Текст книги "Защита данных: научно-практический комментарий к судебной практике"

§ 3. Личные данные участников административного разбирательства

Согласно позиции КС РФ право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну означает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера; в понятие «частная жизнь» включается та область жизнедеятельности человека, которая относится к отдельному лицу, касается только его и не подлежит контролю со стороны общества и государства, если не носит противоправного характера (определения от 24 декабря 2013 г. № 2128-О, от 9 июня 2005 г. № 248-О, от 26 января 2010 г. № 158-О-О и др.).

В постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П КС РФ отметил, что права, закрепленные в ст. 23, 24,и 29 Конституции РФ, обосновывают и обеспечивают в том числе возможность для гражданина требовать предоставления ему собираемых органами государственной власти и их должностными лицами сведений, непосредственно затрагивающих его права и свободы, и тем более касающихся его частной жизни, чести и достоинства. Основания для ограничения указанных прав могут устанавливаться законом только в качестве исключения из общего дозволения (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ) и должны быть связаны именно с содержанием информации, поскольку иначе они не были бы адекватны конституционно признаваемым целям. Из ряда решений КС РФ можно установить, в каких случаях обработка персональных данных признается соответствующей охраняемым Конституцией РФ гарантиям.

В отношении вопроса об отнесении информации о личных данных заявителя и свидетеля в рамках административного процесса к категории тайны частной жизни КС РФ указал, что «личные данные (имя, адрес места жительства, почтовый адрес, контактный телефон) лица, заявляющего о правонарушении, указываемые им в официально подаваемом заявлении, а равно личные данные свидетеля, которые фиксируются в процессуальных документах, в том числе с их слов (например, в протоколе об административном правонарушении), не относятся к сведениям о частной жизни таких лиц и не признаются законодательством об административных правонарушениях закрытыми сведениями, поскольку такие данные необходимы для производства по делу об административном правонарушении» (определения от 16 июля 2013 г. № 1217-О, от 23 апреля 2015 г. № 1075-О).

Данные выводы КС РФ были сформулированы применительно к действующему правовому регулированию производства по делам об административных правонарушениях и не носят универсального характера (определение от 22 декабря 2015 г. № 2906-О). В частности, КС РФ в названных решениях указал, что законодатель вправе определить случаи, когда личным данным лица, заявляющего об административном правонарушении, указываемым им в официально подаваемом заявлении, придавался бы закрытый характер.

В отмеченных определениях КС РФ также подчеркнул, что несмотря на отсутствие соответствующих положений в действующем правовом регулировании не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, в том числе права на государственную защиту, отмеченная выше ситуация, поскольку лицо, заявляющее об административном правонарушении, и свидетель в рамках существующего правового регулирования не лишены возможности обратиться в правоохранительные органы в связи со всеми случаями противоправного, по их мнению, вмешательства в их частную жизнь и посягательства на их безопасность.

§ 4. Удаление персональных данных гражданина по его требованию

Статья 7 Закона № 152-ФЗ в качестве общего правила закрепляет конфиденциальность персональных данных, которая предполагает, что операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, то есть к любой информации, относящейся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных), обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом (определение от 22 декабря 2015 г. № 2906-О).

В ряде случаев гражданин не может требовать исключения персональных данных о нем, поскольку они приобретают общедоступный и открытый характер. Этим руководствовался КС РФ, отклоняя жалобу индивидуального предпринимателя, который направлял в соответствующие государственные органы заявления об исключении своих персональных данных (имени, фамилии, отчества, даты рождения) из открытых и общедоступных сведений, содержащихся в выписке из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и на официальном сайте Федеральной налоговой службы (определение от 17 июля 2012 г. № 1346-О).

Остается актуальной проблема хранения данных о судимостях, фактах привлечения к уголовной и административной ответственности в связи с реализацией гражданами избирательных прав, а также в области доступа к некоторым видам деятельности (правоохранительная, педагогическая, охотничья и т. д.). Это вызвало многочисленные обращения граждан по поводу удаления данных о себе из баз данных соответствующих правоохранительных органов.

