Текст книги "Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России"

Анализ компетенционно-функциональной характеристики системы исполнительной власти в субъектах ДФО обусловливает необходимость четкой юридической регламентации полномочий органов исполнительной власти субъектов ДФО как «залог их успешной деятельности. Результат же зависит от последовательной и правильной реализации полномочий»[98]98
  Исполнительная власть в Российской Федерации / под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 33–34.


[Закрыть]. При этом следует эффективно использовать предусмотренные законодательством механизмы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Глава 4. Компетенция органов местного самоуправления на Дальнем Востоке России

С.Б. Нанба, старший научный сотрудник отдела конституционного права, кандидат юридических наук (ИЗиСП)

При определении компетенции того или иного муниципального образования следует исходить прежде всего из численности его населения, демографической структуры, природно-географических и экономических ресурсов, а также объема финансовых средств, которыми может располагать данное муниципальное образование для реализации своих полномочий при условии их обоснованного использования. Важное значение имеет также рациональность организационной структуры, а именно соответствие видов органов местного самоуправления, их внутреннего построения, численного состава, квалификации служащих объему и содержанию компетенции муниципального образования.

И здесь необходимо учитывать системность, взаимозависимость всех этих компонентов. Разработка научно обоснованной типологии муниципальных образований и критериев определения компетенции отдельных типов муниципальных образований до сих пор остается важнейшей задачей науки муниципального права. Закрепленная Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) типологизация муниципальных образований явно недостаточна с точки зрения оптимизации компетенции их отдельных видов.

По состоянию на 1 мая 2017 г. в Российской Федерации насчитывается 22136 муниципальных образований, в Дальневосточном федеральном округе – 1277, из которых – 127 городских поселений, 978 сельских поселений, 60 городских округов, 112 муниципальных районов. Интересно, что муниципальным районом с наименьшим числом жителей в Российской Федерации (683 жителя) является Алеутский район Камчатского края[99]99
  См.: Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации. Данные за 2016 г. – начало 2017 г. Министерства юстиции РФ // Местное право. 2017. № 3–4. С. 51.


[Закрыть]. Что касается изменения состава муниципальных образований, то в Дальневосточном федеральном округе процессы массовых объединений поселений в последние годы менее интенсивны, в отличие от Центрального федерального округа. Территориальная организация местного самоуправления в отдельных субъектах ДФО (например, в Сахалинской области) характеризуется: низкой плотностью населения (плотность проживания сельского населения составляет 0,8 человек на 1 кв. км против значения 2,3 человека на 1 кв. км в среднем по Российской Федерации, т. е. в 2,9 раза ниже среднероссийского показателя); труднодоступностью большинства населенных пунктов; малой протяженностью дорог; общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием составляет всего 20 %. По этому показателю Сахалинская область находится на одном из последних мест в Российской Федерации)[100]100
  См.: Распоряжение Администрации Сахалинской области от 11 июня 2004 г. № 324-ра «О Концепции территориальной организации местного самоуправления в Сахалинской области».


[Закрыть].

Обозначенные выше факторы лежат в основе организации местного самоуправления в Дальневосточном федеральном округе.

В настоящее время в законодательном регулировании вопросов, касающихся организации в развитии местного самоуправления, наблюдаются институциональные изменения. Очередной этап реформы местного самоуправления в Российской Федерации ознаменован последовательным принятием федеральных законов от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ ««О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 136-ФЗ)[101]101
  Российская газета. 2014. № 121. 30 мая.


[Закрыть] и от 29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» (далее – Закон № 485-ФЗ)[102]102
  Российская газета. 2014. № 299. 31 декабря.


[Закрыть]. Изменения коснулись способа формирования органов местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, перечня вопросов местного значения. Ключевой особенностью изменений является расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов, касающихся организации местного самоуправления.

В федеральном законодательстве о местном самоуправлении закреплена модель, позволяющая субъектам Российской Федерации широко использовать возможности по определению компетенции муниципальных образований. Соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ). Теперь благодаря законам субъектов Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации[103]103
  Подробнее об этом см.: Соловьев С.Г. «Институт перераспределения полномочий: «дерзость надежды» или конец российских самоуправленческих иллюзий // Местное право. 2016. № 1; Ежукова О.А. Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3; Нанба С.Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. № 2.


