Текст книги "Политическая наука №1 / 2014. Формы правления в современном мире"

В России конституционная реформа 2008 г. также стала наиболее существенным изменением Основного закона со времени его принятия. Пакет поправок к Конституции был разработан Администрацией президента, практически без обсуждения утвержден Государственной думой и Советом Федерации, а также региональными законодательными собраниями, продемонстрировавшими (в отличие от Франции) практически полное единодушие в принятии поправок. Направления изменений Конституции внешне вполне соответствовали тем, которые имели место во Франции, – расширение партийной демократии, ответственности правительства и более четкой фиксации мандата парламента и президента. Однако при ближайшем рассмотрении эффект конституционной реформы в России оказался едва ли не обратным французскому. Во‐первых, в результате корректировки законодательства были созданы предпосылки для расширения роли правящей партии (предоставление партиям, победившим на выборах, права выдвигать кандидатуры губернаторов и членов Совета Федерации при фактическом доминировании правящей партии в Думе и региональных парламентах); во‐вторых, введены (поправкой к ст. 103 и 104) ежегодные отчеты правительства перед Думой, не означающие, однако, полноценной парламентской ответственности правительства (в силу того, что результаты их рассмотрения не ведут к каким-либо политическим последствиям), наконец, в‐третьих, приняты исключительно важные изменения (поправки в п. 1 ст. 86 и п. 1 ст. 96) об увеличении срока полномочий президента и Государственной думы, соответственно – с четырех до шести и пяти лет. Увеличение продолжительности мандата является фактором ограничения политической ответственности соответствующих институтов, поскольку делает процедуру ее проверки на выборах менее частой. В целом эти поправки не только не решали проблем парламентской ответственности правительства, но способствовали усилению общего централизаторского вектора политической системы.

Эволюция политической системы начиная с 2000‐х годов в рамках концепций «стабилизации», «диктатуры закона» и «суверенной демократии» шла по линии ограничения принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, но особенно – политического многообразия и многопартийности. Эта корректировка, опиравшаяся на доминирование правящей партии в центральном и региональных парламентах, вела к падению роли законодательной власти, появлению квазиконституционных институтов (Общественная палата) и резкому росту объема президентских полномочий практически во всех значимых сферах [Конституционное развитие России, 2007, с. 84–96]. Последовательное расширение полномочий президента прослеживается в таких жизненно важных областях, как финансовый контроль (наделение президента правом представлять председателя Счетной палаты и ее аудиторов), силовые структуры (создание суперведомства – Следственного комитета), судебная система (наделение президента правом представлять Совету Федерации кандидатуры на должности судей Верховного, Высшего арбитражного, а затем и Конституционного судов, их председателей и заместителей), региональное управление (новый порядок наделения полномочиями глав регионов). Существенные ограничения претерпела реализация принципа плюрализма – равенства партий, общественных движений и религиозных конфессий перед законом, права на собрания, митинги, демонстрации и шествия [Мониторинг, 2011–2012]. Адекватность этих изменений Основному закону не ставилась под сомнение Конституционным судом РФ [Конституция РФ в решения Конституционного суда России, 2005]. Это говорит о тенденции к монополизации общественного пространства, об избрании политической элитой стратегии ограниченного плюрализма и имперского президентства.

Критерии успешности смешанной формы правления и ее альтернативные трактовки

Сравнение французской и российской трактовок смешанной формы правления позволяет выявить ряд факторов, существование которых объясняет различные векторы развития политической системы двух стран.

1. Существование во Франции длительных традиций демократии, функционирующего парламентаризма и политических партий (Конституция 1958 г. стремилась к их корректировке, но не отмене). В России парламентская форма правления не получила полноценной реализации в истории страны [Конституционные проекты в России, 2010].

2. Во Франции Конституция фиксировала определенный компромисс парламентской и президентской форм, изначально заложив институциональный механизм (разделения властей) для их взаимного контроля (переходный закон 3 июня 1958 г.); в России она не закладывала такого механизма или делала это в недостаточном объеме, отдавая однозначный приоритет президентской власти.