В данном случае примечательны определения КС РФ от 27 февраля 2018 г. № 558-О, от 24 апреля 2018 г. № 1099-О в связи с жалобами граждан, которые оспаривают конституционность ряда положений ст. 17 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» и ч. 3, 4 ст. 10 Закона № 152-ФЗ, определяющих особенности обработки специальных категорий персональных данных, в частности о судимости. Заявители полагают, что хранение данных о погашенной судимости нарушает их конституционные права, а оспариваемые законоположения допускают не ограниченные по срокам хранение и обработку полицией данных о лице, осужденном за совершение преступления, вне зависимости от погашения либо снятия судимости, а также без учета декриминализации совершенного деяния и не предусматривают механизма уничтожения этих данных по достижении целей обработки, тем самым не позволяя указанному лицу по прошествии определенного времени с момента погашения (снятия) судимости ограничить и контролировать разглашение этих данных в целях реализации и защиты своих прав и свобод, поскольку доступ иных лиц к указанным данным затрудняет реализацию ими прав и свобод.

КС РФ в таких делах отклоняет жалобы заявителей, обосновывая это особым правовым положением полиции и предназначением данного органа государственной власти, которое состоит в защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействии преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечении общественной безопасности. КС РФ также отметил то, что формирование и ведение банков данных о гражданах осуществляются в соответствии с требованиями, установленными российским законодательством, а содержащиеся в них персональные данные обрабатываются в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации требованиями в области персональных данных и подлежат уничтожению по достижении целей обработки или в случае утраты необходимости в достижении этих целей, то есть во всяком случае не могут храниться бессрочно.

В определении от 25 февраля 2016 г. № 335-О КС РФ указал, что Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» наделяет полицию правом обрабатывать информацию обо всех лицах, подвергающихся или подвергавшихся уголовному преследованию для исполнения возложенных на нее обязанностей. Соответственно она не предназначена для бессрочного хранения.

При этом полиция может ссылаться на то, что, например, информация о различных правонарушениях необходима для анализа статистики правонарушений за определенный период времени, на той или иной территории и т. д. В любом случае ни в законодательстве, ни в практике КС РФ не установлено критериев, четко регулирующих данные вопросы. В частности, отсутствует правовой механизм, обеспечивающий обязанность полиции уничтожать информацию об уголовном преследовании граждан, что говорит о широкой дискреции полиции в решении рассматриваемого вопроса. Кроме того, законодательно не установлена ответственность за собственно бессрочное хранение указанной информации полицией без соответствующих обоснований, что было проигнорировано КС РФ в отмеченных решениях.

В определении от 16 июля 2013 г. № 1176-О КС РФ указал, что Закон № 152-ФЗ позволяет хранить информацию о состоянии здоровья граждан исключительно в целях реализации их права на охрану здоровья и медицинскую помощь, при этом конфиденциальность персональных данных обеспечивается врачебной тайной. Таким образом, КС РФ придерживается позиции, в силу которой при наличии предусмотренной законом обязанности обеспечения конфиденциальности персональных данных обработка и хранение таких данных допустимы. При этом следует заметить, что ст. 13 Закона об охране здоровья граждан предусматривает запрет разглашения любых сведений, полученных в связи с обращением гражданина в медицинское учреждение. При этом указанная статья содержит конкретный перечень оснований, при наступлении которых допускается использование сведений, составляющих врачебную тайну. Важно также учесть, что положения ст. 13 Закона об охране здоровья граждан корреспондируют п. 1, 6 ч. 1 ст. 6 Закона № 152-ФЗ.

Следовательно, можно заключить, что требование об удалении персональных данных исходя из практики КС РФ по таким делам, должно быть основано на следующем:

1) нарушение прав заявителя обработкой и хранением персональных данных;

2) фактическая возможность удаления персональных данных из общего доступа;

3) отсутствие у оператора оснований для хранения и обработки персональных данных, предусмотренных ст. 13 Закона № 152-ФЗ;

4) отсутствие специального режима охраны персональных данных, предусмотренных федеральным законом.

§ 5. Защита персональных данных при рассмотрении обращений граждан

Определенные проблемы возникают в правоприменительной практике в отношении защиты персональных данных при рассмотрении обращений граждан. Спорной является ситуация относительно возможности граждан лично знакомиться с материалами дела и оценивать тем самым законность решения по итогам направленного ими обращения в орган власти или иную организацию, выполняющую функции публичного управления. Согласно позиции КС РФ все зависит от сложившихся обстоятельств: уполномоченный орган или должностное лицо в соответствующих случаях по своему административному усмотрению отказывает или предоставляет возможность доступа к указанным документам и материалам на том основании, что содержащаяся в них информация, затрагивающая права, свободы и законные интересы других лиц, хотя и не защищается в качестве государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, однако отнесена к сведениям, распространение которых в Российской Федерации в установленном федеральным законом порядке ограничено или запрещено (определение от 7 февраля 2013 г. № 134-О). Соответственно ограничение на раскрытие и распространение информации, относящейся к персональным данным, направлено на обеспечение разумного баланса конституционно защищаемых ценностей (определение от 28 июня 2018 г. № 1664-О).

