Текст книги "Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России"

Глава 3. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ

В.А. Селезнев, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса, кандидат экономических наук (ИЗиСП)

Эффективность реализации государственной политики в сфере социально-экономического развития во многом определяется оптимальной организацией взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти на основе четкого распределения компетенции между ними. В связи с этим Ю.А. Тихомиров в комплексном исследовании вопросов теории и практики компетенции выделяет следующие «компетенционные элементы: а) нормативно установленные цели, б) предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, в) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий. Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение»[45]45
  Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55–56.


[Закрыть].

Региональные органы исполнительной власти в системном единстве с их федеральными подразделениями в субъектах РФ составляют самостоятельную ветвь исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Это предопределяет субординацию, т. е. подчиненность региональных органов исполнительной власти федеральным, четкое разграничение полномочий между ними по вертикали, компетентность, урегулированность процедуры разрешения коллизий, ответственность исполнительных органов власти субъектов перед федеральными органами[46]46
  См. подробнее: Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010.


[Закрыть].

Основополагающее значение для системного регулирования исполнительной власти имеют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы о системе и структуре исполнительных органов государственной власти и схеме управления субъектом РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ объединены общими целями, задачами и принципами деятельности. В зависимости от характера компетенции, организационного построения осуществляется их дифференциация в системе органов исполнительной власти субъекта РФ. Как отмечает И.В. Михеева, региональные органы исполнительной власти «не имеют функциональной видовой разграниченности системы» и являются, как правило, многофункциональными[47]47
  См.: Михеева И.В. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: разрешительные функции и государственные услуги // Право. 2013. № 3. С. 51.


[Закрыть].

Компетенция органов государственной власти субъектов РФ распределяется на основе разграничения предметов ведения. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ (далее – субъекты ДФО), осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Договорное изменение предметов ведения и полномочий представляет собой, как отмечает Л.В. Андриченко, «не учредительную, а технико-юридическую процедуру, направленную на перераспределение уже установленной компетенции (полномочий, но не предметов ведения) в отношении конкретного субъекта РФ. Разграничение же есть прежде всего уточнение универсальной границы между полномочиями органов власти разного уровня, и эта граница должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным законом»[48]48
  Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти: монография / А.Е. Постников, Л.В. Андриченко, А.Е. Помазанский и др. М., 2015. С. 80.


[Закрыть].

Полномочия органов государственной власти субъектов ДФО, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ)[49]49
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть], другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами указанных субъектов. В связи с совершенствованием разграничения полномочий между уровнями публичной власти принят ряд федеральных законов о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации[50]50
  К ним относятся: Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 10; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 21; Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5084; Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 428-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий в сфере социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации» // СЗ РФ. 2014. № 52 (ч. 1). Ст. 7539.


[Закрыть]. Таким образом, урегулированы правовые формы и процедуры определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (по предметам ведения Российской Федерации[51]51
  Указанные полномочия определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.


[Закрыть], совместного ведения[52]52
  Указанные полномочия определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.


[Закрыть], ведения субъектов Российской Федерации[53]53
  Указанные полномочия определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.


[Закрыть]), принципы дополнительной корректировки уровня их реализации, порядок финансирования и взаимодействия федеральных и региональных органов в процессе их реализации.

На основе нормативно закрепленного механизма разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ фактически сформирована система государственного управления, опирающаяся на современные конструкции стратегического планирования и управления по результатам, действующая в увязке с процесами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода[54]54
  См.: Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти: монография / А.Е. Постников, Л.В. Андриченко, А.Е. Помазанский и др. М., 2015. С. 83–84.


[Закрыть]. Государственное управление, как указывает Ю.А. Тихомиров, «несет основную публичную нагрузку, обеспечивая устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц – в широком смысле, а также безопасность страны»[55]55
  См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 13.