3. Во Франции народный суверенитет в Третьей и Четвертой республиках ассоциировался с господством «парламентской ассамблеи» и «режима партий» [Les Constitutions de la France,1994]. В России партии возникают в переходный период, они слабо институционализированы и ассоциируются прежде всего с их лидерами. Возможность компромисса между партиями по вопросам развития политической системы оказывалась незначительной.

4. Унитарный характер французского государства и роль национального подъема, связанного не в последнюю очередь с личностью Де Голля. Франция остается неделимой республикой, хотя с поправкой 2003 г. выступает также «децентрализованным государством». Напротив, федерализм, вообще плохо сочетающийся с парламентской формой правления, в российских условиях вел (при его советской трактовке) к угрозе дестабилизации страны по национальному признаку, требовавшей более жесткой централизаторской логики.

5. Значение внешнего фактора, которым для Франции выступают общие установки ЕС. Проект Конституции ЕС и нормы Лиссабонского договора во многом отражают конструкцию политических институтов, свойственную французской смешанной системе [Конституция Европейского Союза, 2005], а европейские институты оказывают обратное воздействие на нее. В России влияние внешнего фактора на устройство политической системы не столь значительно. Отсутствие факторов, присутствующих во Франции, делает дуалистическую модель нестабильной, порождает конфликт легитимности двух центров власти – парламента и президента – и может стать поэтому способом перехода к авторитаризму.

Возможность диаметрально противоположных интерпретаций дуализма выясняется в более широком сравнительном контексте. В Западной Европе в условиях демократических переходов 70‐х годов ХХ в. в Греции и Португалии шла трансформация смешанной формы в направлении парламентаризма. В Восточной Европе после коммунизма прослеживается схожая тенденция. Одна часть постсоветских смешанных режимов (Болгария, Словения) приближается (по характеру функционирования) к парламентскому (поскольку решающая роль в проведении политического курса отводится премьер-министру). Другая (Литва, Польша, Румыния) тяготеет к президентскому (поскольку президент оказывает решающее влияние на правительственную политику). Подобная трактовка представлена в посткоммунистических странах Восточной Европы со смешанной формой правления французского образца, например в Польше, где Конституция 1997 г., введя контрасигнатуру, сделала реальным главой правительства не президента, а председателя совета министров [Гарлицкий, 1997]. Иная трактовка дуалистической системы была востребована в других регионах мира – от Африки и Азии до Латинской Америки [Mainwaring, Shugart, 1999], где она, элиминировав ограничения французской модели, получала однозначную авторитарную интерпретацию и стала прикрытием диктатур различного типа – от конституций военных режимов в Северной Африке до Конституции Исламской Республики в Иране (которая при всей своей специфичности опирается в ряде существенных вопросов на французскую модель разделения властей).

На постсоветском пространстве доминирует особая трактовка президентско-парламентской формы с сильно выраженной личной властью главы государства. Так обстоят дела в Азербайджане, Беларуси, Узбекистане и Туркмении, где право неограниченного переизбрания президентов, подкрепленное референдумами, получило конституционное закрепление [Саква, 2006; Медушевский, 2010]. Прекрасным новейшим примером подобной эволюции является Казахстан, где конституционная реформа 2007 г., наметив движение к президентско-парламентской форме правления, одновременно способствовала укреплению личной власти президента, который сначала был наделен правом неограниченного переизбрания с учетом его «исторической роли», а затем (под влиянием революции в Киргизии) – статусом непререкаемого национального лидера – «Елбасы» (принятием особой поправки 2010 г. в п. 5 ст. 42 и п. 4 ст. 46 Конституции Казахстана). Таким образом, речь идет именно о «конституционных» деформациях, а не просто отклонениях режима в направлении авторитаризма.