Напротив, в силу ст. 6 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.

В определении от 22 декабря 2015 г. № 2906-О КС РФ рассмотрел следующую ситуацию в отношении некоммерческой организации Управлением Минюста России проводилась внеплановая проверка, основанием для которой послужило требование прокуратуры Челябинской области. Между тем само требование прокуратуры было направлено в связи с обращением гражданина в прокуратуру Челябинской области. Представители некоммерческой организации просили Минюст России предоставить исходное обращение, явившееся поводом для проверки, но им было отказано со ссылкой на то, что обращение содержит персональные данные, которые не могут быть разглашены без согласия гражданина. КС РФ указал, что лицо, в отношении которого осуществляется внеплановая проверка, вправе требовать для ознакомления все материалы, послужившие основанием для ее проведения, и рассчитывать на их получение при соблюдении ограничений, предусмотренных федеральным законодательством. Вместе с тем лица, которые направляют в органы публичной власти обращения, содержащие информацию, которая может послужить основанием для проведения внеплановых проверок, вправе рассчитывать на то, что сообщенные ими сведения, относящиеся к их частной жизни, а равно их персональные данные не будут автоматически (без необходимости) предоставлены лицам, в отношении которых проводятся указанные проверки. Однако это не исключает возможности ознакомления проверяемых лиц с данными, содержащимися в соответствующих обращениях. Но при этом должно быть гарантировано, что лицо, направляющее обращение, не будет идентифицировано, если оно не давало согласия на распространение его персональных данных, и к его персональным данным не будет получен доступ.

§ 6. Ограничение права на получение (истребование) информации нормами Закона № 152-ФЗ

Неоднократными были обращения в КС РФ граждан, усматривавших ограничение их процессуальных и профессиональных прав на истребование информации нормами Закона № 152-ФЗ. Оспаривание норм федерального законодательства в данном случае сводится преимущественно к вопросам конституционности ограничения правомочий адвоката и, соответственно, прав гражданина получать доказательства, содержащие персональные данные, для участия в судебном процессе (определение от 29 января 2009 г. № 3-О-О). Данным определением был подтвержден особый правовой режим информации, содержащей персональные данные. Было отмечено, что Конституция РФ «допускает возможность установления в отношении той или иной информации специального правового режима, в том числе режима ограничения свободного доступа к ней со стороны граждан. Исключение информации, относящейся к персональным данным, которая была запрошена заявителем, из режима свободного доступа полностью соответствует предписаниям ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации. В противном случае под угрозой оказалось бы гарантированное ч. 1 ст. 23 и ч. 1 ст. 24 Конституции Российской Федерации право на неприкосновенность частной жизни». Основываясь на данной правовой позиции, КС РФ признал, что действие Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» не распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, содержащей персональные данные (определение от 16 декабря 2010 г. № 1626-О-О). Однако эта норма не предусматривает полного запрета доступа к любой информации, содержащей персональные данные. Некоторые субъекты имеют право на доступ к ней, и они должны быть непосредственно поименованы в законе, однако законодатель формально не отнес к их числу адвокатов (определение от 17 июня 2008 г. № 434-О-О).

В части 2 ст. 24 Конституции РФ не установлены порядок и условия реализации гарантируемого ею права – это компетенция федерального законодателя, который, исходя из необходимости защиты частных и публичных интересов, вправе установить разные уровни гарантий и степень возможных ограничений права на получение информации при условии соразмерности таких ограничений конституционно признаваемым целям их введения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). При этом, как указал КС РФ в постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П, ограничение права, вытекающего из ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, допустимо лишь в соответствии с федеральным законом, устанавливающим специальный правовой статус не подлежащей распространению информации, обусловленный ее содержанием, в том числе наличием в ней данных, составляющих государственную тайну, конфиденциальных сведений, связанных с частной жизнью, со служебной, коммерческой, профессиональной, изобретательской деятельностью. Федеральный законодатель не называет адвокатов в числе лиц, запросы которых о предоставлении информации, составляющей коммерческую тайну, являются обязательными для обладателей данной информации, а также для органов публичной власти, которым она стала известна в силу выполнения ими своих функций.

