Текст книги "Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России"

Глава 5. Территории опережающего социально-экономического развития

В.Ю. Лукьянова, заведующий лабораторией правового мониторинга и социологии права, кандидат философских наук (ИЗиСП)

29 декабря 2014 г. был принят и 28 марта 2015 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»[122]122
  СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 26.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 473-ФЗ), направленный на создание правовых основ государственной поддержки опережающего социально-экономического развития регионов Российской Федерации. И в первую очередь – Дальневосточного региона[123]123
  На это указывают положения ч. 1 ст. 35 Федерального закона № 473-ФЗ, в соответствии с которыми в течение трех лет со дня вступления в силу этого Федерального закона территории опережающего социально-экономического развития могут создаваться на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, а также на территориях моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением, включенных в перечень, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. № 1398-р.


[Закрыть].

Как известно, несмотря на мощную ресурсную базу[124]124
  Дальний Восток является крупнейшим золотоносным районом России, а также поставщиком алмазов, топливно-энергетических, лесных ресурсов. Среди рудных минеральных ресурсов региона выделяются олово (на территории региона расположены два оловорудных района – в Якутии и Магаданской области, а также в отрогах Сихотэ-Алиня), ртуть (Пламенное и Западно-Полярное месторождения на Чукотке, месторождения на Корякском нагорье на северо-востоке Якутии и в Хабаровском крае), графит, свинцово-цинковые руды. Среди неметаллических минеральных ресурсов заметно Якутское месторождение поваренной соли. См. подробнее: Экономическая география России: учебное пособие: в 3-х т. Т. 3. М., 1995. С. 32–36.


[Закрыть] и выгодное экономико-географическое и геостратегическое положение (соседство с такими странами, как Китай, Япония, Южная Корея, США, выход портов на широтные транспортные системы и др.), Дальний Восток является одним из проблемных регионов Российской Федерации. Так, по данным Росстата[125]125
  См.: Официальный сайт Федеральной службы государственной статистки http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/


[Закрыть], совокупный объем валового регионального продукта, произведенного на территории Дальневосточного федерального округа в 2014 г., равнялся 5,45 % от всероссийского показателя, при этом его население от общей численности населения страны составляло 4,2 %. Здесь производится лишь 3 % продукции национальной обрабатывающей промышленности, а удельный вес инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, оказанных услуг организаций также существенно ниже среднего по стране. И это при том, что площадь федерального округа в общей площади страны составляет 36 %. Сложившаяся ситуация обусловлена различными факторами – экологическими, природно-климатическими[126]126
  Взаимодействие разнородных блоков земной коры, различных воздушных масс, холодных и теплых морских течений определяет пестроту и своеобразие природных условий. Климат Дальневосточного региона, в частности, обусловлен совмещением континентальных и морских воздушных масс умеренных широт. Зима на Дальнем Востоке очень суровая и сухая. На северо-востоке холодный континентальный воздух Восточной Сибири вступает во взаимодействие с относительно теплым морским воздухом. В результате этого возникают циклоны, с которыми связано большое количество осадков. Летом воздушные потоки устремляются со стороны Тихого океана. Морские воздушные массы сходятся с континентальными, вследствие чего на всей территории Дальнего Востока летом идут муссонные дожди. В результате крупнейшая дальневосточная река Амур и ее притоки разливаются не весной, а летом, порождая катастрофические наводнения, что делает регион не очень комфортным для проживания. Не делает проживание более комфортным и высокий уровень сейсмической активности в регионе: Дальневосточный регион находится в зоне взаимодействия крупных литосферных плит, подвижки которых продолжаются, порождая интенсивные землетрясения и моретрясения, а также активный вулканизм. См. подробно: Экономическая география России: учебное пособие: в 3-х т. Т. 3. М., 1995. С. 32–46.


[Закрыть], инфраструктурными[127]127
  Так, например, плотность железных дорог на территории Дальневосточного региона в 3,6 раза ниже, чем в среднем по России, а в Чукотском автономном округе, Камчатском крае и в Магаданской области железные дороги отсутствуют. Основные транспортные артерии макрорегиона – Транссибирская и Байкало-Амурская железнодорожные магистрали требуют усиления, поскольку до 90 % их участков работают с критическим уровнем загрузки, прежде всего на подходах к морским портам. См.: Подраздел 3 раздела I Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г. № 480 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2007 (в ред. от 13 сентября 2016 г.).