[Закрыть]. Такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее периода действия полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 6.1 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ).

На территории Дальневосточного федерального округа подобные законы приняты в отдельных субъектах. Так, в законе Сахалинской области установлено, что органы исполнительной власти Сахалинской области, уполномоченные Правительством Сахалинской области, наделяются полномочиями органов местного самоуправления по проведению закупок товаров, осуществлению работ, оказанию услуг для обеспечения муниципальных нужд, связанных с оформлением земельных участков, организацией инженерных изысканий, архитектурно-строительным проектированием, строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, в целях реализации вопросов местного значения[104]104
  См.: Закон Сахалинской области от 28 декабря 2015 г. № 131-ЗО «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Сахалинской области и органами исполнительной власти Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2015. № 239(4887). 29 декабря.


[Закрыть]. В Камчатском крае между органами местного самоуправления и органами государственной власти края перераспределяются полномочия органов местного самоуправления в сфере водоснабжения и водоотведения[105]105
  См.: Закон Камчатского края от 30 июля 2015 г. № 660 «О перераспределении отдельных полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае и органами государственной власти Камчатского края» // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. В Приморском крае в целях формирования и развития Владивостокской агломерации перераспределены полномочия органов местного самоуправления городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления и органами государственной власти края, причем перечень переданных полномочий весьма внушительный (21 полномочие)[106]106
  См.: Закон Приморского края от 18 ноября 2014 г. № 497-КЗ (в ред. от 21 июля 2016 г.) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» // Приморская газета. 2014. № 130 (995). 21 ноября. URL: http://www.pravo.gov.ru


[Закрыть].

В результате принятых законов на уровень субъектов Российской Федерации переданы полномочия по решению вопросов местного значения в сфере организации благоустройства, транспортного обслуживания, территориального планирования, водоснабжения и др. Все они относятся к вопросам местного значения, то есть тем, которые по определению должны решаться на местном уровне с учетом мнения граждан и составлять основу местного самоуправления.

В законодательных актах субъектов Российской Федерации содержатся отдельные примеры правового регулирования компетенции муниципальных образований. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) в отличие от федерального регулирования использует словосочетание «компетенция органов местного самоуправления», включая в ее содержание: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью в интересах населения; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего образования, муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; охрана общественного порядка; организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; назначение местных референдумов в порядке, установленном законом; осуществление иных полномочий, предусмотренных законодательством, а также отдельных государственных полномочий, делегированных органами государственной власти Республики Саха (Якутия), с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств[107]107
  См.: Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. от 15 июня 2016 г.) // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

В Уставе Амурской области исключены положения, регламентирующие статус местного самоуправления, и установлено, что законы области предусматривают возможность организации местного самоуправления с учетом национальных, исторических, социально-этнических и других особенностей конкретных административно-территориальных единиц[108]108
  См.: Закон Амурской области от 13 декабря 1995 г. № 40-ОЗ (в ред. от 5 сентября 2016 г.) «Устав (Основной закон) Амурской области» // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

Анализ норм Закона № 131-ФЗ позволяет выделить некоторые формы участия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в установлении компетенции муниципальных образований.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных образований помимо основных полномочий, перечисленных в ст. 17 и других статьях Закона № 131-ФЗ, могут обладать и иными полномочиями, установленными в уставах муниципальных образований. Таким образом, в положениях уставов муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть расширены. Например, к полномочиям органов местного самоуправления отнесены: осуществление деятельности по опеке и попечительству, принятие решений о выборах в органы местного самоуправления муниципального образования; формирование избирательной комиссии муниципального образования в соответствии с законодательством[109]109
  См.: Устав Усть-Камчатского районного муниципального образования Камчатской области от 12 февраля 1998 г. № 58 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть].

