Текст книги "Стратегия долгосрочного процветания"

10. О структуре книги

Первые главы книги посвящены обоснованию рекомендаций по повышению эффективности обороны, безопасности и правосудия. То есть ключевых гарантий свободы и частной собственности.

Далее следуют рекомендации по защите бизнеса от регулятивного давления и предложения по изменениям налоговой системы, необходимые для усиления гарантий частной собственности.

Следующая группа глав описывает проблемы возвращения ответственности и ресурсов семье и обществу для заботы о нетрудоспособных бедных, для финансирования образования, культуры и здравоохранения.

Завершающие главы посвящены проблемам политической реализуемости реформ, окну возможностей, рискам столкновения формальных институтов, вводимых в ходе реформ, с неформальными и т. д.

* * *

Настоящая книга – результат работы многих людей: авторов и доброжелательных критиков, помощников. Давать рекомендации – дело куда более сложное и рискованное, чем описывать недостатки уже существующих и действующих институтов.

Авторы хотели бы поблагодарить коллег и друзей, без помощи которых мы не смогли бы выполнить эту работу при всех сохраняющихся ее недостатках и ошибках, за которые мы несем полную ответственность.

Мы благодарны семейству Сокол, семейству Фарбер, Асе Энтовой, Виталию Вовнобою за всестороннюю помощь и поддержку. Мы постарались учесть замечания Йехошуа Сокола, Сергея Агабекова, Виктора Березина, Авигдора Джардени и других коллег.

Если бы мы искали набор проработанных мер и лучших практик, которые вдохновляют каждого из участников проекта, публикацию можно было смело отложить на неопределенно долгий срок. Поэтому мы решили включать в книгу даже заведомо спорные материалы, но делаем здесь следующую оговорку о личной ответственности за каждую из данных рекомендаций.

Таковую несут в полном объеме лишь авторы соответствующей главы, которые указаны в начале книги. Даже соавторы главы могут сделать оговорку в конце главы о том, что не поддерживают часть рекомендаций, включенных в главу ради повышения ее качества и расширения спектра обсуждаемых мер. В ряде случаев авторы других глав также пожелали обозначить свое несогласие в конце особенно спорных глав.

Таким образом, соавторы книги совершенно не обязательно согласны со всеми остальными рекомендациями, кроме их собственных, данными в книге. Они лишь не возражают против того, чтобы их вклад соседствовал с вкладом соавторов, чье мнение они уважают, но не обязаны разделять и поддерживать. Ответственность за подбор материалов и их содержание несет К. Яновский, как один из научных редакторов и составитель данной книги.

Государство, которое служит и защищает

Глава 1. Основная функция или место армии при ограниченном правительстве и свободном обществе

С древнейших времен функция обороны была, бесспорно, главной обязанностью государства. Даже в тоталитарных странах военная слабость угрожала правителю потерей всего.

Для государства современного, ограниченного тем или иным видом конституции, ситуация тем более очевидна. Защищенный собственник быстро богатеет, вызывая зависть отсталых соседей и желание ограбить. Как мы уже писали в четвертой главе первой книги, посвященной вызовам терроризма, насильственное перераспределение – столь же древний способ получения дохода, богатства, сколь и упорный труд [Hirshleifer, 2001; Smith, 1776; в русском издании Смит, 2007, с. 539, 652].

В декларации независимости США и без того достаточно автономные в смысле обороны колонии (будущие штаты, обладавшие традицией собирать, снаряжать и вооружать свое ополчение) в числе претензий к британской короне акцентируют «недопоставку блага “закон и порядок”». Именно к этому типу нарушений относится и конфликт по поводу представительства – налогообложения. Однако и здесь мы видим обвинения в том, что армия вместо защиты колоний используется им в ущерб, а власти вместо защиты от дикарей подстрекают последних к насилию против законопослушных налогоплательщиков.

…желать способствовать счастью или только стараться предотвращать зло.

В. Гумбольдт[31]31
  Гумбольдт о выборе целей и функций государства [Гумбольдт, 2009, с. 20].