[Закрыть]. В настоящей главе рассмотрены полномочия органов государственной власти субъектов ДФО в сфере стратегического планирования социально-экономического развития региона.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ, устанавливающей основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, указанный орган разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии. В частности, формирует для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта; обеспечивает исполнение бюджета субъекта и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта для представления их высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта. Кроме того, указанный орган осуществляет возложенные на него полномочия, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ). Следует отметить, что формулировки отдельных полномочий указанных органов, содержащиеся в ст. 5 данного Закона, нуждаются в уточнении. В частности, в п. 2 указанной статьи предусмотрено установление требований к содержанию документов стратегического планирования, разрабатываемых в субъектах, к порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению) с учетом положений названного Федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов РФ. Вместе с тем в п. 6 данной статьи предусмотрено установление порядка осуществления стратегического планирования в субъектах в соответствии с нормативными правовыми актами, указанными в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ[56]56
  В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ правовое регулирование стратегического планирования основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.


[Закрыть].

Таким образом, исходя из смыслового содержания формулировки названных полномочий, можно полагать, что порядок осуществления стратегического планирования не включает в себя требования к содержанию документов стратегического планирования, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению). Кроме того, перечень нормативных правовых актов, ссылка на которые имеется в п.6 ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ, является шире, чем перечень нормативных правовых актов, указанных в п. 2 этой статьи, так как содержит в том числе муниципальные нормативные правовые акты. В силу определенной значимости порядка осуществления стратегического планирования целесообразным является утверждение данного порядка законом субъекта РФ, что не было предусмотрено в ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ, определяющей основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации[57]57
  Данный вопрос призван урегулировать Федеральный закон от 30 октября 2017 г. № 299-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 45. Ст. 6573.


[Закрыть].

Следует отметить, что рассматриваемое полномочие органов государственной власти субъектов РФ на установление порядка осуществления стратегического планирования не нашло соответствующего закрепления в законах субъектов ДФО о стратегическом планировании. Почти аналогичная ситуация в отношении предусмотренного п. 7 ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ полномочия, связанного с участием в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализуемых на территориях субъектов Российской Федерации, которое нашло соответствующее закрепление только Законе Амурской области от 10 июня 2015 г. № 552-ОЗ «Об отдельных вопросах стратегического планирования в Амурской области»[58]58
  Амурская правда. 2015. № 103.


[Закрыть] (компетенция исполнительных органов государственной власти Амурской области), в Законе Сахалинской области от 17 ноября 2015 г. № 103-ЗО «О стратегическом планировании в Сахалинской области»[59]59
  Губернские ведомости. 2015. № 213(4861).


[Закрыть] (компетенция правительства Сахалинской области).

Установленное п. 1 ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ полномочие органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению приоритетов политики, долгосрочных целей и задач социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации, нашло различное закрепление в соответствующих законах субъектов ДФО за такими участниками стратегического планирования, как высший исполнительный орган субъекта (правительство Камчатского края[60]60
  См.: Пункт 2 ч. 2 ст. 7 Закона Камчатского края от 28 декабря 2015 г. № 735 «Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае» // Официальные ведомости. 2016. № 10–11.


[Закрыть], правительство Сахалинской области[61]61
  См.: Пункт 1 ч. 3 ст. 3 Закона Сахалинской области от 17 ноября 2015 г. № 103-ЗО «О стратегическом планировании в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2015. № 213(4861).


[Закрыть], администрация Приморского края[62]62
  См.: Пункт 1 ст. 8 Закона Приморского края от 2 декабря 2015 № 732-КЗ «О стратегическом планировании в Приморском крае» // Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2015. № 141. С. 73–89.


[Закрыть]), руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта (губернатор Хабаровского края[63]63
  См.: Пункт 2 ч. 1 ст. 4 Закона Хабаровского края от 29 июля 2015 г. № 96 «О стратегическом планировании в Хабаровском крае» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2015. № 7 (ч. I).


[Закрыть], губернатор Амурской области[64]64
  См.: Пункт 1 ст. 4 Закона Амурской области от 10 июня 2015 г. № 552-ОЗ «Об отдельных вопросах стратегического планирования в Амурской области» // Амурская правда. 2015. № 103.


[Закрыть]). В Законе Еврейской автономной области от 28 октября 2015 г. № 792-ОЗ «О стратегическом планировании в Еврейской автономной области»[65]65
  Биробиджанская звезда. 2015. № 80.


[Закрыть] данное полномочие отдельно не прописано с учетом наличия в ст. 4 указанного Закона соответствующих общих формулировок об осуществлении участниками стратегического планирования иных полномочий в сфере стратегического планирования согласно указанным в ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ нормативным правовым актам, определяющим правовое регулирование стратегического планирования.

