемые как профилактические мероприятия по предотвращению заболеваний, сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи[34]34
  Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья и его реализация в сфере государственного контроля за качеством товаров и услуг. – С. 42–43.


[Закрыть].

Исходя из приведенного анализа доктринальных положений, следует признать, что, как бы нам не хотелось, создать единое правовое определение «здоровье» не представляется возможным в силу различного регулирования этого понятия в сферах частного и публичного права, как на международном уровне, так и на национальном (внутригосударственном).

Такие же сложности возникают с правовой категорией «право на охрану здоровья». В юридической литературе нет единства среди исследователей по вопросу о правомерности ее использования при определении правовой сущности неотъемлемого права человека на собственное и общественное здоровье.

В международных актах в исследуемой области отсутствует подобный термин, в этих актах присутствует категория «право на здоровье», как универсальное понятие. Отсюда следует вывод о производности используемого в России понятия «право на охрану здоровья» как одной из составляющих «права на здоровье». Кроме того, в научной литературе принято использовать и такие схожие по звучанию, но не по смыслу юридической доктрины понятия, как «защита здоровья», «укрепление здоровья», «обеспечение основных предпосылок здоровья».

В научной среде получило распространение мнение, что формулировки действующего российского законодательства и используемая в них терминология не соответствуют ведущим международно-правовым положениям, касающимся здоровья, а также не отражают реального современного содержания основного права человека в области здоровья[35]35
  Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья. – С. 32. См. подробнее: Беляков А.В. Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения: монография. / А.В. Беляков – М.: Юстицинформ, 2015. – 131 с.; Беляков А.В. Международно-правовые проблемы обеспечения здравоохранения: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Беляков Антон Владимирович – М., 2009. – 182 с.; Шленева Е.В. Конституционное право на охрану здоровья в Российской Федерации: дисс. … канд. юрид. наук.: 12.00.02 / Шленева Елена Викторовна – М., 2004. – 186 с.; Борисова-Жарова В.Г. Международно-правовые основы обеспечения права человека на здоровье: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.10 / Борисова-Жарова Виктория Геннадиевна. – М., 2008. – 175 с., Понкина А.А. Право на безопасную медицинскую помощь: дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Понкина Александра Александровна – М., 2013. – 211 с. и др.


[Закрыть].

Ш.Р. Долаев отмечает, что для зарубежной правовой доктрины характерно включение в содержание «право на охрану здоровья» оказание медицинской помощи не только медицинским персоналом, но и не имеющими профессионального медицинского образования субъектами права, а также профилактические меры, любые формы патронажа, оказание услуг в хосписах, администрирование и финансирование соответствующих институтов и т. д.[36]36
  См. подробнее: Долаев Ш.Р. Прогресс в медицине и проблемы защиты прав человека: дис… канд. юрид. наук: 12.00.10 / Долаев Шамиль Русланович – М., 2004. – 176 с.


[Закрыть]

Право на охрану здоровья представляет собой систему различного рода мероприятий, целью которых является обеспечение индивидуального и общественного здоровья, не ограничиваясь только оказанием медицинской помощи со стороны государственных и муниципальных учреждений[37]37
  Childress, J.F. A Right to Health Care? // Jornal of Medicine and Philosophy (JMP). – 1979. – Vol. 4. – № 2. – Р. 132–137; Leenen, H.J.J. and A.C. Zonneveld, Handboek geiondheidsrechl, Deel 2, Geiondheidsiorg en rechl Handbook Health Care Law, Part 2, Health Care and the Law., Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1996; Leenen, H.J.J., Hundboek geiondheidsrechl, Dee / 1, Rechten van mensen in de geiondheidsiorg Handbook Health Care Law, Part 1, People's Rights in Public Health Care., Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1994.


[Закрыть]. Так, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), выделяя три уровня охраны здоровья. При этом она обращает внимание на то, что только второй и третий уровни представляют собой профессиональную медицинскую помощь, основанную на применении высоких технологий. В то же время первый уровень включает, в том числе и помощь матерям и детям, предотвращение и контроль эндемических заболеваний, основных инфекционных заболеваний, которые предполагают целый ряд социально-экономических мер со стороны государства (пропаганда здорового образа жизни, создание здоровой окружающей среды, адекватных современным реалиям условий труда, улучшение питания и санитарных условий проживание незащищенных в социальном плане индивидов, находящихся на территории государства, т. е. создание «основных предпосылок здоровья»)[38]38
  Всемирная Организация Здравоохранения (ВОЗ) Навыки, необходимые для здоровья. Образование в области здоровья, основанное на привитии жизненных навыков (ООЗОПЖН), – важный компонент доброжелательной к ребенку / укрепляющей здоровье школы // URL: http://www.who.int/school_youth_health/media/sch_skills4health_russian.pdf (Дата обращения: 07.06.2017 г.).


[Закрыть].

Практически все международно-правовые акты в исследуемой области не содержат унифицированной нормы «охрана здоровья». Так, ст. 11 Европейской социальной хартии в содержание данной категории включает «предупреждение по возможности причин заболеваний; создание консультативных и просветительских учреждений, содействующих укреплению здоровья населения и развитию индивидуальной ответственности людей за свое здоровье; предотвращение по возможности эпидемических и других заболеваний, а также несчастных случаев»[39]39
  Европейская социальная хартия (пересмотренная) (принята в г. Страсбурге 03 мая 1996 г.) (ETS № 163) // Бюллетень международных договоров. – 2010. – № 4. – С. 17–67.


[Закрыть]. В этой статье нет норм, регулирующих право на медицинскую помощь, хотя правила ее предоставления, как разновидности социальной помощи, предусмотрено в ст. 13 Хартии. Государства обязуются обеспечить бесплатную медицинскую помощь наименее защищенным в экономическом плане индивидам.

В Хартии Европейского Союза об основных правах охрана здоровья трактуется не только как «право на доступ к системе профилактических мер в сфере здравоохранения, но и право пользоваться предоставляемой государством медицинской помощью»[40]40
  Хартия Европейского Союза об основных правах: Комментарий / Под ред. С.Ю. Кашкина. – М.: Юриспруденция, 2001. – 204 с.


[Закрыть]. В отличие от Европейской социальной хартии здесь речь идет не о комплексе общественных и социальных мер, а о субъективном праве индивида. Реализация этого права ставится международными правовыми актами в зависимость от существования в государстве «надлежащей системы здравоохранения», которой признается общедоступная «государственная система, позволяющая оказывать необходимую медицинскую помощь всему населению и обеспечивающая профилактику и диагностику заболеваний; специальные меры по защите здоровья матерей, детей и престарелых; общие меры, направленные на борьбу с алкоголизмом и наркоманией, контроль за качеством продуктов питания и состоянием окружающей среды»[41]41
  Гомьен Д., Зваак Л., Харрис Д. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. Перевод с английского / Гомьен Д., Зваак Л., Харрис Д.; Науч. ред.: Архипова Л.Б. – М.: Изд-во МНИМП, 1998. – С. 515–516; Воронцова Е.В. Конституционное право на охрану здоровья. – С. 39.


[Закрыть].