[Закрыть]. Не менее значимыми являются факторы политико-управленческого характера, которые определяют цикличность развития Дальневосточного региона. Причем исследователи подчеркивают экзогенность этой цикличности, ее преимущественно внерегиональную обусловленность, в рамках которой «главной движущей силой дальневосточных циклов выступает российское государство, его центральная власть»[128]128
  См.: Киреев А.А. Проблема цикличности в истории российского Дальнего Востока: некоторые замечания / В кн.: В зеркале Перестройки: к осмыслению российской трансформации: сб. науч. ст. Владивосток, 2015. С. 27–32.


[Закрыть].

Как известно, на протяжении практически всего советского периода истории нашего государства система управления региональной экономикой, в том числе и экономикой Дальневосточного региона, строилась на отраслевом уровне по отраслевому принципу без учета того, что экономика каждого региона представляет собой воспроизводственную систему со свойственными только ей закономерностями[129]129
  См. подробнее: Маршалова А.С., Новоселов А.С. Основы теории регионального воспроизводства. М.: ОАО «Издательство «Экономика» 1998; Коваленко С.Г. Советская экономическая модернизация на Дальнем Востоке в эпоху перестройки: замысел и результат // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 37. С. 12–21; Лаврентьев А.В. Социально-экономическое развитие советского Дальнего Востока в ходе реализации программно-целевой стратегии периода «Перестройки» (вторая половина 80-х гг. XX в. – 1991 г.) // Территория новых возможностей. 2009. № 3 (3) С. 57–66.


[Закрыть]. Не принимался во внимание и тот факт, что региональные пропорции формируются прежде всего под влиянием интересов субъектов регионального воспроизводственного процесса. Поэтому направления развития регионов определяли органы отраслевого управления, которые выделяли соответствующие ресурсы, распределяя их между производственной и социальной сферами, что не позволяло обеспечивать сбалансированность региональной экономики, в том числе и экономики Дальнего Востока. Комплексные планы социально-экономического развития регионов, призванные согласовывать отраслевые и региональные интересы, эту функцию не выполняли, поскольку, по мнению А.С. Маршаловой и А.С. Новоселова, на самом деле представляли собой «лишь механический свод отраслевых разработок» и не отражали требуемых внутренних пропорций региональной системы.

Вместе с тем нельзя не признать, что попытки изменить данную ситуацию предпринимались неоднократно. Одна из них, самая значимая, связана с проводившейся в Советском Союзе в 1950–1960-е гг. реформой системы управления экономическим развитием, направленной в первую очередь на преодоление «многочисленных ведомственных барьеров, мешающих дальнейшему развитию специализации, кооперирования в промышленности, наиболее полному использованию имеющихся резервов»[130]130
  См.: Закон СССР от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». Преамбула // Ведомости ВС СССР. 1957. № 11. Ст. 275.


[Закрыть]. Основополагающим актом, заложившим фундамент этой реформы стал Закон СССР от 10 мая 1957 г. «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством» (далее – Закон 1957 г.), которым был провозглашен переход к преимущественно территориальному принципу управления промышленностью и строительством. Предусматривалось образование нескольких типов экономических районов[131]131
  В частности, были выделены основные экономические районы СССР, под которыми понимались объективно сложившиеся хозяйственно-территориальные территории Советского Союза, характеризующиеся определенной специализацией в системе народного хозяйства СССР и своим комплексным развитием, но не имевшие единого аппарата государственного управления и потому служившие «лишь делу планирования народного хозяйства страны в территориальном разрезе», экономические административные районы, которые изначально включали какую-либо административно-территориальную единицу (область, край, автономную республику, город или союзную республику в целом). Их отличительной чертой являлось наличие единого аппарата государственного управления в виде совета народного хозяйства (совнархоза), а также производственной базы в пределах данного экономического административного района, позволяющей совнархозу самостоятельно осуществлять производственно-хозяйственную деятельность, руководить подчиненной промышленностью и строительством. См.: Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов / под ред. К.С. Юдельсона. М., 1959; Федоров И.Л. Правовое положение советов народного хозяйства. М., 1960.