[Закрыть]

Вопреки сложившимся стереотипам, деньгами генералы, за редкими исключениями, отнюдь не избалованы. Особенно в старых демократиях. Избиратель-налогоплательщик прижимист. Без внятной, осознанной необходимости выделять деньги на военные расходы он не склонен. Избиратель – клиент бюджета предпочитает поддерживать совсем иные направления расходов.

При этом главные проблемы военных в современных демократиях связаны, как представляется, не с недостатком финансирования армии. Проблема в приоритете этого финансирования. Есть и совсем новое явление – за эффективное применение оружия офицера ждет наказание с вероятностью едва ли не большей, чем ранее награда.

Весьма вероятно, что снижение приоритетности расходов, новая военная юстиция и падение доли обороны в о бщих расходах государства – процессы взаимосвязанные. Их общий корень – новое соотношение сил в политике, обусловленное растущей долей избирателей, зависящих от бюджета.

Вводя экономическую терминологию, можно сказать, что поставка качественного «чистого общественного блага “оборона”[32]32
  К ним относят оборону, безопасность, правосудие, полезность которых сопоставима для каждого члена общества и расходы на которые не увеличиваются при присоединении к обществу нового гражданина.


[Закрыть]», похоже, плохо совместима с регулярной и приоритетной по объему поставкой «смешанных общественных благ»[33]33
  Образование, здравоохранение, инфраструктура, помощь бедным и проч. Отметим, что эти блага традиционно поставляются как частным коммерческим способом (кроме помощи бедным), так и частной благотворительностью. Развернуто приведенная ниже аргументация, а также дополнительные материалы, включая результаты статистического анализа, представлены в докладе с тем же, что и настоящая статья, названием (далее – Доклад) http://instecontransit.ru/proekty/institucionalnye-ogranicheniya-sovremennogo-ekonomicheskogo-rosta/materialy-ko-vtoromu-izdaniyu-knigi/ (проекты – Институциональные ограничения современного экономического роста – материалы ко второму изданию книги).


[Закрыть].

Соотношение расходов государства на чистые и смешанные общественные блага отражает принципиальный выбор его функций. Ряд исследователей-историков отметили в своих работах долгосрочную тенденцию снижения доли оборонных трат в общих расходах государства [Eloranta, 2004]. Подчеркивается связь этой тенденции с расширением избирательного права вообще [Aidt et al, 2006] и с распространением его на женщин в частности [Funk, Gathmann, 2006].

Политическое представительство групп, требовавших перераспределения богатства в обществе в свою пользу, стало заметным фактором снижения доли военных расходов в общих тратах расширенного правительства. Левые (социалистические) партии как правило открыто провозглашали армию («милитаризм») своим врагом [Либкнехт, 1907]. Отказ заметной части социал-демократов от крайне антивоенной позиции на время Первой мировой войны вызвал ожесточенную критику радикалов. Руководство партий, не вставших в жесткую оппозицию повышению военных расходов в военное время, третировались радикалами как предатели [Ленин, 1915].

Впрочем, как показала дальнейшая практика СССР, подобная позиция вполне может исходить не из общего пацифизма, а из желания поражения тому конкретному правительству, которое не контролируется радикалами.

Первоначально бюрократия, как достаточно консервативная корпорация, отнеслась к требованиям социалистов настороженно. Однако совпадение требований социалистов и интересов бюрократии, не связанной с военным бюджетом, было слишком очевидным, чтобы долго его игнорировать. «Забота» о каждом гражданине «от колыбели до могилы» представлялась куда более привлекательной перспективой, нежели обслуживание отдельных (пускай и крупных, как строительство Панамского канала [Fitzgerald, 1915]) проектов. Она давала шанс использовать современный экономический рост [Kuznetc, 1966] для наращивания доли государства в экономике. Сохранение государства как военизированной структуры с функциями «ночного сторожа» сильно осложнило бы решение этой задачи.