В целях эффективного решения задач стратегического планирования полномочия, установленные Федеральным законом № 172-ФЗ, должны найти дальнейшее закрепление в соответствующих нормативных правовых актах субъектов РФ. В большинстве субъектов ДФО приняты законы о стратегическом планировании. Однако в данных нормативных правовых актах не проработаны с должной детализацией положения об осуществлении стратегического планирования на уровне субъекта РФ. Как следует из преамбулы Закона Сахалинской области от 17 ноября 2015 г. № 103-ЗО «О стратегическом планировании в Сахалинской области»[66]66
  Губернские ведомости. 2015. № 213(4861).


[Закрыть], указанный Закон определяет полномочия органов государственной власти Сахалинской области в сфере стратегического планирования, устанавливает порядок осуществления стратегического планирования в Сахалинской области. При этом данный нормативный правовой акт не содержит положений, определяющих порядок осуществления стратегического планирования в регионе. Аналогичная ситуация прослеживается в Законе Приморского края от 2 декабря 2015 г. № 732-КЗ «О стратегическом планировании в Приморском крае»[67]67
  Ведомости Законодательного Собрания Приморского края. 2015. № 141. С. 73–89.


[Закрыть]. Не уточнена формулировка предмета правового регулирования в Законе Камчатского края от 28 декабря 2015 г. № 735 «Об отдельных вопросах в сфере стратегического планирования в Камчатском крае»[68]68
  Официальные ведомости. 2016. № 10–11.


[Закрыть]. Полномочия участников стратегического планирования отдельно не конкретизированы в Законе Республики Саха (Якутия) от 26 октября 2016 г. № 1041-V «О стратегическом планировании в Республике Саха (Якутия)»[69]69
  Якутские ведомости. 2016. № 44.


[Закрыть], ч. 3 ст. 4 которого содержит общую формулировку о том, что участники стратегического планирования осуществляют полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, указанными в ч. 1 ст. 2 настоящего Закона[70]70
  При этом ч. 1 указанной статьи дублирует содержание ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ, определяющей правовое регулирование стратегического планирования.


[Закрыть].

В Законе Амурской области от 10 июня 2015 г. № 552-ОЗ «Об отдельных вопросах стратегического планирования в Амурской области»[71]71
  Амурская правда. 2015. № 103.


[Закрыть] содержится ст. 1 «Порядок осуществления стратегического планирования в области», в соответствии с ч. 1 которой стратегическое планирование в области осуществляется на основе согласованного взаимодействия участников стратегического планирования при разработке, корректировке и реализации документов стратегического планирования области в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. Часть 2 указанной статьи содержит перечень документов стратегического планирования. Иных положений о порядке осуществления стратегического планирования данная статья не содержит. Также не прописан четко порядок осуществления стратегического планирования в Законе Хабаровского края от 29 июля 2015 г. № 96 «О стратегическом планировании в Хабаровском крае»[72]72
  Собрание законодательства Хабаровского края. 2015. № 7 (ч. I).


[Закрыть], входящий в соответствии со ст. 1 в предмет регулирования указанного Закона.

Анализ названных региональных законов дает возможность сделать вывод о том, что их содержание в основном ограничивается общими положениями об участниках стратегического планирования, о полномочиях органов государственной власти, документах стратегического планирования, зачастую дублирующими положения Федерального закона № 172-ФЗ. При этом не уделяется должного внимания законодательной регламентации вопросов мониторинга и контроля результатов реализации документов стратегического планирования (данные вопросы регламентируются в отдельных актах высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ[73]73
  Например, в отношении мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития субъектов ДФО: постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 11 января 2016 г. № 2 «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Стратегии социально-экономического развития Республики Саха (Якутия) и плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2016. № 2, 3; постановление Правительства Камчатского края от 5 апреля 2016 г. № 106-П «О разработке, корректировке, об осуществлении мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Камчатского края и плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Камчатского края» // Официальные ведомости. 2016. № 71–73; постановление правительства Магаданской области от 11 декабря 2015 г. № 866-пп «Об утверждении Правил разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Стратегии социально-экономического развития Магаданской области» // Приложение к газете «Магаданская правда». 2015. № 99(20855); постановление Правительства Сахалинской области от 16 февраля 2016 г. № 68 «О Порядке разработки, корректировки, общественного обсуждения, мониторинга и контроля реализации Стратегии социально-экономического развития Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2016. № 75(4963); постановление правительства Еврейской автономной области от 2 июня 2015 г. № 245-пп «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Стратегии социально-экономического развития Еврейской автономной области» // Сетевое издание «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» http://npa79.eao.ru; постановление правительства Чукотского автономного округа от 31 декабря 2015 г. № 675 «Об утверждении Порядка разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Стратегии социально-экономического развития Чукотского автономного округа, плана мероприятий реализации Стратегии социально-экономического развития Чукотского автономного округа» // Ведомости. 2016. № 1 (738).