[Закрыть] и создание территориальных органов государственного управления промышленностью и строительством в виде советов народного хозяйства этих районов. Также в рамках данной реорганизации было практически полностью устранено деление промышленности на общесоюзную, союзно-республиканскую, республиканскую и местную. Предприятия союзно-республиканского подчинения были переданы в ведение совнархозов, а предприятия местного подчинения – в ведение местных Советов[132]132
  См.: Тихомиров Ю.А. Местные Советы и совнархозы (взаимоотношения местных Советов с совнархозами и подведомственными им предприятиями и организациями). М.: Государственное издательство юридической литературы. 1959.


[Закрыть]. Предполагалось, что это позволит, с одной стороны, улучшить использование местных ресурсов для решения общегосударственных задач, а с другой стороны, создать благоприятные возможности для комплексного развития хозяйства на соответствующей территории.

Правовое положение совнархоза как коллегиального многоотраслевого органа, выполняющего функции управления промышленными предприятиями и организациями союзно-республиканского подчинения, определялось Конституцией СССР (ст. 88-а) и Законом 1957 г., согласно которым совнархоз подчинялся непосредственно Совету Министров соответствующей союзной республики (ст. 88-а Конституции СССР), в то же время ст. 68 Конституции устанавливала, что Совет Министров Союза ССР осуществляет руководство советами народного хозяйства экономических административных районов через советы министров союзных республик, которым непосредственно была подчинена вся деятельность совнархозов. Президиум Верховного Совета СССР Указом от 5 июля 1960 г. внес дополнения в Закон 1957 г., установив, что, если в республике образован республиканский совнархоз, то совнархозы экономических административных районов в своей деятельности подчиняются как Совету Министров республики, так и республиканскому совнархозу, который, в свою очередь, непосредственно подчинялся Совету Министров союзной республики. Таким образом, совнархоз выполнял функции управления предприятиями и организациями в условиях своеобразного двойного подчинения по вертикали: Совету Министров союзной республики, а через него – Совету Министров СССР, причем в одних союзных республиках между этими органами и совнархозом не было никаких инстанций, а в других, в том числе и в РСФСР, имелись общереспубликанские совнархозы. Также характерной особенностью положения совнархозов, отмечаемой исследователями[133]133
  См.: Ямпольская Ц.А., Лужин А.В., Приблуда А.С. Правовые вопросы организации и деятельности совнархозов. М., 1961. С. 37.


[Закрыть], являлась связь с общесоюзными промышленными министерствами и отдельными непромышленными министерствами, поскольку в соответствии с Законом 1957 г. совнархозам были подчинены предприятия этих министерств по спискам, утвержденным Советом Министров СССР.

Компетенция совнархозов в общем виде определялась Конституцией СССР, устанавливавшей, что совнархозы «руководят порученными им отраслями хозяйственной деятельности», т. е. промышленностью и строительством. Круг их деятельности предусматривался положением о совнархозе, закреплявшем их права и обязанности в области планирования, капитального строительства, материально-технического снабжения, финансирования и кредитования, труда и заработной платы.

При этом совнархозы выполняли не только функции оперативного управления, но и «координировали с Советом Министров АССР, исполкомом Совета депутатов трудящихся работу по комплексному развитию хозяйства, использованию сырьевой и энергетической базы, осуществлению кооперированных поставок, а также организовывали другие необходимые связи между предприятиями и организациями совнархоза и предприятиями и организациями союзного, республиканского и местного подчинения»[134]134
  См.: Положение о совете народного хозяйства экономического административного района, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 26 сентября 1957 г. № 1150.


[Закрыть].

Интерес вызывает и вопрос взаимоотношений совнархозов, которые являлись органами управления республиканского значения, и местными Советами депутатов трудящихся, представлявшими собой местные органы государственной власти. Такие взаимоотношения складывались в основном в связи с производственно-финансовой деятельностью предприятий и организаций, жилищным и культурно-бытовым строительством, коммунально-бытовым обслуживанием населения, обеспечением законности. Исследователи[135]135
  См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Указ. соч.; Хангельдыев Б.Б. К вопросу о правовых формах взаимоотношений местных Советов с предприятиями и организациями, подчиненными совнархозам // Советское государство и право. 1958. № 5.