Перспективные направления конституционной модернизации в России в свете французского опыта

В какой мере французская модель смешанной формы правления в ее нынешней интерпретации важна для России? Предложения по конституционной модернизации, представленные в рамках проекта «Основы конституционного строя России: двадцать лет развития», позволяют ответить на этот вопрос. Предложения могут быть сгруппированы в три больших раздела, охватывающих общие концептуальные основы политического режима; институциональный дизайн и разделение властей; механизмы конституционного контроля, управления и легитимности власти [Основы конституционного строя, 2013].

Первый раздел включает концептуальные предложения: сделать концепцию правового государства полноценной основой стратегии конституционной модернизации; преодолеть неопределенность и консервативно-реставрационные тенденции в трактовке основных прав; обеспечить полноценную экономическую конкуренцию и защиту прав собственника как основы рыночной экономики; включить систему обратных связей общества и государства и повысить значение институтов непосредственной демократии.

Второй раздел предполагает модификацию политической системы и механизма разделения властей: сделать парламент более представительным, а правительство – более ответственным, перейти к реальной многопартийности и гарантиям прав политической оппозиции; добиться полноценной реализации принципа разделения властей и ограничить прерогативы президентской власти; сделать федерализм более действенным; пересмотреть соотношение тенденций централизации и децентрализации, преодолев избыточную унификацию и бюрократизацию государственного управления; провести принцип субсидиарности в решении вопросов регионального и местного значения, обеспечив разграничение функций институтов управления и самоуправления; активизировать институты местного самоуправления и обеспечить его правовое регулирование.

В рамках третьего раздела предложено реформировать судебную систему и повысить ее роль в реализации принципа правового государства; представить доктрину обоснования и легитимации судебных решений по острым экономическим и политическим вопросам. Сохраняющиеся неопределенность и противоречия при формулировании правовых позиций Конституционного суда по вопросам интерпретации ключевых конституционных принципов ведут к юридическим трудностям и психологическому конфликту в переходном обществе: завышенные правовые ожидания (опирающиеся на высокий рейтинг конституционного правосудия, основанный на его предшествующей роли в либерализации законодательства) сталкиваются с непредсказуемостью, противоречивостью и необоснованностью решений, которые не могут быть объяснены обществу в единой логической формуле.

Главной рекомендацией выступает общее пожелание о создании в России такой системы власти, при которой принцип разделения властей с четко выверенной системой взаимных сдержек и противовесов будет последовательно проведен на конституционном, законодательном и институциональном уровнях. Для этого предполагается внести конституционные поправки, модифицирующие существующую конструкцию разделения властей: пересмотр полномочий президента в сторону их усечения; усиление роли и независимости суда, его переориентация на конституционно закрепленный приоритет прав и свобод человека; усиление роли правительства в связке «президент – правительство» или встраивание президента в исполнительную власть как главы этой ветви с упразднением поста премьера. Признается необходимым исключение практики создания «параллельных» правительству квазиправительственных и иных теневых структур исполнительной власти, неподконтрольных парламенту и обществу; создание условий и гарантий для возвращения парламенту реальных (не имитационных) функций инициирования и обсуждения законопроектов; совершенствование механизма подотчетности президента и правительства перед парламентом [Медушевский, 2013].

Французская модель смешанной формы правления оказывается в центре конституционных дискуссий, а опыт ее новейшей интерпретации чрезвычайно важен для определения перспектив российских политических преобразований.

Литература

Ардан Ф. Франция: Государственная система. – М.: Юридическая литература, 1994. – 428 с.

Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. – М.: Юрист, 2002. – 386 с.

Гарлицкий Л. Институт президентства в новой Конституции Польши // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – М., 1997. – № 3–4. – С. 67–74.

Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб.: Юридический центр пресс, 2004. – 750 с.

Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: Теоретические и прикладные аспекты. – Казань: Казанский гос. ун-т, 2006. – 374 с.

Ведель Ж. Административное право Франции. – М.: Прогресс, 1973. – 650 с.

Конституционные проекты в России XVIII–XX вв. / Под ред. А.Н. Медушевского. – М.: РОССПЭН, 2010. – 638 с.