Возможности расширения расходов на смешанные общественные блага при этом ограничены, как показал опыт последнего столетия, примерно пятьюдесятью процентами валового внутреннего продукта страны (военные расходы редко превышали 5 % в мирное время). Расширение же полномочий по осуществлению «заботы о человеке» практически не ограничено.

Для лиц, принимающих решения в демократических странах, антивоенные мантры давно перестали резать слух. Однако почему «война – это не решение?» Действительно ли война не бывает решением, причем для страны, подвергшейся нападению, очевидно, единственным?

Почему «в ядерной войне не может быть победителей», когда очевидно, что может? Пример Хиросимы и Нагасак и, отстроенных на прежнем месте, доказывает, что пропуск ограниченного числа ударов не обрекает страну на гибель.

Наличие же заведомо превосходящего ядерного потенциала, позволяющего решительному правительству полностью уничтожить врага, и не один раз, скорее всего, предотвратит войну (опыт «холодной войны»). В худшем случае – позволит выиграть ее и при ядерном сценарии [Kroenig, 2018[34]34
  Данный автор объясняет разумность поддержания ракетно-ядерного потенциала на уровне, заведомо превышающем нужды гарантированного уничтожения врага тем, что такое превосходство сообщает властям также и решимость применить его. Вывод очевидно справедливый для эпохи «холодной войны» и несколько излишне оптимистичный для наших дней применительно к старым демократиям.


[Закрыть]; Socol, Yanovskiy, Bronshtein, 2012].

Почему нужны высокоточные системы не наряду с установками залпового огня, а вместо них? Почему недорогое нападение неприемлемо, а дорогая оборона терпима? Кому сегодня выгодны сокращения ядерных вооружений.

Иными словами, каковы причины исторически нового явления в военной политике демократических государств? Речь идет об устойчивом отклонении выбираемых стратегий поставки чистого общественного блага «оборона» от оптимальных.

В последние десятилетия появились странные нормы военной юстиции. Нормы, делающие победу для военного едва ли не рискованнее поражения.

Технически количество убитых вражеских военных связано в зависимости от выбранной врагом позиции с большим или меньшим количеством жертв среди гражданского населения [Яновский, 2009]. Последние же сегодня легко могут интерпретироваться как жертвы военных преступлений.

Можно подумать, что речь идет о некоем новом моральном стандарте, спрос на который возник после ужасов Второй мировой войны. Однако очевидно, что при применении новых норм и подходов еще до завершения Второй мировой войны неминуемо изменились бы и ход и итоги этой войны [Keiler, 2009; Walzer, 2009; Walzer, 1977]. Невозможно было бы победить нацистскую Германию, гарантировав врагу безнаказанное использование тактики «живого щита», да еще и наказывая своих офицеров и генералов за последствия применения такой тактики врагом.

Историческим фактом является принятие под непосредственным впечатлением от войны Четвертой Женевской конвенции от 12 августа 1949 года о защите гражданского населения во время войны. Однако она никак не препятствовала уничтожению врага ВМЕСТЕ с живым щитом и однозначно возлагала ответственность за жизни гражданских на сторону, применяющую живой щит для обороны, а не на атакующую сторону[35]35
  См. статьи 5, 27, 28 (гласящие в частности: «Присутствие покровительствуемого лица в каких-либо пунктах или районах не может быть использовано для защиты этих мест от военных операций»), 29 («Находящаяся в конфликте сторона, во власти которой находятся покровительствуемые лица, ответственна за обращение своих представителей с покровительствуемыми лицами, причем это не снимает личной ответственности с этих представителей»). Выделение авторов. https://www.icrc.org/rus/resources/documents/misc/geneva-convention-4.htm


[Закрыть].

«Мораль», которая устанавливает приоритет жизни врага и лояльного врагу населения перед жизнями собственных военных и гражданского населения, весьма сомнительна. Это «мораль» наказания за успех. Так что такое «моральное» объяснение вызывает куда больше вопросов, нежели дает ответов.