[Закрыть] отмечали: несмотря на то, что субъекты указанных правоотношений (совнархозы и местные Советы) не были подчинены один другому, бóльшая часть указанных правоотношений возникала в рамках правового института контроля и наблюдения советских органов за находящимися на их территории предприятиями и организациями. Кроме того, на совнархозы возлагалась обязанность докладывать исполкомам соответствующих Советов о хозяйственной деятельности подведомственных совнархозу предприятий и организаций. Иначе говоря, именно местные Советы играли организующую и координирующую роль во взаимоотношениях исполкомов с совнархозами.

Однако резкий переход к управлению по территориальному принципу существенно осложнил проведение единой экономической и научно-технической политики, привел к разрыву между отраслевым и территориальным разделением труда, в результате чего нарушились сложившиеся межрайонные отраслевые связи, усилились элементы автаркии. Вследствие этого уже в конце 1960 – начале 1970-х гг. позитивный потенциал хозяйственной реформы стал исчерпываться, народное хозяйство возвращалось к традиционным источникам экономического роста за счет топливно-энергетического и военно-промышленного комплексов, а управление им – к не менее традиционному отраслевому принципу построения.

Еще одна попытка повысить эффективность индустриального развития региона Дальнего Востока была предпринята во второй половине 80-х гг. XX в., во времена перестройки. В августе 1987 г. ЦК КПСС и Советом Министров СССР была принята Долговременная государственная программа комплексного развития производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года, утвержденная постановлением ЦК КПСС, Совмина СССР от 19 августа 1987 г. № 958 «О комплексном развитии производительных сил Дальневосточного экономического района, Бурятской АССР и Читинской области на период до 2000 года»[136]136
  Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], основными целями которой были провозглашены:

– создание на Дальнем Востоке высокоэффективного народнохозяйственного комплекса, располагающего собственной крупной ресурсной и научно-производственной базой, оптимальной структурой экономики, развитой социальной сферой и органически включенного в систему общесоюзного и международного разделения труда, повышение роли региона в народнохозяйственном комплексе страны;

– формирование на территории Бурятской АССР и Читинской области на основе рационального использования имеющихся там природных ресурсов и внедрения передовой техники и технологии региональных народнохозяйственных комплексов областного уровня с более совершенной структурой экономики, развитой социальной сферой и эффективными экономическими связями с народнохозяйственными комплексами других районов страны.

Достичь этих целей предполагалось посредством двукратного увеличения объемов финансирования региона, а также более активного его вовлечения во внешнеэкономическую деятельность: в 12-й пятилетке и в 1991–2000 гг. объемы экспорта из региона должны были увеличиться в 3–3,2 раза за счет «углубления экономической интеграции и кооперации с социалистическими странами Юго-Восточной Азии, развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона и Республикой Куба, … расширения равноправного и взаимовыгодного сотрудничества с Китайской Народной Республикой». При этом стратегическим направлением в создании экспортного потенциала виделось «внедрение новых прогрессивных форм внешнеэкономической деятельности, эффективное и рациональное использование природных ресурсов, коренное совершенствование товарной структуры экспорта за счет значительного увеличения доли продукции глубокой переработки, готовых изделий высокого качества и повышения конкурентоспособности».

Следует отметить, что и в этом случае реформирование системы управления социально-экономическим комплексом Дальневосточного региона стало одним из элементов более глобальной реформы – экономической реформы, радикализм которой с точки зрения народнохозяйственного комплекса Союза ССР заключался в ориентации экономики на повышение эффективности функционирования ее основного звена – предприятия. Планировалось расширение прав предприятий, в том числе и при осуществлении внешнеэкономической деятельности, уточнение компетенции министерств и иных органов управления, внедрение экономических рычагов управления и самоуправления предприятий. Так, например, Законом СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421-1 «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»[137]137
  Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 270.


[Закрыть] (ст. 4) ядром формирования и функционирования общесоюзного рынка признавалась самостоятельность предприятий, объединений, организаций и индивидуальных товаропроизводителей. В свою очередь постановлением Совета Министров СССР от 2 декабря 1988 г. № 1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций» (далее – постановление № 1405)[138]138
  СП СССР. 1989. № 2. Ст. 7.