Другой формой участия органов местного самоуправления является возможность установления за счет средств бюджета муниципального образования дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия или отсутствия в федеральных законах положений, предусматривающих указанное право. Основными направлениями развития социальной поддержки населения в субъектах Дальневосточного федерального округа являются усиление адресной социальной помощи, обеспечение социальных выплат по принципу «единое окно», по системе активного уведомления населения – работа с категориями граждан, имеющими право на получение помощи[110]110
  См.: Решение Городской думы Петропавловск-Камчатского городского округа Камчатского края от 10 сентября 2015 г. № 354-нд «О программе комплексного социально-экономического развития Петропавловск-Камчатского городского округа на 2015–2019 годы». Изменения и дополнения, принятые Решением Совета народных депутатов Усть-Камчатского районного муниципального образования от 28 июня 2005 г. № 359 // СПС «Консультант Плюс».


[Закрыть]. В Чукотском автономном округе органы местного самоуправления за счет средств местных бюджетов могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки семьям опекунов (попечителей), приемным и патронатным семьям[111]111
  См.: Закон Чукотского автономного округа от 1 марта 2007 г. № 12-ОЗ (в ред. от 25 апреля 2016 г.) «О формах семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и о патронате в Чукотском автономном округе» // Ведомости. 2007. № 8/2 (284/2). 2 марта // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Органы местного самоуправления участвуют в определении компетенции муниципального образования также посредством заключения соглашений. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать подобные соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений. Закон № 131-ФЗ предусматривает возможность осуществления полномочий местной администрации поселений по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения полностью или частично на договорной основе местной администрацией муниципального района (ч. 5 ст. 52 Закона № 131-ФЗ).

Следует отметить, что в законодательстве Приморского края содержится особое условие передачи осуществления части полномочий органов местного самоуправления. Так, установлено, что передаче подлежит часть тех полномочий, которые могут быть реализованы без ущерба для интересов обеих сторон соглашения, исходя из социально-экономических условий и интересов населения соответствующего муниципального образования, из необходимости более эффективного решения вопросов местного значения[112]112
  См.: Решение Думы Дальнереченского муниципального района от 28 апреля 2016 г. № 135 «Об утверждении Положения о порядке заключения соглашений органами местного самоуправления Дальнереченского муниципального района с органами местного самоуправления сельских поселений, входящих в состав Дальнереченского муниципального района о передаче (принятии) части полномочий по решению вопросов местного значения» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Для обсуждения вопроса о целесообразности передачи (принятия) части полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления муниципального района и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, может создаваться комиссия, состоящая из равного количества представителей органов местного самоуправления муниципального района и органов местного самоуправления сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Органы местного самоуправления не вправе передавать полномочия, которые находятся у них в исключительной компетенции, в соответствии с Законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления муниципального образования непосредственно не устанавливают компетенцию, а лишь содействуют ее установлению.

Основу компетенции муниципальных образований составляют вопросы местного значения. Принятием Закона № 136-ФЗ определен новый подход к закреплению вопросов местного значения за сельскими поселениями. Теперь перечни вопросов местного значения сельских и городских поселений различны. Законодатель исходил из реальной возможности реализации вопросов местного значения, в результате осталось 13 таких вопросов вместо 44[113]113
  Местное самоуправление. 2014. № 5 (286). С. 8.


[Закрыть]. Однако есть оговорка, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа вопросов местного значения городских поселений (ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ).

Воспользовавшись данным правом, в субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы. Так, в Камчатском крае за сельскими поселениями уставом муниципального района и уставами сельских поселений закреплены 26 вопросов местного значения городских поселений, среди которых: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения и др.[114]114
  См.: Закон Камчатского края от 1 июля 2014 г. № 472 (в ред. от 27 апреля 2016 г.) «О закреплении отдельных вопросов местного значения городских поселений за сельскими поселениями в Камчатском крае» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть] В Амурской области за сельскими поселениями области помимо вопросов местного значения, отнесенных ч. 3 ст. 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельских поселений, закреплены: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями; организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда; создание условий для жилищного строительства; осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством[115]115
  См.: Закон Амурской области от 3 октября 2014 г. № 413-ОЗ (в ред. от 4 марта 2016 г.) «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями области» // Амурская правда. 2014. № 190. 10 октября.


[Закрыть]. То есть это та категория вопросов, которая исключена Законом № 131-ФЗ из вопросов, входящих в компетенцию сельских поселений.