Проекты по развитию дорогостоящих оборонительных систем еще в период между мировыми войнами вызывали повышенный интерес военных бюрократов. Исторически, как правило, эффективность подобных проектов оказывалась невысокой. Причем цепочка дорогостоящих провалов уходит в глубину веков. Эффектным напоминанием о подобном провале служит, в частности, Великая Китайская стена. Эффективность великолепных линий обороны Франции, Бельгии и Чехословакии, построенных перед Второй мировой войной, оказалась примерно на том же уровне.

Инвестиции в такие проекты сигнализировали как своим офицерам, так и лидерам потенциального противника об отказе от инициативы, неготовности к наступательным действиям. Отсутствие политической воли атаковать в случае Бельгии и Чехословакии привело к провалу даже в организации минимальной обороны. Дорогие укрепления были сданы без ожесточенного сопротивления в Бельгии (см., например [Dunstan, 2005]) и совсем без боя в Чехословакии.

Рассмотрим пример израильской системы «Железный купол» («кипат барзель», английское название Iron Dome, софинансируемой США). Стоимость ракеты-перехватчика даже при снижении издержек в массовом производстве все еще оценивается примерно в 40 тысяч долларов[36]36
  http://www.jewishvirtuallibrary.org/israel-missile-defense-systems


[Закрыть]. Первоначально цена ракеты доходила до 100 тысяч долларов[37]37
  http://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1000953639 (иврит); http://www.heritage.org/defense/report/israel-and-the-iron-dome-system-lesson-the-united-states (англ.)


[Закрыть]. Цена сбиваемого снаряда «кассам» полукустарного производства – в десятки раз ниже.

Рекламируемые системы противоракетной обороны оправдываются странным для экономиста бюрократическим аргументом: стоимость оборонительных систем много ниже, чем ценностей, сберегаемых ею [Spring, Bendikova, 2011]. Не говоря уже о человеческих жизнях. Однако экономическая наука требует сравнения с наилучшими альтернативными вариантами сбережения жизней и имущества, среди которых атаки на врага с помощью тяжелых бомб, ракет и систем залпового огня, не говоря уже об оккупации вражеской территории, не рассматриваются. Причины понятны из предыдущего параграфа. Военный бюрократ максимизирует ресурсы под своим контролем и минимизирует риски для своей карьеры.

Нацеленность на оборону означает, что потенциальный противник в лучшем случае понесет большие потери и не сможет продвинуться в глубь территории. Нацеленность (подтвержденная использованием наступательной стратегии в прошлом и подготовкой средств для наступления в настоящем) на победу, то есть на полное поражение противника, когда тот не в состоянии далее оказывать сопротивление [определение К. Клаузевица, 1832/1994, с. 59], означает, что агрессор и его союзники будут уничтожены, территории, используемые ими (государство-агрессор), оккупированы. Сдерживающий эффект первого варианта несопоставим со сдерживающим эффектом второго. Даже если месяц (год) наступления обойдется дороже месяца (года) обороны (плюс инвестиции в «неприступные» укрепления) в десять раз, сдерживающий эффект, страх перед победителем, который отсрочит на поколения следующую попытку атаковать, скорее всего окупит такую стратегию.

Расползание ядерных технологий по странам с нестабильными режимами наблюдается в течение десятилетий. Крах в долгосрочном периоде усилий по нераспространению сегодня представляется почти неизбежным. В связи с этим перспектива военного конфликта между «старой» богатой ядерной державой и «новой» и относительно бедной выглядит вполне реальной [Socol, et аl. 2012]. Сокращение ядерных потенциалов в такой ситуации выгодно прежде всего новым ядерным державам. Не говоря уже об усилиях ограничить развитие противоракетных систем ведущих стран. Среди старых ядерных держав есть авторитарные, чья стабильность в долгосрочной перспективе не выглядит гарантированной (пример Китайской Народной Республики [Яновский, Маслов, 2009], к сожалению, не единственный; как минимум, тоже можно сказать об официально объявивших о своем ядерном статусе Индии и Пакистане). Одновременно мы наблюдаем многолетние упорные усилия внешнеполитического ведомства США по наложению все новых ограничений на развитие стратегических вооружений собственной страны. Такова же позиция администрации президента Б. Обамы, направленная на сокращение возможностей ядерных сил США [NPR report, 2010]. На этом фоне позиция России, по крайней мере на словах акцентирующей свое право на нанесение первым ядерного удара[38]38
  Официальный текст российской военной доктрины http://news.kremlin.ru/ref_notes/461, параграф 22 резервирует право Президента Российской Федерации одобрять использование ядерного оружия первыми «в случае агрессии… когда под угрозу поставлено само существование государства».