[Закрыть] предусматривалась необходимость кардинальной демократизации порядка предоставления права непосредственного осуществления экспортно-импортных операций (включая рынки капиталистических и развивающихся стран). С этой целью правом непосредственного осуществления экспортно-импортных операций наделялись все предприятия, объединения, производственные кооперативы и иные организации, продукция (работы, услуги) которых обладали конкурентоспособностью на внешнем рынке. При этом субъекты экономической деятельности могли осуществлять экспортно-импортные операции непосредственно, создавая для этого при необходимости хозрасчетные внешнеторговые фирмы, или на договорной основе через другие внешнеэкономические организации, руководствуясь при этом достижением наилучших условий экспорта и импорта, валютной самоокупаемости и самофинансирования и исходя из того, что государство по их обязательствам не отвечает. В то же время правом осуществлять инвестиции на территории СССР были наделены и иностранные инвесторы (юридические лица и граждане)[139]139
  См.: Указ Президента СССР от 26 октября 1990 г. № УП-942 «Об иностранных инвестициях в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 44. Ст. 944.


[Закрыть]. Такое инвестирование могло осуществляться путем: долевого участия в предприятиях, организуемых совместно с советскими юридическими лицами и гражданами; приобретения имущества, акций и других ценных бумаг; приобретения самостоятельно или с участием советских юридических лиц и граждан прав пользования землей и других имущественных прав, в том числе прав на долгосрочную аренду, в соответствии с законодательством Союза ССР, союзных и автономных республик.

Еще одним направлением данной реформы стало создание свободных экономических зон, которые рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. Предполагалось, что создаваться такие зоны будут в регионах с развитым научно-техническим потенциалом, в первую очередь – в Дальневосточном регионе, на что прямо указывают положения абз. 6 п. 35 и п. 37 постановления № 1405. По форме они должны были быть зонами свободного предпринимательства, территориями с высокой концентрацией совместных предприятий, на которых наукоемкая продукция создается на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Одной из важных особенностей правового режима осуществления экономической деятельности в этих зонах было предоставление совместным предприятиям Дальневосточного региона налоговых каникул – такие предприятия должны были освобождаться от уплаты налога на прибыль в течение первых трех лет с момента получения объявленной прибыли.

Исследователи[140]140
  См., например: Коваленко С.Г. Советская экономическая модернизация на Дальнем Востоке в эпоху перестройки: замысел и результат // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. № 37. С. 12–21; Лаврентьев А.В. Указ. соч.; Воробьев С.Ф., Иванчиков А.Г. Концептуальные вопросы развития внешнеэкономических связей ДВЭР // Социально-экономическое развитие Дальнего Востока: новые явления, проблемы: пути перестройки: материалы научных докладов. 1991; Панкевич И.Н. Экономика Сахалинской области в условиях перехода к рыночным отношениям (Сахалинская зона свободного предпринимательства и ее судьба). Южно-Сахалинск, 1992; и др.


[Закрыть] отмечают, что в силу ряда причин как объективного, так и субъективного свойства союзная программа создания свободных экономических зон (СЭЗ) реализована не была. Поэтому наряду с актами союзного законодательства на рубеже 1980-х – 1990-х гг. ряд актов, регламентирующих вопросы создания территорий с особым режимом осуществления экономической деятельности, был принят и органами государственной власти РСФСР. В их числе можно упомянуть постановление Верховного Совета РСФСР от 14 июля 1990 г. «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», во исполнение которого местными органами власти в Приморском и Хабаровском краях, Амурской, Сахалинской и Камчатской областях, а также Якутской АССР и Еврейской АО были разработаны предложения о создании на их территориях более 20 свободных зон, включая:

– девять зон концессионного характера, предусматривающих создание совместных предприятий по добыче и переработке минерально-сырьевых ресурсов;

– три территориально-административные зоны, имеющие специфику национального или географического характера и определенную политическую направленность;

– две научно-технические зоны, создание на базе разработок научных центров Дальнего Востока;

– одну промышленно-отраслевую зону совместного предпринимательства, сформированную на базе прибрежных производств и перерабатывающих судов бассейнового производственного объединения «Дальрыба»;

– три портово-таможенные зоны и шесть промышленно-экономических зон.

Для координации деятельности региональной и местной власти было предложено формирование координационного центра. На основе этих предложений Верховным Советом РСФСР было принято решение о создании на Дальнем Востоке четырех свободных экономических зон:

– «Находка», включающая в себя территории г. Находки и Партизанского района Приморского края (создана постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1990 г.);

– «Даурия» (Читинская область создана распоряжением Верховного Совета РСФСР от 25 мая 1991 г. № 1332-1);

– «Сахалин» (создана постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 мая 1991 г. № 1343-1);

– «ЕВА» (Еврейская автономная область, статус предоставлен постановлением Верховного Совета РСФСР от 13 сентября 1990 г. № 165-1 и распоряжением Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1991 г.).