[Закрыть]), не все полномочия органов государственной власти субъектов РФ раскрываются.

В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено в том числе: определение порядка разработки и корректировки стратегии социально-экономического развития, прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный периоды, утверждение перечня государственных программ субъекта Российской Федерации и порядка их разработки, реализации и оценки их эффективности. При этом указанный Закон предусматривает определение порядка разработки документов стратегического планирования:

– законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации[74]74
  Законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации определяется порядок разработки и корректировки Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.


[Закрыть];

– высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации[75]75
  Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации: определяется порядок разработки и корректировки прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный и среднесрочный период; устанавливаются порядок проведения ежегодной оценки эффективности реализации каждой государственной программы субъекта Российской Федерации и ее критерии; утверждаются перечень государственных программ субъекта Российской Федерации и порядок их разработки, реализации и оценки эффективности.


[Закрыть];

– законодательством субъекта Российской Федерации[76]76
  Законодательством субъекта Российской Федерации определяется: порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты указанного мониторинга; порядок осуществления контроля реализации документов стратегического планирования.


[Закрыть].

Так, например, в соответствии с п. 5 ст. 40 Федерального закона № 172-ФЗ порядок осуществления на уровне субъекта Российской Федерации мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты указанного мониторинга, определяется законодательством субъекта Российской Федерации. Исходя из толкования в широком смысле понятия «законодательство субъекта Российской Федерации» можно заключить, что данный порядок осуществления мониторинга может быть утвержден законом субъекта или нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. В некоторых законах субъектов ДФО статьи, посвященные данным вопросам, содержат соответствующие положения[77]77
  Например, в соответствии с ч. 2 ст. 13 Закона Сахалинской области от 26 октября 2009 г. № 89-ЗО «О системе органов исполнительной власти Сахалинской области» порядок осуществления мониторинга реализации документов стратегического планирования и подготовки документов, в которых отражаются результаты указанного мониторинга, определяется Правительством Сахалинской области. В соответствии с ч. 1 ст. 14 Закона Еврейской автономной области от 28 октября 2015 г. № 792-ОЗ «О стратегическом планировании в Еврейской автономной области» мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования области осуществляются в порядке, установленном правительством области.


[Закрыть]. Вместе с тем следует учесть, что использование в Федеральном законе № 172-ФЗ наряду с указанной формулировкой также формулировки «определяется законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации» дает основание полагать, что в рассматриваемом случае понятие «законодательство субъекта Российской Федерации» применяется в узком смысле, в связи с чем основные вопросы мониторинга реализации документов стратегического планирования должны быть регламентированы на уровне закона субъекта РФ.

Следует отметить, что формулировки некоторых положений федерального законодательства в рассматриваемой сфере не исключали проблем реализации установленных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Так, например, п. «г» ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривалось, что программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) утверждаются законом субъекта Российской Федерации, тогда как согласно ч. 4 ст. 37 Федерального закона № 172-ФЗ государственные программы субъекта Российской Федерации утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации[78]78
  Данный вопрос должен быть урегулирован в соответствии с Федеральным законом от 30 октября 2017 г. № 299-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 45. Ст. 6573.


[Закрыть]. Программы социально-экономического развития утверждены законами ряда субъектов ДФО (Амурской области[79]79
  Закон Амурской области от 13 ноября 2013 г. № 277-ОЗ «Об утверждении Программы социально-экономического развития Амурской области на 2013–2017 годы» // Амурская правда. 2013. 15 ноября. № 215 (постановление, Закон, программа (начало)); Амурская правда. 2013. 16 ноября. № 216 (программа (продолжение)); Амурская правда. 2013. 19 ноября. № 217 (программа (окончание)).