[Закрыть], выглядит рациональной[39]39
  С военной точки зрения в данном случае мы не говорим о рациональности возможных поводов, что связано с субъективным фактором политической власти, а не с инструментом ядерного оружия как таковым.


[Закрыть].

Данные, которыми мы располагаем, показывают, что, по всей видимости, в мирное время военные расходы почти никогда не поражали воображения. Обычно они составляли порядка 2-4% ВВП[40]40
  Следует, правда, оговориться, что эта категория без очень серьезных проблем применима только для свободной экономики. Есть основания полагать, что эта доля была примерно такой же и до периода, по которому существует более или менее надежная статистика и парламентский контроль над доходами – расходами правительства.


[Закрыть], или до 20-30 % расходов расширенного правительства (до распространения института всеобщего избирательного права). В военное время естественно происходил резкий рост расходов, иногда – в десятки раз.

В периоды мировых войн вовлеченные в наиболее интенсивные боевые действия державы расходовали на войну порядка 30 и более процентов ВВП и не менее 70 % расходов расширенного правительства[41]41
  Страны, которые действительно вели войны, расплачивались потом по военным долгам. Эти выплаты могли увеличивать нагрузку на бюджет примерно вдвое. Однако даже с учетом этой статьи государственные расходы «укладывались» в 10% ВВП, а военные – в 4-7% (например, Великобритании).


[Закрыть].

После Второй мировой войны уровень нагрузки на экономику порядка 2-4% сохраняется. После завершения холодной войны происходит падение нагрузки оборонных расходов на экономику демократических стран. Иногда до уровня в 1-2,5 % ВВП и даже ниже (пример Канады).

Несколько особняком стоят США и Израиль. США до Первой мировой войны, будучи защищены океанами от потенциальных агрессоров, тратили на оборону обычно в пределах 0,5-1,5 % ВВП. Порог в 10 % «пробивается» только в ходе гражданской войны и в следующий раз – к концу Первой мировой. В ходе и после Второй мировой войны США превращаются в крупнейшую военную державу, предоставляющую защиту и помощь десяткам младших партнеров по разным коалициям. Это естественно сказывается на военном бремени – аномально высоком 5-10 % ВВП до окончания холодной войны и 3-5% ВВП после холодной войны (включая, однако, период войн в Ираке и Афганистане).

Другой страной с «аномальными» военными расходами является Израиль. Там они составляли в относительно мирное время от 10-15 до 20-25 % ВВП. В военные годы расходы на армию также пробивали потолок в 30 % ВВП. По окончании холодной войны остаются на уровне 5,6–8,5 % ВВП (SIPRI Data base).

Обращая внимание на финансирование конкретных военных программ в конкретных странах, сыгравших ключевую роль (или способных сыграть таковую), не может не броситься в глаза невероятная популярность пацифизма и готовности отказываться от минимального разумного военного бремени. При этом общее бремя государственных расходов растет повсеместно [Tanzi, Schuknecht, 2000; Cardoso, 2010; Voegeli, 2010].