Целями создания каждой из этих свободных зон были провозглашены ускорение решения задач социально-экономического развития соответствующего субъекта РСФСР, вовлечение в хозяйственный оборот дополнительных природно-экономических ресурсов и комплексное их освоение, расширение производства конкурентоспособной на мировом рынке, высококачественной импортозамещающей продукции потребительского и производственного назначения, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, расширение трансконтинентального транзита на основе обеспечения развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, увеличения экспортных возможностей региона и Российской Федерации в целом. Несмотря на то что по каждой СЭЗ было утверждено отдельное положение, спектр предоставляемых субъектам экономической деятельности льгот быт практически одинаков и распространялся он преимущественно на предприятия с иностранным участием.

Принятые решения в известной степени способствовали притоку в свободные зоны иностранного капитала и созданию на территории соответствующих субъектов Российской Федерации ряда совместных предприятий. Однако эти решения не стали органичной частью и действенным инструментом перевода российской экономики на рыночные рельсы. Более того, в середине 90-х гг. «маятник качнулся в другую сторону» – была предпринята попытка перехода на новую модель развития Дальневосточного региона без гарантий государственного патронажа в полном объеме, что привело к возникновению своеобразного экономического барьера на западной границе региона и вытеснению предприятий региона с внутреннего рынка не только бывших союзных республик стран СНГ, но и остальной России. И этот барьер, как свидетельствуют приведенные в начале настоящего параграфа данные государственной статистики, не преодолен и по сей день. Таким образом, к началу XXI в. на Дальнем Востоке сложилось относительное равновесие общего спроса и предложения, когда около 75 % производимого продукта реализуется на внутрирегиональном рынке, 10 % – на внутреннем рынке России и стран СНГ и 15 % – на внешнем рынке, в основном в странах АТР. При этом внутренний рынок региона весьма узок как для сырья, так и для продукции обрабатывающей промышленности. Сужающийся внутрирегиональный спрос обусловил формирование в 1990-е гг. «наклонного коридора стабильного спада» со среднегодовым темпом 5 %, что означает угрозу коллапса регионального производства. Спад экономики дополнялся оттоком населения. Таким образом, в новый век российский Дальний Восток вошел с моделью функционирования и развития региона, которая имеет серьезные изъяны, не обеспечивая в перспективе эффективной динамики социальной и экономической системы[141]141
  См. подробнее: Стратегия и проблемы устойчивого развития России в XXI веке / под ред. А.Г. Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, М.М. Циканова, Е.С. Шопхоева. М., 2002. С. 324–328.


[Закрыть].

В последние годы на федеральном уровне предпринимается ряд шагов, нацеленных на исправление сложившейся ситуации. Одним из них стало принятие Федерального закона № 473-ФЗ. Согласно этому законодательному акту государственная поддержка российского Дальнего Востока осуществляется путем создания территорий опережающего социально-экономического развития (далее – ТОР), на которых, как предполагается, ускорение социально-экономического развития, привлечение инвестиций будет являться следствием установления особых правовых режимов осуществления предпринимательской и иной деятельности. Основные черты этого особого правового режима следующие:

1. Правовой статус лиц, осуществляющих управление ТОР. В соответствии с нормами Федерального закона № 473-ФЗ, иных законодательных и подзаконных актов к числу лиц, осуществляющих управление ТОР, относятся:

– уполномоченный федеральный орган и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы контроля за уплатой страховых взносов;

– органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

– наблюдательный совет ТОР;

– управляющая компания.