В обозначенных выше законах не регламентирован порядок, касающийся финансирования полномочий по вопросам реализации передаваемых полномочий по решению вопросов местного значения. Законодатель, возлагая осуществление указанных мероприятий на сельские поселения, переводит их в категорию обязательных к исполнению на соответствующем уровне и за счет средств бюджета сельских поселений. Однако следует учитывать, что оказавшиеся за рамками 13 вопросов местного значения сельских поселений решаются на уровне муниципального района, и бóльшая часть налоговых и неналоговых поступлений в муниципальный бюджет также передана на уровень муниципального района без фактического перераспределения вопросов местного значения. Подобная ситуация противоречит целям Закона № 136-ФЗ, направленным на обеспечение финансовой стабильности сельских поселений, специфики и особенностей жизнедеятельности населения на указанных территориях.

Структура компетенции муниципальных образований помимо вопросов местного значения и полномочий по их осуществлению включает также государственные полномочия. Закон № 131-ФЗ определил основные виды государственных полномочий, в осуществлении которых участвуют органы и должностные лица местного самоуправления: во-первых, это отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом и законом субъектов Российской Федерации (ст. 19); во-вторых, это осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий, реализуемых в следующих формах. К первой относятся полномочия по реализации прав органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1). Ко второй – полномочия по осуществлению иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами (ч. 2 ст. 14.1, 15.1, 16.1). В-третьих, это полномочия по установлению за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия или отсутствия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является одним из основных механизмов взаимодействия органов местного самоуправления и государства. Однако, отмечая положительный опыт передачи полномочий на нижестоящий уровень, следует сказать, что ряд европейских государств соблюдает Рекомендации Комитета министров Совета Европы R (98) 12 от 18 сентября 1998 г., предписывающие государствам сокращать число делегированных полномочий, так как при частой передаче полномочий отсутствует возможность контролировать их своевременное и эффективное исполнение. В продолжение рассматриваемого вопроса нельзя не указать также Рекомендацию Комитета Совета Европы государствам-членам о финансовых средствах местных и региональных властей, определившую, что делегированные задачи – это конечная ответственность за выполнение функций, которая лежит на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти[116]116
  См.: Рекомендация № R (2005) 1 Комитета министров Совета Европы «О финансовых средствах местных и региональных властей» (принята 19 января 2005 г. на 912-м заседании представителей министров) // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Согласно Закону № 131-ФЗ отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия этих органов, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения (п. 1 ст. 19). Таким образом, по сути отдельные государственные полномочия – это полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения и закрепленные законом за муниципальными образованиями. Являясь по своей природе государственными полномочиями, они исполняются органами местного самоуправления под жестким контролем со стороны органов государственной власти и на условиях финансирования за счет средств соответствующих бюджетов (федерального или регионального), которым по закону в соответствии с их уровнем власти принадлежат данные полномочия.

На федеральном уровне сложились коллизионные ситуации в отношении вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обусловленные отсутствием четкого разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с подп. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ органы местного самоуправления согласно закону субъекта Российской Федерации имеют возможность создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации. Так, в Камчатском крае органы местного самоуправления муниципальных образований наделены государственными полномочиями Камчатского края по созданию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности, а также по расчету и предоставлению субвенций поселениям для осуществления ими указанных полномочий[117]117
  См.: Закон Камчатского края от 10 декабря 2007 г. № 711 (в ред. от 2 июля 2013 г.) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями Камчатского края по вопросам создания административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной Законом Камчатского края» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Закрепляя за органами местного самоуправления возможность осуществления полномочий по созданию административных комиссий, Федеральный закон № 184-ФЗ не определил статус указанных комиссий. В связи с этим возникает вопрос о правовой природе данных органов. Если комиссии в муниципальных образованиях, создаваемые органами местного самоуправления в случае передачи им соответствующих государственных полномочий, будут наделяться статусом органов местного самоуправления, то порядок их формирования, а также иные вопросы их организации и деятельности в соответствии с п. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ должны определяться уставами муниципальных образований. В то же время, исходя из положений Закона № 184-ФЗ, указанные комиссии создаются в целях привлечения к административной ответственности, что представляет собой особый вид юрисдикционной деятельности, осуществляемой уполномоченными органами и должностными лицами государственной власти. Из этого следует, что вопросы формирования, организации и деятельности административных комиссий должны регламентироваться государственными, а не муниципальными правовыми актами, что не согласуется с положениями Закона № 131-ФЗ.