Конституционное развитие России: Задачи институционального проектирования / Под ред. Н. Беляевой. – М., 2007. – 256 с.

Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В.А. Четвернина. – М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997. – 702 с.

Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. – М.: ИППП, 2005. – 670 с.

Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). – М.: ИНФРА-М, 2005. – 622 с.

Крутоголов М.А. Президент Французской республики. Правовое положение. – М.: Наука, 1980. – 420 с.

Саква Р. Сравнительный анализ изменений политических режимов стран постсоветской Евразии // Сравнительное конституционное обозрение. – М., 2006. – № 4. – С. 117–125.

Медушевский А.Н. Теория конституционных циклов. – М.: Изд. дом Гос. ун-та – Высшей школы экономики, 2005. – 575 с.

Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. – М.: РОССПЭН, 2007. – 173 с.

Медушевский А.Н. От революции к Реставрации: Олигархические тенденции постсоветских политических режимов // Сравнительное конституционное обозрение. – М., 2010. – № 4. – С. 155–178.

Медушевский А.Н. Проблемы модернизации конституционного строя: Нужно ли пересматривать Основной Закон России? // Вестник Института Кеннана в России. – М., 2013. – Вып. 23. – С. 28–39.

Мониторинг конституционных процессов в России: Аналитический бюллетень. – М.: ИППП, 2011–2012. – № 1–4. – С. 1–16.

Основы конституционного строя России: Двадцать лет развития / Под ред. А.Н. Медушевского. – М.: ИППП, 2013. – 358 с.

Duverger M. La Monarchie Républicaine, ou comment les démocraties se donnent des roi. – Paris: R. Laffont, 1974. – 185 с.

Carcasson G. La Constitution. – Paris: Seuil, 1996. – 374 р.

Chantebout B. Droit constitutionnel et science politique. – Paris: Armand Colin, 1998. – 639 p.

Lavade A. La Révision du 23 juillet 2008 // Revue française de droit constitutionnel. – Paris, 2009. – N 78. – P. 269–298.

Les Constitutions de la France depuis 1789 / Présentation par J. Godechot. – Paris: Flammarion, 1994. – 510 p.

L’Ecriture de la Constitution de 1958. – Paris: Economica, 1992. – 852 p.

Maus D. Etudes sur la Constitution de la V République. Mise en place pratique. – Paris: Les Editions STH, 1990. – 301 p.

Montesquieu Ch. De l’Esptit des Lois. – Paris: Flammarion, 1979. – Vol. 1. – 507 p.

Pactet P. Institutions Politiques. Droit constitutionnel. – Paris: Armand Colin, 1998. – 587 р.

Presidentialism and democracy in Latin America / S. Mainwaring, M.S. Shugart (eds). – Cambridge: Cambridge univ. press, 1999. – 450 p.

Sartori G. Comparative constitutional engineering: An inquiry into structures, incentives and outcomes. – L.: Palgrave, 2002. – 217 p.

Идеи и практика: многообразие форм правления посткоммунистического пространства

Постсоветские конституции: только ли институты имеют значение? 66
  Статья написана в рамках проекта «Transit versus Transformation: comparing paths to democratic change in the former USSR using case study based evidence from civil society, international aid and domestic politics» (PIRSES-GA-2011–295232).


[Закрыть]