На таких ТОР, создаваемых в Дальневосточном регионе, функции уполномоченного органа выполняет Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития России). К полномочиям указанного Министерства относятся:

– выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры ТОР, за исключением объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V классов опасности, иных объектов, определенных Правительством Российской Федерации;

– согласование схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, в котором создается или функционирует ТОР, согласование документации по планировке ТОР для размещения объектов капитального строительства регионального значения в границах муниципальных образований, в которых расположена ТОР, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

– утверждение проекта планировки ТОР в целях ее комплексного развития;

– утверждение порядка ведения реестра резидентов, состава сведений, содержащихся в реестре резидентов, а также порядка представления в органы государственной власти, в том числе налоговые органы, в орган или органы местного самоуправления, в соответствии с их полномочиями документов, подтверждающих статус резидента ТОР;

– контроль за выполнением резидентом ТОР соглашения об осуществлении деятельности;

– контроль за деятельностью управляющей компании и ее дочернего общества;

– согласование документов территориального планирования муниципальных образований, в границах которых расположена ТОР, а также правил землепользования и застройки;

– предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности и расположенных на ТОР, а также принятие решения о резервировании земель и принудительном отчуждении земельных участков (изъятии земельных участков) для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры ТОР. Характерно, что земельные участки, зарезервированные в целях размещения объектов развития инфраструктуры ТОР, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством;

– установление сервитутов в отношении земельных участков в целях размещения объектов инфраструктуры ТОР. Следует отметить, что публичный сервитут определяется на основании заявления лица, реализующего деятельность, для обеспечения которой устанавливается сервитут, т. е. организации, осуществляющей строительство и (или) эксплуатацию объектов инфраструктуры ТОР. Сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, устанавливается на основании соглашения, заключаемого в порядке, определенном Земельным кодексом Российской Федерации. Установление сервитута в целях размещения объектов инфраструктуры ТОР осуществляется без проведения общественных слушаний;

– иные предусмотренные законодательством полномочия. В частности, именно данное Министерство представляет в Правительство Российской Федерации предложение о создании ТОР и в случае положительного решения заключает соглашение о создании ТОР с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования или исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, на территориях которых создается ТОР. Оно же представляет в Правительство Российской Федерации предложения об изменении границ ТОР, а также о досрочном прекращении функционирования ТОР в случаях и по основаниям, определенным законодательством Российской Федерации; осуществляет научное, методическое и организационно-распорядительное руководство деятельностью, направленной на создание и обеспечение функционирования ТОР, – разрабатывает формы типовых документов, критерии и методики оценки заявок лиц, претендующих на получение статуса резидента ТОР, определяет обязательные требования, предъявляемые к таким заявкам, и т. д.

Что касается иных федеральных органов исполнительной власти, а также органов Фонда социального страхования Российской Федерации, то они на ТОР осуществляют полномочия, возложенные на них законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе их конституирующими, непосредственно или через специально созданные, в том числе на ТОР, подразделения федеральных органов исполнительной власти, территориальные органы ФСС России, уполномоченные:

– в сфере внутренних дел;

– на осуществление функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

– на осуществление надзора и контроля в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности;

– на осуществление функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и иных обязательных платежей;

– на осуществление государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств;

– в области таможенного дела;

– на осуществление функций по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка;

– на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

– на осуществление федерального государственного строительного надзора;

– на осуществление функций по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

И если такие специальные подразделения созданы, то осуществление на ТОР полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов Фонда социального страхования РФ иными подразделениями не допускается.

Порядок создания и функционирования этих специально созданных подразделений и территориальных органов устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти и Фондом социального страхования РФ по согласованию с Минвостокразвития России.

Осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления возложенных на них полномочий на ТОР существенно ограничивается вследствие того, что ряд таких полномочий, например мероприятия в сфере энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, законодательством Российской Федерации в области осуществления ТОР экономической деятельности отнесен к полномочиям иных субъектов управления – уполномоченного федерального органа, управляющей компании и т. д.

Наблюдательный совет ТОР создается в целях координации деятельности и контроля за выполнением соглашения о создании ТОР, содействия в реализации проектов резидентов ТОР, проектов иных инвесторов, оценки эффективности функционирования ТОР, а также рассмотрения и утверждения перспективных планов развития ТОР, осуществления контроля за реализацией этих планов. Соответственно, он включает в себя представителей Минвостокразвития России, иных федеральных органов государственной власти, в первую очередь органов прокуратуры, ФМС России и ФТС России (в случае, если на ТОР предусмотрена процедура свободной таможенной зоны), представителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, иных государственных органов и исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, а также управляющей компании. Кроме того, в состав наблюдательного совета могут включаться представители территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов и территориальных объединений работодателей с правом принимать участие в решении вопросов о доле иностранных работников, привлекаемых резидентом ТОР. Общая численность наблюдательного совета ТОР не должна превышать 10 человек.