В определении от 29 сентября 2011 г. № 1063-О-О, предметом оценки которого был запрет на самостоятельное истребование адвокатом сведений, содержащих персональные данные, для предоставления их суду в качестве доказательств по делу, КС РФ отметил, что нормы Закона № 152-ФЗ устанавливают специальные категории персональных данных, условия обработки которых предусматривают также специальный правовой режим доступа к ним, обеспечивающий конфиденциальность сведений о частной жизни лица (определение от 29 сентября 2011 г. № 1063-О-О). Такой режим, по мнению КС РФ, не исключает возможность доступа к персональным данным посредством судебных запросов, поскольку заявитель не лишен возможности при рассмотрении судом конкретного дела с участием его доверителя обратиться к суду с ходатайством об истребовании доказательств, в том числе сведений, содержащих конфиденциальную информацию.

Интерес представляет жалоба в КС РФ Т.М. Вербицкой, в которой она оспаривает конституционность п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона № 152-ФЗ, в соответствии с которым обработка персональных данных допускается в случае, если она необходима для исполнения договора, стороной которого либо выгодоприобретателем или поручителем по которому является субъект персональных данных, а также для заключения договора по инициативе субъекта персональных данных или договора, по которому субъект персональных данных будет являться выгодоприобретателем или поручителем (определение от 17 июля 2018 г. № 1810-О). По мнению заявительницы, указанное законоположение не соответствовало ст. 17 (ч. 3), 24, 46 (ч. 1) Конституции РФ в той мере, в какой оно допускает использование ресурсоснабжающей организацией персональных данных (личного номера телефона) без согласия субъекта персональных данных, нарушает баланс прав и законных интересов сторон договора о предоставлении коммунальных услуг, отдавая приоритет интересам юридического лица. КС РФ отметил, что п. 5 ч. 1 ст. 6 Закона № 152-ФЗ «допуская обработку персональных данных, если она необходима для исполнения договора, стороной которого либо выгодоприобретателем или поручителем по которому является субъект персональных данных, направлен на реализацию принципа надлежащего исполнения обязательств в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона (ст. 309 ГК РФ), обеспечивает защиту прав участников договорных отношений, в том числе по предоставлению коммунальных услуг, справедливый баланс их законных интересов и не может расцениваться как нарушающий конституционные права и свободы заявительницы в указанном в жалобе аспекте».

Интерес представляет позиция КС РФ по вопросу возможности выдачи копии документов, составляющих врачебную тайну, гражданину об его умершем близком (родственнике, супруге и т. д.). Так, в определении от 9 июня 2015 г. № 1275-О КС отметил, что медицинская информация, непосредственно касающаяся не самого гражданина, а его умерших близких (родственника, супруга и т. д.) как связанная с памятью о дорогих ему людях, может представлять для него не меньшую важность, чем сведения о нем самом, а потому отказ в ее получении, особенно в тех случаях, когда наличие такой информации помогло бы внести ясность в обстоятельства их смерти, существенно затрагивает его права – как имущественные, так и личные неимущественные. В то же время подобная информация является конфиденциальной и составляет медицинскую тайну не только при жизни лица, но и после его смерти. Исходя из ряда конституционных положений (ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 41 Конституции РФ) в их неразрывной взаимосвязи и учитывая, что гарантии защиты чести и достоинства умершего и доброй памяти о нем не могут быть исключены из сферы общего (публичного) интереса в государстве, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью (постановление от 14 июля 2011 г. № 16-П), КС РФ полагает, что введение законодателем ограничений на предоставление медицинских сведений в отношении умершего гражданина третьим лицам само по себе отвечает этим конституционным положениям[11]11
  Подробнее см. § 10 настоящего комментария.


[Закрыть].

В определении от 9 июня 2015 г. № 1275-О КС РФ отметил, что в случае, когда сведения о причине смерти и диагнозе заболевания пациента доступны заинтересованному лицу в силу закона, сохранение в тайне от него информации о предпринятых мерах медицинского вмешательства, в частности о диагностике, лечении, назначенных медицинских препаратах, не может во всех случаях быть оправдано необходимостью защиты врачебной тайны, особенно с учетом мотивов и целей обращения за такими сведениями. В подобных ситуациях суд при осуществлении подготовки гражданского дела к разбирательству, правоохранительные органы при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, а прокурор при проведении проверки в порядке надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина могут на основе принципов соразмерности и справедливости принять решение о необходимости ознакомить заинтересованное лицо со сведениями, относящимися к истории болезни умершего пациента, в той мере, в какой это необходимо для эффективной защиты прав заявителя и прав умершего лица. При этом федеральный законодатель не лишен возможности в порядке совершенствования нормативно-правового регулирования в данной сфере предусмотреть конкретные правовые механизмы доступа к сведениям, составляющим врачебную тайну умершего лица, с учетом конституционных требований и сформулированных на их основании правовых позиций КС РФ с соблюдением разумного баланса прав и интересов всех субъектов соответствующих правоотношений. Таким образом, КС РФ по существу отметил наличие пробела в рассматриваемой норме, который хоть и не нарушает охраняемых Конституцией РФ прав и свобод граждан, тем не менее может быть устранен законодателем для целей реализации обозначенного в приведенном определении механизма доступа к сведениям о персональных данных истории болезни умерших лиц.