[Закрыть], Сахалинской области[80]80
  Закон Сахалинской области от 27 июля 2011 г. № 85-ЗО «О программе социально-экономического развития Сахалинской области на 2011–2015 годы и на период до 2018 года» // Губернские ведомости. 2011. № 137(3824). (Закон, программа (начало)), Губернские ведомости. 2011. № 142(3829). (программа (окончание), приложения № 1–3).


[Закрыть], Еврейской автономной области[81]81
  Закон Еврейской автономной области от 29 апреля 2009 г. № 546-ОЗ «О Программе «Социально-экономическое развитие Еврейской автономной области на период до 2015 года» // Собрание законодательства Еврейской автономной области. 2009. № 4. Ст. 3318.


[Закрыть]).

При этом следует учесть, что программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не включены в установленный Федеральным законом № 172-ФЗ перечень документов стратегического планирования субъекта. Поэтому их подготовка может оказаться избыточной с учетом применения механизма государственных программ субъектов Российской Федерации, увязывающего в среднесрочном периоде приоритеты социально-экономического развития и процесс бюджетного планирования. Содержащиеся в утвержденных программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации актуальные цели и задачи могут быть включены в стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, мероприятия и необходимые для их реализации финансовые средства – в государственные программы субъектов Российской Федерации. Кроме того, принятие комплексных программ субъектов Российской Федерации, комплексных планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований не исключает дублирования указанных документов с такими документами стратегического планирования, как стратегии социально-экономического развития, государственные программы субъектов, муниципальные программы[82]82
  Планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, принятые в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, принятые в соответствии с основными полномочиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.


[Закрыть].

Во исполнение п. 5 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 13 октября 2017 г. № Пр-2064 для обеспечения устойчивого социально-экономического развития Сахалинской области, достижения значений основных макроэкономических показателей выше среднероссийского уровня к 2025 году, закрепления и привлечения населения на территорию области утвержден Комплексный план социально-экономического развития Сахалинской области[83]83
  Утвержден распоряжением Правительства Сахалинской области от 26 января 2018 г. № 36-р // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть], целью разработки которого является формирование перечня мероприятий, выполнение которых позволит реализовать долгосрочные приоритеты, цели и задачи государственного управления.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации разработан Комплексный план Чукотского автономного округа на основе действующей стратегии социально-экономического развития округа. План рассчитан до 2025 г. и включает в себя три раздела: инвестиционные проекты, которые реализуются на территории добывающими компаниями и государственными корпорациями; проекты и мероприятия, реализуемые в рамках госпрограмм; объекты социальной сферы.

К предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов ДФО относятся цели государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»[84]84
  См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 308 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. I). Ст. 2154.


[Закрыть], достижение которых обеспечивается реализацией государственных программ субъектов макрорегиона. Участие субъектов ДФО в создании и развитии территорий опережающего социально-экономического развития в Дальневосточном федеральном округе предусматривает:

– выполнение обязательств субъектов ДФО по созданию территорий опережающего социально-экономического развития и обеспечению их необходимой инженерной и транспортной инфраструктурой (в соответствии с соглашениями);

– осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на территории опережающего социально-экономического развития в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»[85]85
  СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 26.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 473-ФЗ).

Федеральным законом № 473-ФЗ устанавливаются особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях опережающего социально-экономического развития. На таких территориях в соответствии с решением Правительства Российской Федерации устанавливается особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения в соответствии с Федеральным законом № 473-ФЗ.

Спецификой данных территориальных образований является многоуровневость правового регулирования, гарантирующего взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с установленным разграничением компетенции. При этом актуальной является проблема экстерриториальной компетенции и межуровневого взаимодействия различных органов публичной власти[86]86
  См. подробнее: Некрасов С.И. Экстерриториальная компетенция в территориальной организации публичной власти // Lex russica. 2017. № 1. С. 140–152.


[Закрыть].

Федеральным законом № 473-ФЗ определен правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, цель которого, как и других административно-правовых режимов, применяемых в сфере социально-экономического развития в соответствии с федеральными законами от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[87]87
  СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3127.


[Закрыть] и от 3 декабря 2011 г. № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[88]88
  СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 7070.