Таким образом, необходимое разграничение компетенции между органами публичной власти различных уровней является важным механизмом их взаимодействия, а также эффективного осуществления полномочий на соответствующем уровне. Оно позволит исключить дублирование функций органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также наладить контроль над осуществлением возложенных на соответствующие органы власти полномочий.

В субъектах Дальневосточного федерального округа действуют законы, наделяющие органы местного самоуправления конкретными государственными полномочиями. Как показывает законодательная практика, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями наиболее активно осуществляется в отношении опеки и попечительства; создания и обеспечения деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, по профилактике безнадзорности несовершеннолетних; отлова и содержания безнадзорных домашних животных, предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений[118]118
  См., например: Закон Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 523-З г. № 1091-III (в ред. от 27 ноября 2015 г.) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений»; Закон Сахалинской области от 3 августа 2009 г. № 80-ЗО (в ред. от 29 марта 2016 г.) «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по опеке и попечительству»; Закон Амурской области от 11 октября 2013 г. № 254-ОЗ (в ред. от 22 декабря 2015 г.) «О регулировании численности безнадзорных животных на территории области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Амурской области по организации проведения мероприятий по регулированию численности безнадзорных животных».


[Закрыть].

Компетенция муниципальных образований содержит также и категорию прав. Так, органы местного самоуправления имеют право на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, перечень которых закреплен в ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1 Закона № 131-ФЗ. Закон Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 2005 г. 305-З № 617-III «О Суктуле юкагирского народа» к правам органов местного самоуправления относит: создание музеев поселения; совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса; создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, и др.[119]119
  См.: Закон Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 2005 г. № 617-III (в ред. от 14 марта 2016 г.) «О Суктуле юкагирского народа (новая редакция)» // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]

Содержательное наполнение рассматриваемых полномочий позволяет относить их к государственным полномочиям, в реализации которых органы местного самоуправления имеют право участвовать. Вместе с тем в юридической науке отмечается, что права по решению иных вопросов не являются ни полномочиями по решению вопросов местного значения, ни отдельными государственными полномочиями, передаваемыми законом, ни полномочиями по участию в решении государственных задач, это касается права создания муниципальных музеев[120]120
  См.: Гриценко Е.В. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 27.


[Закрыть].

Текущее состояние местного самоуправления в России диктует настоятельную необходимость разработки государственной концепции развития местного самоуправления, в которой должны найти отражение такие вопросы, как принципы разграничения полномочий между органами местного самоуправления, а также финансовой обеспеченности реализации полномочий органов местного самоуправления. В этой связи следует указать, что в ряде субъектов Российской Федерации приняты документы рекомендательного характера, в которых обозначены ориентиры развития регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В качестве примеров можно указать Концепцию развития местного самоуправления в Амурской области[121]121
  Постановление Губернатора Амурской области от 3 сентября 2004 г. № 503 «О концепции развития местного самоуправления в Амурской области» // Амурская правда. 2004. № 276. 5 октября. См. также: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 28 декабря 2007 г. № 789 «О Концепции развития местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) на 2008–2015 год»; Решение Собрания депутатов муниципального района имени Лазо от 30 июля 2014 г. № 127 «Об утверждении концепции муниципальной программы «Развитие местного самоуправления в муниципальном районе имени Лазо».


[Закрыть]. Концепция определяет наиболее приоритетные векторы развития местного самоуправления, среди которых отметим: совершенствование территориальной организации местного самоуправления, в том числе осуществление местного самоуправления в малонаселенных поселениях муниципального района; повышение доверия населения к местной власти, обеспечение открытости и доступности органов местного самоуправления; развитие механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления и активизация самоорганизации граждан, направленной на улучшение условий жизни.