Кроме того, КС РФ со ссылкой на ряд решений Европейского Суда по правам человека (постановления от 25 февраля 1997 г. по делу «Z. против Финляндии», от 27 августа 1997 г. по делу «M.S. против Швеции» и др.) отметил, что международное право и конституционные нормы не устанавливают конкретных процедур, в рамках которых заинтересованное лицо может ознакомиться с информацией, содержащей медицинскую тайну иного лица. Соответственно федеральный законодатель обладает определенной свободой усмотрения при создании правовых механизмов, которые при соблюдении надлежащего баланса защищаемых Конституцией РФ ценностей позволяли бы заинтересованному лицу осуществлять эффективную защиту (в том числе судебную) как принадлежащих ему имущественных прав и нематериальных благ, так и права на человеческое достоинство умершего лица. Мотивируя свое решение, КС РФ указал на то, что в материалах, представленных в КС РФ заявителем, отсутствуют сведения о том, что он выражал намерение ознакомиться со сведениями, содержащимися в материалах проверки следственными органами его сообщения о преступлении, либо оспаривал вынесенное следователем по итогам проверки процессуальное решение, либо обращался в прокуратуру с соответствующим заявлением. В этих материалах также не содержатся сведения, которые позволяли бы сделать вывод о том, что заявитель воспользовался гражданско-правовыми средствами защиты своих прав.

Таким образом, можно сделать ряд выводов:

1. Учет правовых позиций КС РФ способствует развитию правоприменительной практики, позволяет определять направления совершенствования законодательства в сфере персональных данных, что должно быть направлено на защиту конституционных ценностей (прав и свобод человека и гражданина, обеспечение баланса частных и публичных интересов и т. д.). Так, актуальной проблемой остается преодоление несоответствия понятийного аппарата Закона № 152-ФЗ и норм, регулирующих обработку персональных данных. Возможным способом преодоления данной проблемы является конкретизация положений Закона № 152-ФЗ (в частности, понятия «персональные данные», так как к ним формально-юридически может быть отнесена практически любая информация о человеке), чему может способствовать КС РФ путем указания в своих решениях федеральному законодателю на необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации по тому или иному вопросу (на примере постановлений от 20 октября 2016 г. № 20-П, от 10 июля 2018 г. № 30-П, от 4 февраля 2019 г. № 8-П и др.).

2. Правовые позиции КС РФ в области персональных данных отражают определенные тенденции взаимодействия общего правового режима персональных данных и специальных правовых режимов обработки отдельных видов информации. Так, в своих решениях КС РФ указывает, что большей юридической силой обладает специальное регулирование отношений в сфере персональных данных, можно наблюдать признание приоритета отраслевых законов над общими нормами Закона № 152-ФЗ.

3. В правовых позициях КС РФ прослеживается стремление разрешить конкретную спорную ситуацию с точки зрения соблюдения баланса интересов субъекта персональных данных и интересов иных лиц, сведения о которых содержатся в истребуемых им документах.

4. Большинство спорных ситуаций, ставших основанием для обращения в КС РФ, вытекали из конфликта частных и публичных интересов. Анализ практики конституционного судопроизводства в сфере персональных данных показал, что по своему характеру данные ситуации имеют в целом административно-правовую природу и возникают по поводу обработки персональных данных в различных сферах государственного управления в процессе предоставления (или организации предоставления) услуг органами публичной власти или непосредственно связанными с ними организациями. При этом, несмотря на декларируемую конституционную ценность – обеспечение баланса частных и публичных интересов, КС РФ в последнее время отдает приоритет защите публичных интересов в области сбора, хранения и предоставления персональных данных граждан без их согласия уполномоченным органам и лицам, а также удаления персональных данных граждан по их требованию, предоставленных ими ранее в медицинские учреждения либо связанных с судимостью.