[Закрыть], можно сформулировать следующим образом: оптимизация баланса частных и публичных интересов, формирование инфраструктуры инновационной деятельности, определение правового статуса ее объектов и субъектов, формирование системы поддержки, разработки и реализации программ инновационного развития. Введение рассматриваемого административно-правового режима предопределяется исключительными случаями, когда цели общего административного воздействия не могут быть достигнуты в режиме обычного порядка государственного управления и текущего административно-правового регулирования.

Правовая и организационная структура правового режима территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, как и любого административного режима, включает в себя определение: «целей режима; полномочий субъектов, реализующих режим; порядка функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере действия режима; полномочий органов местного самоуправления в сфере режимной организации; специальных полномочий субъектов режимной организации в части нормативного правового регулирования, осуществления контроля и надзора за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим; полномочий непосредственных исполнителей режима; порядка деятельности организаций и поведения граждан в условиях действия режима; потребностей в издании соответствующих нормативных правовых актов; порядка финансирования и компенсации расходов на осуществление режимных мер по вертикали органов исполнительной власти, а также в отношении органов местного самоуправления, организаций, граждан»[89]89
  Ноздрачев А.Ф. Современное содержание понятия «административно-правовой режим» // Журнал российского права. 2017. № 2. С. 98–110.


[Закрыть].

В соответствии с ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 473-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением полномочий, отнесенных указанным Законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, включая организацию и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют региональный государственный контроль (надзор) на территории опережающего социально-экономического развития в отношении резидентов территории опережающего социально-экономического развития. При этом положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[90]90
  СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6249.


[Закрыть] применяются указанными органами с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ст. 24 Федерального закона № 473-ФЗ.

Анализ положений Федерального закона № 473-ФЗ показывает, что в целях обеспечения развития территорий высшим исполнительным органам государственной власти субъектов ДФО предоставлены такие полномочия, как:

– заключение соглашений о создании территории опережающего развития;

– согласование предложений уполномоченного федерального органа о создании территории опережающего развития и об изменении границ территории опережающего развития, которые вносятся в Правительство Российской Федерации уполномоченным федеральным органом;

– разработка и согласование программы развития инвестиционной и предпринимательской деятельности для каждого субъекта ДФО.

Особенности реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ в связи с созданием и функционированием свободного порта Владивосток как совокупности территорий Приморского края, на которых действуют меры государственной поддержки предпринимательской и иной деятельности, устанавливает ст. 15 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»[91]91
  СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4338.


[Закрыть] в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля на территории свободного порта Владивосток. Региональный государственный контроль (надзор) на указанной территории в отношении резидентов порта осуществляют уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) на территории свободного порта Владивосток, с организацией и проведением проверок ею резидентов, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей. В числе целей этого Закона – обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, органов местного самоуправления, общественности, предпринимателей и инвесторов, направленного на развитие свободного порта Владивосток.

Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[92]92
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета)[93]93
  К указанным полномочиям относится решение вопросов, содержащихся в перечне, установленном в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ (за исключением подп. 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32–36, 38–40, 42, 48, 52, 58 и подп. 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору от поселений, входящих в муниципальный район, информации, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) п. 2 настоящей статьи).


[Закрыть], с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Так, например, порядок наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями и прекращения осуществления ими указанных полномочий либо порядок отзыва их, формы взаимоотношений органов государственной власти Республики Саха (Якутия) и органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий устанавливаются Законом Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 г. 41-З № 417-II «О порядке наделения органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями»[94]94
  Якутские ведомости. 2002. № 33.


[Закрыть]. Примерами такого наделения полномочиями являются законы Республики Саха (Якутия) от 26 мая 2010 г. 837-З № 567-IV «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по созданию административных комиссий и определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях»[95]95
  Якутские ведомости. 2010. № 37.


[Закрыть] и от 15 декабря 2010 г. № 639-IV «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства»[96]96
  Якутские ведомости. 2010. № 84.


[Закрыть].

В соответствии с ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве примера такого перераспределения полномочий можно привести Закон Сахалинской области от 28 декабря 2015 г. № 131-ЗО «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Сахалинской области и органами исполнительной власти Сахалинской области»[97]97
  Губернские ведомости. 2015. № 239(4887).


[Закрыть].