Отказ британских избирателей всерьез финансировать флот и авиацию поставил страну на край катастрофы в 1940 году [Смит, 2003][42]42
  Автор отмечает, что в ходе переговоров о сокращении флотов командование Британского флота в 1921 году опасалось больше не партнеров-соперников, а правительства Ллойд-Джорджа – «первостроителя» социального государства в Англии и его левых политических союзников. Выбирая между военными и социальными расходами под бременем военных долгов (свыше 130 % ВВП; причем рост продолжился до уровня свыше 180 % ВВП в 1923 году, см.: http://www.ukpublicspending.co.uk/debt_brief.php), правительство решительно пожертвовало флотом и гарантиями безопасности для послевоенного поколения британцев.


[Закрыть]. Отказ финского избирателя финансировать строительство несравнимо более скромных, нежели «линия Мажино» укреплений на Карельском перешейке [Маннергейм, 1999], был оплачен дорогой ценой – потерями десятков тысяч жизней, переселением значительной части населения страны.

Провалы и серьезные ошибки в подготовке к войне естественно не локализуемы периодом после введения всеобщего избирательного права. Однако феномен снижения обороноспособности на фоне масштабного наращивания государственных расходов – явление относительно новое со времен культового строительства в древних деспотиях. Для рыночных демократий, чья история разделена на период цензовой демократии налогоплательщика и период всеобщего избирательного права, сравнение статуса и боеспособности вооруженных сил в эти эпохи представляется весьма многообещающей задачей.

Р. Барро [Barro, 1987] рассматривает несколько параметров государственного бюджета Великобритании. Мы остановимся на оборонных расходах, доминирующей расходной статье (с учетом обслуживания военных долгов) за период 1701 – 1918 годов и на бюджетном дефиците.

Первое, что бросается в глаза, – сравнительно скромные размеры британских оборонных расходов не только в мирное время (порядка 0,5 % ВНП), но даже и в большинство военных лет, не считая беспрецедентного военного бремени Великой войны (Первой мировой).

В табл. 1 статьи Барро [Barro, 1987, с. 227] приведены рассчитанные пиковые значения расходов. Война за испанское наследство–5,1 % ВНП (1707) при средних за период–2,3 %; войны 1740-1748 (за австрийское наследство и др.) –57 % в 1748-м и 3,3 % соответственно. Семилетняя война в Европе и в Америке потребовала среднего напряжения на уровне 9,6 % ВНП с пиком в 16,1 % ВНП в 1761 году. Война за независимость с американскими колонистами обошлась уже существенно дешевле–9,8 % пиковое значение 1782 года при 4,9 % ВНП в среднем за период 1775-1783 годов. Войны против французской республики и наполеоновские войны (1793 – 1815) стоили в среднем 5,2 % ВНП при 9,8 % пиковых расходов в 1814 году. Крымская война (1854–1856) уложилась в 0,7 % в среднем, без пиков. Бурская война 1899-1902 годов–2,5 % (2,7 %–пик в 1901-м).

Великая война (Первая мировая) потребовала и великих жертв, в том числе экономических–49,3 % ВНП (!) в 1916-м при среднем показателе 37,7 % за 1914-1918 годы.

Наиболее важными и интересными являются данные по государственному долгу, отражающему и состояние дефицита. Заметен очевидный долгосрочный тренд к повышению дефицита с 1701-го (25 % ВНП) до середины 1830-х (175 %) и последующее длительное снижение размера долга со второй половины 1830-го до 1913 года снова к уровню 25 % ВНП [Barro, 1987, график 8]. Тренд собственно бюджетного дефицита два с лишним столетия «прижимается» к нулевой отметке с заметным ростом в периоды войн.

При этом характерно, что полуолигархический с элементами авторитаризма и политической конкуренции режим до Великой реформы воевал заметно чаще, чем правительство при классической цензовой демократии (1833-1918). При обоих режимах голосующие собственники не были склонны к существенным тратам и балансировали бюджет. В классический период демократии налогоплательщика, который очевидно не оказался пацифистом, но и в войны вступал осторожно, сочетает нулевой дефицит и снижающийся государственный долг. Постепенное расширение избирательного права к началу Первой мировой войны почти до всеобщего мужского (1884-1885) подготовило политическую базу для дальнейших событий.