О.Г. Харитонова

В контексте споров, которые идут сегодня относительно возможных траекторий политического развития постсоветских гибридных режимов, полезно обратиться к опыту мировой сравнительной политологии. Известный политолог С. Хантингтон, посвятивший многие работы проблемам политического развития и стабильности, писал, что «политические институты исторически появились из взаимодействий и конфликтов между социальными силами и постепенного развития процедур и организационных механизмов для их разрешения» [Huntington, 1968, p. 12]. Эта логика прослеживается в режимах любого типа: появление оппозиции, несущей потенциальную угрозу существующей власти, приводит к ее институциональному включению в политический процесс. Однако при демократических режимах институционализация (по Хантингтону – процесс, в ходе которого институты и процедуры становятся значимыми, устойчивыми и воспроизводимыми [Huntington, 1968, p. 12]) способствует разрешению конфликта, при недемократических – его нейтрализации. В конце 1990‐х Дж. Махони и Р. Снайдер отметили, что эволюция институтов является упущенной переменной в исследованиях режимных изменений [Snyder, Mahoney, 1999], провозгласив, что институты имеют значение. В данной статье предпринимается попытка определить, что имеет большее значение в постсоветском контексте: институты или акторы, действующие в их рамках.

Постсоветская институционализация

Соотношение политических сил во многих бывших республиках СССР после обретения ими независимости определило институциональное закрепление доминирующего положения политических лидеров через сильное президентство. Такие системы возникают при следующих условиях: при некооперативном транзите для усиления власти одной из сторон (подробнее о некооперативных транзитах см.: [McFaul, 2002]); при неравновесном соотношении сил между акторами, при «наследовании» конституции ancien régime; при неразвитой партийной системе и слабом гражданском обществе. При таких условиях политические институты подстраиваются под конкретное лицо, партию, альянс и, обеспечивая им победу, консолидируют существующее распределение власти и соотношение сил. Слабые партии и неразвитость гражданского общества способствуют персонификации действующих государственных лидеров, поэтому в результате вводится институт президента, стоящего над партиями. В тех же странах, где партийные организации играют реальную, а не формальную роль, существуют условия для возникновения парламентских систем и усиления полномочий парламентов.

Оптимальным вариантом институционального дизайна для демократии, по мнению большинства политологов (Х. Линц, А. Лейпхарт, М. Шугарт, Х. Чейбуб, Дж. Кэри, С. Фиш, Р. Элджи и др.), является парламентская система или полупрезидентская система со слабым президентом. Действительно, только парламентские Латвия и Эстония и премьер-президентская Литва оказываются в числе свободных стран в рейтингах «Дома Свободы» и проекта «Полити». Большинство же постсоветских режимов выбрали президентские и полупрезидентские системы (см. табл. 1). Только три новых независимых государства – сначала Эстония и Латвия и с 2001 г. Молдова – ввели парламентскую систему, тем самым институционализировав взаимозависимость исполнительной и законодательной властей.

Таблица 1

Институциональные варианты постсоветских конституций

Источник: таблица составлена на основе анализа конституций и поправок [Новые конституции стран СНГ и Балтии, 1997; Веб-версия Законодательство стран СНГ. – Режим доступа: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2376]

Пояснения: Первые постсоветские конституции либо не имеют номера, либо обозначаются номером «1». Номера в скобках «2» и выше указывают изменения конституции / принятие новых конституций, изменивших тип системы: Грузия (2) – изменения Конституция 2004 г.; Грузия (3) – изменения Конституции 2010 г., вступившие в силу после президентских выборов 2013 г; Украина (2) – изменения Конституции 2004 г., Украина (3) – признание в 2010 г. неконституционными изменений 2004 г., Кыргызстан (2) – Конституция 2007 г., Кыргызстан (3) – Конституция 2010 г., Молдова (2) – поправки 2000 г., Узбекистан (2) – поправки 2011 г.

Пять постсоветских государств отдали предпочтение президентским режимам, ключевым преимуществом которых является независимость ветвей власти друг от друга. В первых конституциях Азербайджана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Грузии президент – не только глава государства, но и глава правительства, которое слагает свои полномочия перед избранным президентом (за исключением Узбекистана, где правительство слагает свои полномочия перед избранным парламентом). Будучи главой исполнительной власти, президент не может распустить законодательную власть (кроме исключительных случаев, например в Узбекистане), а парламент, хотя и утверждает состав правительства, не может выражать недоверие правительству, полностью подотчетному президенту. В этой независимости властей и заключается основной источник конфликтов в президентских системах, особенно в случаях, когда президент и его партия не обладают большинством в парламенте.

Три государства (Армения, Литва и Молдова) до реформы сделали выбор в пользу премьер-президентских систем, в которых и президент, и законодательное собрание играют определенную роль в формировании правительства путем выдвижения или утверждения кандидатов на министерские посты, но лишь законодательная ветвь власти уполномочена смещать правительство. Уменьшение полномочий президента в отношении правительства тем самым снижает вероятность конфликтов между президентом и парламентом.

Пять государств (Россия, Беларусь, Украина, Казахстан и Кыргызстан) институционализировали президентско-парламентские системы, характеризующиеся двойной ответственностью правительства и предоставляющие президенту и парламенту равные полномочия по его смещению. Правительство формируется президентом и утверждается парламентом, и если парламент и президент не достигнут компромисса по составу правительства, парламент может выразить ему недоверие, после чего, в случае несогласия с этим решением, президент может распустить парламент. В этой неустойчивости и заключается основная проблема президентско-парламентских систем. Следует отметить, что хотя роспуск парламента президентом не является обязательным признаком президентско-парламентских систем, все постсоветские президентско-парламентские конституции наделили своих президентов этим полномочием.

Исследователи президентских и полупрезидентских систем утверждают, что «демократические институты должны быть регуляторами, а не генераторами конфликта» [Шугарт, 2006, с. 232], поэтому они негативно относятся к институциональному дизайну с всенародно избранным президентом. Такой режим может приводить к конфликтам и взаимной блокировке из-за отсутствия у президента поддержки в парламенте, и выход из тупиковой ситуации может быть неконституционным. По мнению Х. Чейбуба, источником нестабильности и последующего краха режима является разделение исполнительной и законодательной властей [Чейбуб, 2006], что стимулирует конфликты между ними. К взаимному блокированию могут привести и другие институциональные условия: партийная система, электоральная система, неодновременность выборов и пр. Однако использование неконституционных методов разрешения конфликта («сверху» или «снизу») – следствие не дизайна институтов, а политической воли акторов конфликта и пассивного поведения других вето-игроков.

Полномочия постсоветских президентов

Десять постсоветских конституций институционализировали системы, дающие президентам широкие полномочия, что представляет опасность для демократического выживания. М. Шугарт и Дж. Кэри, анализируя законодательные и незаконодательные полномочия президентов в президентских системах Латинской Америки, пришли к выводу о нежизнеспособности демократий, в которых президенты обладают большими законодательными полномочиями.

По их мнению, не президентство как таковое, а сильное президентство ставит под угрозу существование демократии [Shugart, Carey, 1992]. Действительно, в условиях конфликта с парламентом сильный в законодательном плане президент может перейти на правление указами, однако это также будет следствием политической воли президента, не стремящегося к компромиссу с парламентом.

По мнению М. Шугарта и Дж. Кэри, более надежны для демократии две опции дизайна: во‐первых, «высокая обособленность функционирования властей с низкими законодательными полномочиями президента» и, во‐вторых, «низкая обособленность с низкими полномочиями в отношениях кабинета» [Шугарт, 2006, c. 228]. Иными словами, для развития демократии подходят президентские системы со слабым президентом и премьер-президентские системы.

Авторы, изучающие полномочия президентов в полупрезидентских системах, также приходят к выводу, что сильные президенты не подходят для демократии. Исследователь полупрезидентства Р. Элджи делает вывод, что только системы с церемониальными президентами не создают препятствий на пути демократической консолидации [Elgie, 2005]. С. Фиш, изучивший индекс парламентских полномочий (ИПП), демонстрирует высокий уровень связи между ИПП и индексом демократией «Дома Свободы» и делает вывод, что слабый парламент тормозит демократизацию, а для демократии больше подходят парламентская или премьер-президентская системы [Fish, 2006].

Для анализа полномочий постсоветских президентов в данной работе использована модифицированная версия исследования полномочий Шугарта – Кэри. В данной работе увеличено количество и содержание полномочий с целью учета разнообразия вариантов постсоветского институционального дизайна и сравнительного анализа президентских и полупрезидентских систем (график 1).

График 1. Полномочия постсоветских президентов

К законодательным полномочиям президентов относятся право вето (и возможности его преодоления), право законодательной инициативы, влияние президента на повестку дня парламента и возможности делегирования парламентом законодательных полномочий президенту, право декретирования, бюджетные полномочия и право назначения референдума (легенда для расчета законодательных и незаконодательных полномочий к графику 1).

Анализ демонстрирует, что наибольшими законодательными полномочиями обладают президенты в президентско-парламентских и президентских системах. Так, в президентских и президентско-парламентских системах вето президента преодолевается двумя третями голосов, в премьер-президентских – простым большинством. Исключение составляет Грузия с тремя пятыми голосов при всех вариантах институционального дизайна. Практически все всенародные постсоветские президенты обладают правом законодательной инициативы, кроме президентов в премьер-президентских системах (в Конституции Армении и третьей (2010) Конституции Кыргызстана), однако лишь некоторые могут преодолевать несогласие парламента. Так, в Беларуси в законопроект, представленный президентом, парламент не может вносить поправки без согласия президента, а в случае непринятия бюджета парламентом для преодоления взаимной блокировки некоторые конституции дают президенту право утвердить бюджет декретом – полностью (Грузия при Саакашвили) или частично (Казахстан).

В премьер-президентских системах для претворения в жизнь президентских указов необходима контрасигнатура соответствующего министра или премьер-министра, в президентско-парламентских системах у президентов широкие права декретирования. Так, в Казахстане и Туркменистане парламент может делегировать законодательные полномочия президенту. С точки зрения М. Шугарта и Дж. Кэри, указное право не всегда ведет к узурпации власти и не всегда связано с введением чрезвычайного положения, но может быть делегировано президенту парламентом, причем «интересы парламента – политически и институционально – не обязательно будут маргинализированы» [Shugart, Carey, 1998, p. 296]. Использование этого права президентом может быть следствием недееспособности и неэффективности парламента, конфликта между президентом и парламентом либо стремления президента навязать свою бескомпромиссную волю конфликтующему парламенту. В любом случае это будет «рациональный выбор» президента.

В президентских и президентско-парламентских системах у президентов есть право назначать референдумы по собственной инициативе, в премьер-президентских – нет такого права (Литва, Кыргызстан, 2010), либо он назначает референдум по инициативе парламента (Армения, Кыргызстан 2007, Грузия после президентских выборов, 2013). Право назначения референдума дает возможность президентам обращаться напрямую к народу, что позволяет им игнорировать парламент и способствует формированию так называемой «делегативной демократии» в терминологии Г. О’Доннелла. Однако будет ли президент апеллировать напрямую к народу или нет, зависит в первую очередь от его взаимоотношений с парламентом, от поведения вето-игроков и от наличия поддержки президента в обществе.

Незаконодательные полномочия президентов включают формирование правительства, отставку правительства, определение повестки дня правительства, роспуск парламента и назначения на ключевые неправительственные посты (легенда для расчета законодательных и незаконодательных полномочий к графику 1).

В президентских системах президент назначает (или может назначить) правительство без согласия парламента (Туркменистан, Узбекистан, Азербайджан) или с согласия парламента без возможности роспуска парламента при несогласии (первая Конституция Грузии). Президент руководит работой правительства, определяет его повестку дня и осуществляет все ключевые правительственные назначения. Парламент не обладает правом вынесения вотума недоверия правительству, но утверждает правительственные и неправительственные назначения. В премьер-президентских системах президент назначает премьер-министра с учетом распределения мест в парламенте и / или после консультаций с партиями / фракциями в парламенте. Парламент осуществляет все ключевые назначения и может выразить вотум недоверия правительству, ответственному только перед парламентом. Президент не может председательствовать на заседаниях правительства, т.е. не может влиять на повестку дня и принятие решений.